中国未来石油安全战略选择的几点建议

焦玉奎

(大庆师范学院 思想政治理论课教研部，黑龙江 大庆 163712)

在新能源取代石油之前，石油仍将是推动世界经济发展不可或缺的资源。世界各地区石油分布的不平衡性，加上强国主导世界经济秩序的霸权制约，使本已脆弱的石油经济雪上加霜。正如有学者指出：“在未来百年内，中东地区在世界石油工业的强势地位是牢不可破的。当前，美国、俄罗斯、墨西哥等非欧佩克地区的油田产油量发生递减，未来世界供需缺口主要依靠中东地区的常规油气资源和世界的非常规油气资源来弥补。”[1]所以，中国与中东石油生产国的能源关系将会成为中国与中东国家间经贸往来的桥梁。中国作为世界上仅次于美国的世界第二大石油消费国，与中东的关系随着经贸往来越来越密切，2009年实现出口价值570亿美元，比2005年增加了280亿美元。2010年中国从中东进口了价值610亿美元的商品，比2005年增加了340亿美元。同期中国对外出口总量由7600亿美元升至1.2万亿，增长58%，已经取代美国，成为中东地区最大的出口国。[2]中东地区不时动荡的困境也在一定程度上增加了中国未来经济发展的脆弱性，但这又不是一个能迅速摆脱的困境。

公布的数据显示，2010年我国一次能源消费量为32.5亿吨标准煤，同比增长了6%；不过能耗强度进一步降低，单位产值能源消费量下降4%。即便如此，我国能源消耗强度仍偏高，是美国的3倍、日本的5倍。中国能源研究会常务副理事长周大地表示，2010年我国原油平均进口油价为每桶61美元，相当于每天支付4亿美元。中东局势紧张导致国际油价大涨，我国现在每天购买原油要比最近一次调价前多花费5000万～6000万美元，相当于2011年每天进口石油需花费5亿～6亿美元。目前，我国从中东和非洲进口的原油占到我国原油进口总量的60%左右。2010年，我国原油进口2.39亿吨，同比增长17.5%左右，对外依存度接近55%，石油安全形势进一步恶化。[3]中国必须在未来的发展过程中处理好石油安全这一战略全局问题。

第一，实施石油来源多元化与能源多样化战略，以降低石油来源渠道窄、能源结构简单的风险。西方国家在经历了几次石油危机之后也无奈地选择了石油进口多元化与能源多样化战略。为避免重蹈西方覆辙，在稳定已有石油来源渠道的前提下，必须大力推进石油来源多元化与能源多样化战略，在大力开发、多方进口石油的同时，加大核能、天然气、风能、太阳能等，特别是加大对环境破坏小、社会危害低的清洁能源的开发力度。

20世纪90年代末中国就已经开始规划石油进口多元化战略，可以说还是比较有先见之明的。在稳定已有石油来源渠道方面，中国也做了大量工作，并取得了一定的成就。

中东地区情况非常复杂，存在着诸多的不稳定因素，波斯湾的政治瓶颈对国际石油市场的安全运行将继续具有重大影响。[4]能源基金会副主席杨富强认为，中国未来石油进口的比例应该调整到中东45%，俄罗斯15%，中亚10%，非洲20%，南美5%，其他地区5%[5]。2006年5月25日，哈萨克斯坦输往中国的石油通过阿塔苏—阿拉山口石油管道进入中国新疆的独山子石化公司。毫无疑问，这是中国近年来加强石油进口多元化战略的较大成果之一。

第二，与各大“强国”，特别是美国既斗争又合作，以斗争促合作，稳定地区局势，增加石油进口的安全系数。中国的石油战略已经发展到立足于全球供应考量自身需要的地步。正如徐小杰指出的，从地理上说，世界若干油气供应中心，即从马格里布以东到波斯湾、里海、西西伯利亚、东西伯利亚，直到俄罗斯的远东地区形成了一个巨大的油气资源与供应带，其中天然气资源占世界总量70%以上，石油占60%以上，堪称世界石油心脏地带。在心脏地带的东边，中国、日本与南边的印度以及东南亚地区形成了一个巨大的石油“需求月牙形地带”，也就是亚太油气需求地区市场；在心脏地带的西边，即欧洲地区形成了西边的“需求月牙形地带”。中国是东边需求的“核心”，直接连接着心脏地带，是心脏地带油气通往亚太地区的陆桥，处于一个极为重要的地理位置和重要的地缘政治地位[6]，理应发挥更大的作用与影响。

中国和伊朗、俄罗斯的天然气协议是美国所不愿意看到的，从美国全球战略布局看，三国都属于美国扼制的地理战略范围。尽管各能源消费大国都已经开始从石油向天然气和其他替代能源转换，积极开发其他可再生能源，但从长远看，石油的争夺依旧激烈。同时，美国总是千方百计地削弱其未来的竞争者。那么，中国要发展，求富强，促进世界的和平与发展，就必须与各大“强国”，特别是与美国既斗争又合作，以斗争促合作，以政治促进相互信任，以实力保证共存共赢。美国也必须摒弃中国之所得乃美国之所失的“零和博弈”错误观念，不能把“经济问题泛政治化”。只有中美之间加强合作，能源需求安全才能得到保证，需求安全促进供应安全，只有能源生产国的需求安全和能源消费国的供应安全都得到保证，整个国际能源市场才能维持稳定[7]。

但是，中美关系随着经贸关系的升级，实力的消长，全球竞争与合作关系越来越复杂。美国总是站在全球角度处理国内事务，难免对日益崛起的中国心情矛盾而复杂，既存在全球能源、市场竞争的现实矛盾，又存在历史上矛盾冲突的不良记忆，加之建国理念的差异，美国根本无法容忍中国在东亚地区独大，遏制中国的企图时隐时现，利用日本、韩国和东南亚国家制衡中国的意图也非常明显。但是，现实国际社会的各种棘手问题的解决还需要两国做好协调与配合工作，处理好中美关系，需要两国领导人高超的政治智慧、灵活的策略与过人的能力，更需要两国政治家们勇敢的政治胆识与实际行动。

第三，石油等能源资源的战略储备“山、散、洞”。为加强我国战略石油储备建设，健全石油储备管理体系，经国务院批准，国家石油储备中心于2007年12月18日正式成立。国家石油储备中心是我国石油储备管理体系中的执行层，宗旨是为维护国家经济安全提供石油储备保障，职责是行使出资人权利，负责国家石油储备基地建设和管理，承担战略石油储备收储、轮换和动用任务，监测国内外石油市场供求变化[8]。建设石油等战略物资的储备制度，在国际社会总体稳定、局部动荡的大前提下是非常有必要的。虽然我国已经成立了国家石油储备中心，但从建设、完善到真正发挥作用还有很长的路要走。

另外，国家还要制订相应的突发事件应急预案，以便在石油供应中断或者价格非理性上涨的时候，能够进行适时而恰当的干预以减少损失。[9]其实，各个国家都有相当的战略储备，只是在量的积累和运用的程度上差别较大。2001年美国就已经开始增加石油战略储备，正是美国的强大需求，使国际油价自2001年11月的低位每桶17.45美元起，短短不足4年，突破70美元/桶，升幅达三倍。据国际能源机构全球原油供求评估资料，若美国能源部开始停止增加战略石油储备，那么每天将会有大约7.5万桶原油补充到商业原油市场，确实能够缓和原油市场上的供应压力[10]。中国经济的要害就是在能源储备上远远落后于西方发达国家，严重依赖进口，因此美国一直想给中国制造更大的麻烦[11]。愈来愈多的人认为，造成油价狂飙的原因不是市场供求问题，而是政治因素，在国际上亦出现“石油政治阴谋”论。若油价真的升至每桶100美元，中国将被迫储存更高价原油。若不建立高标准的石油战略储备，油价非理性上升必然会打击中国经济发展[12]。一些国家的“能源政治化”出口战略，也加剧了中国增加石油战略储备的危险性、迫切性与必要性。

如果把2008年全球金融危机前后的油价做一对比，可以看到，现在是石油储备的好时机，但是，全球经济总体低迷的现实，又增加了国际油价的不确定性。虽然欧佩克成员国都表示对目前的石油国际市场价格比较满意，也不能完全排除国际油价总体上涨的可能。从长远来看，随着发达国家的继续发展，发展中国家的加快发展，世界新兴市场石油消费需求增加，加上国际金融集团巨资操纵油价等因素，油价波动频繁是不争的事实。正如有专家指出：“按2000年世界能源署的全球石油需求长期预测，2020年全球石油需求将要翻番，几乎是2000年的两倍。”[13]中国在后金融危机时代，积极开展能源外交，大力开拓国际石油市场，为我国经济的发展提供稳定的“血液”，成效还是非常大的。

现代信息化战争无后方的特征表明，过去“两弹一星”、“山散洞”的战略部署对于石油战略储备具体运作的启发意义巨大。如果石油战略储备太过集中，无疑增大了战争期间石油供应安全的脆弱性。

第四，实施节能增效战略，大力开发、推广石油替代能源，降低国民经济对石油的依赖。不同国家对于油价波动的承受力区别较大。美国兰德公司亚太政策中心主任威廉·奥弗霍尔特说，飙升的石油价格成了大多数亚洲国家的沉重负担。[14]就美国而言，石油开支占美国国内生产总值的比重已经从20世纪70年代末的约90%下降到现在约3%。再加上美国家庭收入增加，油价在家庭支出中也不算沉重。就中国而论，作为“世界工厂”，高油价对中国的影响是极大的。根据《BP世界能源统计2011》报告，2010年中国的原油消耗量超820万桶/日，而国产近407万桶/日，每日需进口约413万桶。根据上海社会科学院的估计，到2015年，中国需要进口的原油数量要增加两倍，到时便需支付2400亿美元。中国的外汇储备在2005年6月底有7100亿美元，在10年后只等于3年的原油进口费用。节能增效，开发新技术增加能源多样化供应迫在眉睫。

2008年8月1日，国务院下发了《国务院关于进一步加强节油节电工作的通知》，要求“应用面广、潜力大、见效快的关键设备和产品，采取综合配套措施，形成有效的激励和约束机制，加快高效节能产品和技术的推广应用，提高用油用电效率。其他领域也要结合自身实际情况，明确重点和关键环节，有针对性地采取措施，做好节油节电工作”[15]。

尽管中国已经开发出从煤炭提炼石油的技术，但是，有专家说，成本高可能会制约该技术的进一步推广，需加快技术升级，实现产能与效益最大化。因为“后石油时代”将是一个新的主体的接替时期，是新能源、可再生能源快速成长和发展时期。能源将向“清洁、高效、多元、低碳、可持续”发展[16]。

第五，加快石油工业体制改革，在国家控制不影响国计民生的前提下确定放开比例，逐步建设石油市场体系，鼓励和支持企业进行商业储备，逐步形成统一规范、竞争有序的市场竞争机制。中国如今的石油需求大约一半靠进口。据美国能源部估计，到2025年中国每天将消耗1420万桶石油。[17]据国际货币基金组织推算，油价每上涨10美元，全球经济增长率4年下降0.5个百分点。[18]国际能源机构还认为，核能到2030年仅占世界能源消费的4%，加之可怕的不可预控后果，核能并非医治世界能源伤痛的灵丹妙药。[19]改革开放的中国石油企业自然要加强国际竞争力，更好地融入国际能源市场，参与国际竞争，在国家控制保证国计民生的前提下，适当增加相关企业石油储备，可以更灵活地应对能源“危机”。现在中石油、中石化等企业的“走出去，运回来”战略，可以说是改革的一大成果，既扩大了中国企业的影响力，又增加了中国的能源安全系数，是一项重大战略性举措。[20]

为了具体贯彻落实《国务院关于进一步鼓励与支持民间投资的若干意见》(简称新36条)，舟山金润石化有限公司、烟台港集团有限公司等6家民营企业通过规范竞标，已经成为国家石油战略储备指定机构，并承担国家储油任务。这是中国民营企业参与国家石油储备运作的重大举措，也是保障国家能源安全，提升企业国际竞争力的重要措施，必将产生不可低估的带动与示范效应。[21]但是，私营企业的逐利性，必然会增加石油储备的不确定性与不安全性，石油安全还是需要由国家总体掌控，在不影响国计民生的前提下确定放开比例，逐步形成国企与民企互动的良性局面。

第六，开展多层次石油外交，稳定、拓展国外石油来源。从中国目前的石油外交情况看，还存在一些高层、双边积极主动，民间、多边静候的状态，不利于调动社会因素开拓海外石油资源。

未来中国石油外交要积极推动开展多层次石油外交活动，调动社会各种力量，包括政府的、非政府的、企业的，甚至是个人的力量积极参与全球能源合作和分工过程，充分利用中国特有的社会资源优势，制定多层次石油外交体系，在确保国家石油安全、稳定供应和国际油气合作的过程中发挥综合作用。

从已经取得的改革成果看，我国石油安全供应在保证国家主体的前提下，已经允许民间企业参与石油的进口与储备。据已有案例，如果单纯依靠国家的力量来完成石油安全供应的任务，在国际经济竞争中难免给某些国家提供“国家操纵经济的借口”，会被指责在某种程度上违背国际贸易规则，受到不必要的责难，也会对中国与国外石油生产国之间正常的石油贸易关系添加所谓的“政治色彩”。对于已经加入世贸组织的中国来说，这是应该考虑的现实利益问题。

通过发挥国有企业、民间企业、社会团体等多层次的力量扩大石油外交的主体构成，可以适当降低国家的主体责任，分解石油配额，减少国际摩擦，更好地在世贸组织的框架内处理本该属于经贸方面的问题，消除其他国家对中国外交政策的误读与误解，更好地在国际社会维护与扩大中国的国家利益。

第七，构建石油基金与石油金融体系。借鉴挪威、日本、韩国、中东产油国的经验，创立国家石油基金，用于储油、偏远地区供油补贴、研发新能源以及石油勘探等。

石油基金主要包括两大类：一是石油产业投资基金，主要是为建立战略石油储备库、风险勘探、重大项目评估等提供专项基金，为国家石油安全提供重大项目的启动资金；二是石油投资基金，由专业投资机构在国际石油期货市场、石油期货期权市场、国际货币市场以及与石油相关的证券市场进行石油实物、期货、期权、债券、汇率、利率和股票的投机操作，赚取价格波动差价，为“石油金融”保驾护航。但是，这种操作也存在一定的风险。

构建石油金融体系，一方面可以通过变换资产存在形态来提高金融资产质量和规避金融风险、汇率风险，有效地通过国际期货市场获取石油资源，增加国际石油的战略储备；另一方面有助于规避与跨国公司因石油资源而发生强硬冲突，通过内地金融支持来大幅度提高中国企业在国际风险市场中的竞争能力。

另外，作为配套措施，还应兴建石油银行，以使中国石油战略储备得到多元化、多层面的安全保障，减缓油价波动可能带来的负面影响，减少对进口石油的过度依赖。[22]这方面的工作已经启动，中石油已经成立了“昆仑银行”，作为中石油的融资、结算与规避石油价格波动的金融缓冲机构，增加中石油在国际石油市场的竞争力。

第八，积极参与国际军事活动，加强对石油进口线路的安全防护。全球化背景下，无论是发达国家还是发展中国家都在积极发展本国经济，增强国家的综合国力，能源安全已经被提升到国家生死存亡的高度来对待。欧美国家的能源需求相对而言比较稳定，而中国、印度等新兴国家、新兴市场的大发展对世界石油市场提出了更高的需求与要求，不自觉地加剧了世界石油市场的竞争。鉴于此，欧美国家往往利用其传统利益同盟关系、强势国力加强对世界石油市场供求关系的控制。另外，一些地处石油通道关键部位的发展中国家又经常以地缘政治优势影响或者干涉油轮的正常通行谋利，加上经久不绝的海盗，进一步加剧了世界石油市场的不确定性。

目前，中国进口原油主要来源于中东地区和非洲的苏丹、安哥拉等国，海运必须经过霍尔木兹海峡→十度海峡→马六甲海峡→南海航线或者几内亚湾→好望角→马六甲海峡→南海航线，狭窄的马六甲海峡成了必经之地。马六甲海峡航道最窄处宽约两海里，深度仅25米。随着中国原油进口量的增长，马六甲海峡也显得越来越拥挤，每年过往的船只从1980年的四千多艘增加到了2009年的5万多艘。据报道，从马六甲经过的每10条船中，就有6条是中国船。而马六甲海峡，自古以来就不安全，长期以来成了中国能源进口的地缘政治“瓶颈”。加上靠近索马里亚丁湾一带经常出没的海盗，对中国能源进口的战略通道构成了巨大的威胁。

为了解决中国石油进口路线安全脆弱性问题，中国从20世纪90年代就开始谋划东西南北四条油气进口大动脉，避开国际航运不安全区域，保证中国油气进口的安全稳定供应。

2010年9月10日，中缅油气管道工程正式开工，一条从缅甸西部孟加拉湾沿岸的实兑港出发，经缅甸中部交通枢纽曼德勒市，最终到达中国云南昆明的能源大动脉，将近距离地把中国和中东波斯湾地区连接起来。据悉，中缅油气管道在第一期2200万吨基础上，二期工程有望引进4000万到6000万吨原油，接近2008年原油总进口量的三分之一。[23]管道工程的开工，标志着中国“四大能源进口通道”大格局在理论上基本成型。加上中国东北年输油量1500万吨的中俄原油管道已于2010年正式开工建设；在中国西北，在中哈原油管道和中哈天然气管道的基础上，中亚天然气管道单线已于2009年12月14日建成并举行通气仪式，一个开通东北、西北、西南和东南四条能源进口战略通道的大格局已然全部奠基。资深石油战略专家张抗对《时代周报》记者说，从波斯湾到实兑港的航线比到中国东南沿海近1200海里，不经过马六甲海峡。“中缅石油管道开通了一个可以绕开马六甲海峡的能源进口通道，对于中国能源来源通道的多元化具有重要的意义。”[24]

虽然也有学者认为：“石油安全不是你控制了油井和航道就安全了，而是要在日常的交易中能够迅速拿到你所需要的石油量。要说控制产地，现在美国都无法通过军事方式控制伊拉克，美国是以‘推翻暴政’的名义进去的，那法理上完成这个使命之后你就得撤出。要说控制运输线，现在海盗都能对油轮构成威胁，恐怖分子都能轻易破坏输油管道。21世纪更多的安全问题不是国家制造的，而是恐怖分子制造的。在石油的阀门不是由军队来操纵，而是由金融家来操纵的时代，最大的能源安全问题不是来自军事方面，而是来自价格的剧烈波动。最主要的工业原材料价格可以在短时间内从147美元到36美元大幅震荡，这是工业体系所不能承受的。我们需要新的能源安全观。”[25]但是，传统军事安全永远是非传统安全的强大后盾，一支强大的维护世界和平的威武之师，自然是一种安全的力量。

未来的中国，在条件与实力允许的前提下，应该积极参与国际军事活动，一方面增加了军事的透明度，可以进一步消除其他国家的猜忌；另一方面向别有用心的国家、恐怖组织与海盗等表明中国的态度与实力，达到不战而屈人之兵的目的，为石油安全稳定供应保驾护航。

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