河南省新型农村社区建设实证分析

杨会勉，李民超，赵石磊

(中共洛阳市委办公室，河南洛阳471000)

一、新型农村社区的内涵及对中原经济区建设的意义

社区作为一种在一定地域和范围内的社会生活共同体早已产生，其内涵随着历史的演进而变化。我国传统的农村社区是指以农业劳动为主，根据血缘和地缘关系聚集发展起来的人类生活共同体，“是与国家政权相区分，远离权力系统的社会组织”。［1］其显著特征是:居民以农业生产为主要经济活动，社会关系相对封闭且结构简单，人口规模和密度相对较小。［2］随着社会的发展、经济的增长和社会结构的转型，我国现在农村的状况发生了极大改变。特别是十六届五中全会以来，党中央、国务院对建设社会主义新农村提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体要求，极大地促进了广大农村社区建设的步伐。但客观上说，这种农村社区仍属于传统的农村社区，已不能适应农村经济及文化地域性发展的需要，于是前几年在一些经济较发达省份零星地有了“新型农村社区”的提法。

所谓新型农村社区，是指打破原有村庄界限，以缩小城乡差距为目标，以城市化理念改造农村，以均等化服务覆盖农村，以现代产业体系支撑农村，统一规划当地经济社会发展条件、资源禀赋和环境基础，把两个或两个以上的行政村或自然村进行合并，统一建设新的居民住房和服务设施，调整产业布局，形成新型的农村居住模式、服务管理模式和农民生产生活模式。它区别于以往村落型农村社区和城郊型农村社区的“集镇型”农村社区建设模式，是以集镇为依托，以中心镇、中心村为核心进行重建，包含两个层次:一是以乡镇政府所在地的小集镇为中心的乡镇大社区模式;二是以条件较好的行政村或自然村为中心的中心村模式，也包括几个行政村或自然村合并后建立新村部的做法。［3］改革开放以来，江浙地区、珠江三角洲等地很多村办企业蓬勃发展，带动农村社区兴起，就是这种模式。基于我国目前城市和农村的状况，集镇型农村社区建设模式将会成为我国多数农村城镇化的必然选择，也必将成为我国新型农村社区建设的基本模式。

近年来，河南省在借鉴外地经验的基础上，经过不断探索和总结，新型农村社区已蓬勃兴起，并逐渐走上了良性发展的轨道。需要强调的是，河南省的新型农村社区建设，既不是简单的人口聚居，也不是表面化的村庄翻新，而是要通过新型社区建设，就地实现土地集约节约、农民转移转换、生产集聚集中和农民生产生活方式的大转变，让农民过上多年以来追求的城市人那样的生活，享受到跟城市人同样的公共服务，共享经济发展、社会进步带来的物质和精神文明成果。可以说，新型农村社区是继“离土离乡”城镇化、“离土不离乡”城镇化之后探索的第三条道路，是既不离土也不离乡的城镇化，是继家庭联产承包责任制之后农村发展的“第二次革命”，［4］对于加快中原经济区建设，实现城镇化、工业化、农业现代化协调发展具有重要意义:一是把新型农村社区纳入城镇化范畴，拓展了城镇化的内涵和外延，解决了中原经济区城乡统筹协调发展的问题;二是新型农村社区建设主要靠产业支撑，为产业发展提供人力、土地等生产要素，解决了中原经济区产业薄弱尤其是传统农区工业化的问题;三是就地实现土地集约节约、生产集聚集中，加快了中原经济区农业现代化步伐。

二、当前新型农村社区建设中的问题

目前我国新型农村社区建设虽然取得了一定成绩，但也存在着一些亟待解决的问题，河南亦然。

一是认识模糊，缺乏明确的功能定位。就全国范围看，无论是村落型农村社区、城郊型农村社区以及以集镇为依托以中心镇或中心村为中心开展的新型农村社区建设模式，都在不同程度上存在着功能定位不清的问题。有些地方把这种社区建成了传统的集合型大村落，配套服务设施缺乏，连社区的基本功能都不具备，当然不能称之为新型农村社区。还有的地方对新型农村社区的组织机构、管理机构和运作机制等都认识不足，只是在中心村建立了社区服务中心，村庄对乡镇(街道)的隶属关系依旧，把社区服务中心变成居于乡镇和每个被合并自然村中间的管理机构，使新型社区成为乡镇的二级机构，弱化了村委会的作用。这些都是因为对新型农村社区的功能定位模糊所致。

二是政府对新型农村社区建设的支持力度不够。我国现有的新型农村建设大都在政府主导下进行，政府支持力度的强弱直接关系着新型农村社区建设的成效。目前这种支持主要包括制度支持和资金支持。有力的制度支持是新型农村社区建设必不可少的条件，否则就不可避免地出现无所适从和随意性。制度缺失和制度滞后现象在当前新型农村社区建设中表现得尤为突出，比如土地流转问题和征地补偿标准问题等都亟待解决。同时，新型农村社区建设也需要大量的资金投入，政府的财政支持由于受到地方经济发展水平的制约，明显不能满足新型农村社区建设的资金需求。有些地方政府甚至无力提供本来应该由政府提供的基本公共产品和公共服务，从而造成农村社区公共物品和服务的严重短缺。资金问题不解决，根本谈不上所谓的新型农村社区建设。

三是对农民参与和农民利益某种程度的忽视。在新型农村社区建设中，尤其是在建设初期，全国大多地方不同程度地存在着对农民参与的忽视和对农民利益保护不够的问题。在新型农村社区建设的决策环节，农民的知情权、参与权、决策权和监督权得不到充分的保证和履行，执行中涉及农民的基本合法权益得不到切实的保障，有些矛盾纠纷甚至以强制的方式被强行解决。究其原因，一方面是因为一些农民的基本文化素质、认知水平、道德修养有待提升，另一方面是因为一些地方政府一味追求政绩，急躁冒进，不注意工作方式所致。这些问题得不到合理的解决，新型农村建设难免会陷入困境。注重农民参与和农民权益，做到政府与农民群众的有效合作，是新型农村建设的必然选择。

三、许昌、新乡的新型农村社区建设

2011年10月召开的中共河南省第九次党代会报告明确提出了“分类指导、科学规划、群众自愿、就业为本、量力而行、尽力而为”［5］的新型农村社区建设原则，要求积极稳妥地开展新型农村社区建设，推动土地集约利用、农业规模经营、农民多元就业、生活环境改善、公共服务健全，加快农村生产方式和农民生活方式转变。目前，许昌、新乡两市在新型农村社区建设上已经取得了一定的成效，其做法和经验可以概括为以下几点。

一是坚持科学规划。农村问题历来是我国发展的大问题，没有科学的规划难以处理好。许昌市的新型农村建设，基本以每个社区1万人左右，以2公里左右为半径进行规划，2 279个行政村、5 430个自然村被整合成830多个新型社区。待全部建成后，就可以节约54.8万亩土地，节地率可以达到54.7%。新乡市辉县的长春镇在新型农村社区规划过程中坚持三条原则，即多内涵发展，少外延扩张;多占荒山荒坡，少占耕地;多建复式和多层，少建单家独院，最大限度地实现了节约集约利用土地。原有的35个行政村，共占地15 654亩，规划为8个社区以后，占地面积8 027亩，节地率达43%。另外，对于社区的规划设计，许昌市做到了充分统筹考虑，根据社区布点与产业布局，合理安排基础设施和公益设施建设，保证基本功能的完善;社区建筑力求有自己的风格，尽量融入当地的历史、人文、习俗、生态等元素，注意层次错落、面积适宜、外形美观、内部设施经济适用。此外，许昌地区还针对农民群众的生活习惯和特点，着意强调民居户型设计的实用特点。例如，在鄢陵县的明义社区，每栋住宅楼底层都配建了储藏室，便于村民放杂物，充分体现了设计的人性化。

二是资金投入模式多样化。新型农村建设的资金来源与使用是个敏感问题，牵涉社区大多数人的利益。许昌市学习借鉴外地联村共建、村企联建、搬迁重建等建设模式，采取园区带动、滚动发展、自主建设、合作开发等发展方式，循序渐进地推进新型农村社区建设试点，并围绕破解建设资金问题，探索完善整合涉农资金、加大财政专项资金投入、实行企业帮带、加强市场运作、引入社会资本的相关政策和措施。以长葛市古佛寺社区为例，总建设面积约19万平方米，需投入建设资金约1.6亿元，当地企业投资了1.035亿元，每户农民平均只拿了1万元。当地政府把社区建设空出来的690亩土地置换给河南众品食业股份有限公司，该公司为居民的房屋建设每亩补贴15万元。鄢陵县明义社区，则是把幼儿园、超市、商业内街等配套设施，全部采取企业运作的模式来解决资金问题。另外，为支持新型农村社区建设，许昌市还采用整合23项涉农资金的办法推进新型农村社区建设。

三是积极培育多种产业。建成再漂亮的社区，如果没有农民经济收入的提高，毕竟不是长久之计。这就需要大力发展各种产业，促进农民就地就业，以增加农民收入。长葛市古佛寺社区共有农村劳动力2 600多人，当地政府将腾出的耕地交给一些企业进行规模化经营，规划了农贸市场和一些商业服务项目，就地安置了1 000余人。剩下的劳动力经过培训被统一安置到附近的产业集聚区就业。辉县的长春镇则在社区周边规划了农民创业园，引进数家劳动密集型产业，促进农民就地就业。新乡市南李村社区周围的门面房全部归村集体所有，每年可以增收200多万元。利用节约出来的70亩土地建设集贸市场发展三产，每年村集体可再增收300万元。同时安排村民就业，人均增收5 000余元，人均纯收入突破1万元。在提高入住社区农民收入的问题上，许昌市推出了“三金加一补”模式，即腾出的土地集中用来发展二产、三产，农民既可以得到土地入股的股金，还可以通过土地流转取得租金，如果到产业集聚区或二、三产业就业，还可以领到薪金。原来的所有惠农资金补助政策仍可享受。这不能不说是一项考虑周全的建设政策。据统计，古佛寺社区农民通过“三金一补”政策，年均纯收入可由原来的8 800元提高到1.1万元。

四是充分尊重农民意愿。国务院一再要求农村土地整治要充分尊重农民意愿，可谓切中时弊。许昌市新型农村社区建设的各个环节始终坚持公开透明、公平公正的原则，保障群众的知情权、参与权、选择权和监督权，做到合情、合体又合理。例如鄢陵县明义社区在整个建设过程中，建几幢楼、建多高、什么户型、每户建多大面积，都是在充分征求群众意见基础上作出的。从项目动议到规划设计，从工程建设到征迁补偿，都有群众参与。同时，还有一些党员、干部和群众代表全程监督社区建设的全过程。

四、加快河南新型农村社区建设的几点建议

新型农村社区建设是统筹城乡发展的结合点、推进城乡一体化的切入点、促进农村发展的增长点。结合许昌、新乡两地的建设实践，河南省在新型农村社区建设中需要注意以下几点。

一是社区建设标准和功能要明确。新型农村社区建设的突出特征就表现在“新型”上，要像建设城市社区一样建设农村社区，使之具备城市社区的基本设施和功能，比如道路、供水、供气、学校、医院、超市、警务室、电视、路灯、网络、文化活动室等。只有这样，才能真正实现农民生产、生活方式的变革，把新型农村社区建设纳入城镇体系规划，确立和城市同质化的农村新型社区。如新乡市南李村社区建设有服务中心、超市、卫生室、文化大院等公共服务设施，天然气、暖气双气入户，城市居民所能享受的基础设施一应俱全。许昌市还着力解决了农民的房产证问题，让农民有了真正的恒产。《孟子·滕文公上》曾曰:“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。”虽然不是绝对的，但让农民安居才能乐业却是显而易见的。农民入住社区后，许昌市可以给他们办理集体用地的房产证，这些房产还可以在一定范围内进行流转、交易、继承和抵押。鄢陵县还为入住社区的农民解决了低保、医保和社保问题。在农村、城市社会保障标准不一致时，则采取“就高不就低”原则，让农民享受最高保障。此外，社区组织和服务机构的职责和功能也应定位明确，使社区真正成为新型的为社区居民高效服务的社区。

二是政策扶持要有所突破。要制定适合新型农村社区建设和发展的各项政策，加强政策扶持力度，有效合理调整行政资源的配置。一要制定市、县两级财政对新型农村建设投入的具体政策，将新型农村社区的建设经费和农村社会事业发展经费纳入两级财政预算;二要制定和完善支持新型农村社区建设和发展的相关优惠政策，如用地优惠政策，服务项目税费优惠或减免政策，引进产业优惠扶持政策，对参与新型农村社区教育和卫生等社会事业建设的单位和个人给予审批的准入政策许可等;三要在做到不牺牲粮食生产和不牺牲环境的前提下，大力尝试和创新各项政策手段:比如实现土地真正流转，既让农民获得土地收益，又可利用社会资金;给农民房产证，让农民有恒产，调动其积极性;采取市场化运作方式，吸纳社会资金建设新型农村社区;完善医疗和社会保障政策，提升医疗和社会保障水平;有效引领优秀教育和医务人员扎根新型农村社区等。

三是农民权益要有所保障。农民群众是推进新型农村社区建设的主体力量，要得到他们的积极支持与投入，就必须首先保障他们的权益不受损害，因此努力实现政府与农民群众的良性互动就显得尤为重要。在推进新型农村社区建设中，必须畅通社情民意的表达渠道，充分尊重农民群众的愿望和实际需求，充分保障和体现农民的知情权、参与权、决策权和监督权，要保障农民的土地权益、居住权益和资产权益等基本权益。要建立和完善矛盾纠纷排查调处机制，及时化解新型农村社区建设中产生的各种矛盾和纠纷。

四是工作推进要积极稳妥。新型农村社区是我国经济社会发展达到一定程度的必然产物，需要稳定的产业支撑和带动，以保证社区居民的就业和收入。因此，要坚持量力而行，不能一哄而上。在实践中，应主要选取有带动能力的农业产业化龙头企业、旅游景点、经济发达的乡镇或行政村作为试点，发挥试点的影响和带动效应，以点带面，逐步推开。忽视经济基础，违背经济发展规律，不考虑政府和群众的承受能力，盲目建设，势必造成负面影响。

［1］夏周青.中国农村社会从传统社区到现代社区的转型［J］.新东方，2010，(1):59 －62.

［2］刘三.对新农村社区建设若干问题的思考［J］.安徽农业科学，2006，(17):4420 －4421.

［3］杜漪.新农村社区建设的路径选择［J］.当代经济研究，2009，(8):61 －64.

［4］韩天旭，齐亚琼，郭富收.建设新型农村社区是农村发展“第二次革命”［N/OL］.(2012－03－07)［2012 －05 －02］.http://bbs.dahe.cn/read-htm-tid-7341116-fpage-3.htm.

［5］卢展工.在中国共产党河南省第九次代表大会上的报告［N］.河南日报，2011－10－27(1).