论湖北省动漫产业跨越式发展中的政府扶持

李华成

（长江大学 政法学院，湖北 荆州 430023）

论湖北省动漫产业跨越式发展中的政府扶持

李华成

（长江大学 政法学院，湖北 荆州 430023）

加快湖北动漫产业发展既是湖北经济参与国际竞争的需要，也是实现湖北“十二五”期间各项事业实现弯道超越的客观使然。政府大力扶持是欧美韩日等动漫产业发达国家占据绝大部分国际动漫市场份额的主要原因。中国动漫产业整体起步较晚，但不同省市间动漫产业发展差距较大，国内动漫第一阵营省份的快速发展主要得益于有力的地方政策支持引导。湖北省动漫产业要快速发展，政府应发挥作用。

动漫产业；跨越发展；第一方阵；政府扶持

2011年湖北省“十二五”规划提出，推动文化产业成为全省支柱产业，文化产业增加值占生产总值的比重达到6%左右。动漫产业是最为重要的文化产业门类之一，从国内动漫产业发展总体态势看，湖北动漫产业处于全国第二方阵，不仅落后于北京、浙江、广东等发达省市，也不及同样处于中部省份中的湖南。笔者拟就湖北在扶持动漫产业发展中相关问题加以探讨。

一、动漫产业扶持的必要性与合法性

动漫产业的发展需要动漫业界自身的努力，但也离不开政府的扶持，政府的扶持是处于成长初期的动漫产业实现快速发展的必由之路。

（一）动漫产业扶持的必要性

第一，动漫产业自身特点决定其需要获得更多的扶持。动漫产业不同于直接以生产工农业产品为目的的第一、第二产业，也有别于其他第三产业门类，突出表现在，动漫产业属于创意性产业，其生产具有更大偶然性、不可预期性，是有着更高风险的产业，因此，初期完全市场化并不适合动漫产业，并且需要获得更多的关爱。

第二，给予动漫产业扶持是湖北产业的现实需要。包括动漫产业在内的湖北文化产业正处于发展初期，仅占GDP的3%左右，文化产业要成为支柱性产业离不开扶持。历史表明，新兴产业兴起并成长为主导产业的过程，也是政府社会给予理解、认同、扶持的过程，能扶持引导的国家和地区将获得产业发展机遇，否则只能拱手让出市场。

第三，动漫产业为其他产业提供了精神动力及智力支持，为整体国民经济发展做出不可估量的贡献，理应给予扶持。对动漫产业扶持也是国际社会通行做法，产业发达国家无不将政府的财政扶持作为动漫产业发展的基本制度，湖北的动漫产业还属于弱势产业，缺乏竞争力，更应当在激烈的国际、国内竞争中给予有效扶持。

（二）动漫产业扶持的合法性

首先，政府对动漫产业在内的文化产业采取扶持政策符合相关国际文化和人权条约的宗旨。《经济、社会和文化权利公约》第15条第2款强调：“本公约缔约各国为充分实现这一权利而采取的步骤应包括为保存、发展和传播科学和文化所必需的步骤。”由此可见，公约认为实现文化权的责任主体是国家，一国采取包括资助在内的必需步骤发展文化产业不但不是违背国际义务，相反，却是在履行责任。《保护和促进文化表现形式多样性公约》第1条也明确“各国拥有在其领土上维持、采取和实施他们认为合适的保护和促进文化表现形式多样性的政策和措施的主权”。这一规定在其第2条关于缔约国行为原则的规定中再次重申，该条第2项规定 “根据《联合国宪章》和国际法原则，各国拥有在其境内采取保护和促进文化表现形式多样性措施和政策的主权”。动漫产业作为文化产业重要门类，既蕴含着公民所需要的文化内涵，也是很好的文化表现形式工具，一国在实现公民文化权时应当大力支持发展动漫产业，一国也应当实施政策倾斜鼓励发展动漫这一新型的文化表现形式。

其次，政府对动漫产业进行扶持也符合国家经济主权原则。主权是国家与生俱来的，是其存在的基石。国家享有经济主权，国家经济主权是指国家在经济上享有独立自主的权利。1974年联大通过的《各国经济权利义务宪章》重申，“每个国家对其全部财富、自然资源和经济活动享有充分的永久主权，包括拥有权、使用权和处置权在内，并得自由行使此项主权。”扶持产业是国家对其领域内经济活动的管理和引导行为，属于其主权范畴，原则上自由行使不受他国干涉。当前，对动漫在内的文化产业国际规制体系并未建立，动漫产业的鼓励、管理、监督仍主要表现为国别性。在没有严格国际法规下，基于国家经济主权原则，各国有权确定其扶持动漫产业的方式和力度。国家层面已经出台了若干专门支持动漫产业发展的政策性文件，如国办发［2008］114号、财税〔2009〕31号、财税［2009］34号、银发〔2010〕94号等，湖北省政府理应在此指导下进一步加大对本省动漫产业扶持的力度。

二、国内外动漫产业政府扶持举措介评

（一）国外动漫产业发达国家的政府扶持

第一，形成了有力的产业扶持体系。比如日本政府从政策、资金、组织、人才上都给予本国动漫产业支持与帮助，其陆续出台了如《IT基本法》、《文化艺术振兴基本法》、《知识财产基本法》等一系列与动漫产业有关的法律法规。韩国政府则给予本国动漫企业优惠的税收政策，还成立了各种基金对动画项目进行投资和支持，政府还制定了本土动漫产业的保护政策，例如规定大部分电视台每周必须播放大约70分钟的本土动漫节目。［1］韩国还把以中国、日本为重点的东亚地区作为登陆世界的台阶，对本国动漫企业承诺，如果能在中国拿到项目，政府将无偿提供1／3资金。与此同时，韩国的文化产业振兴院已于2004年携千亿韩元在北京成立办事处，并于2009年在青岛设立机构，代理42家韩国动漫公司在中国寻求卡通项目。

第二，建立了完善的版权保护机制。欧美韩日健全的版权保护体系有力地支持了动漫产业发展。在日本，版权转让业务一般由专门的版权中介服务部门进行，日本动漫企业非常重视版权的登记，据统计，日本动漫衍生品开发收益占到了动漫产业利润的2／3以上。美国动漫巨头迪斯尼公司并不直接参与相关产品的生产，只是出售人物的肖像权，即使如此，这些形象授权，也仍然为迪斯尼带来了巨大的商业利润。

第三，直接对动漫产业实施政府采购。如在日本，外务省还决定利用“政府开发援助”中的 “文化无偿援助”资金，从动漫制作商手中购买动漫片播放版权，并将这些购来的动漫片无偿地提供给发展中国家的电视台播放，使不能花巨资购买播放权的发展中国家也能够播放日本的动漫片。日本外务省认为，这样做不仅可以向海外推广日本的动漫文化，支持本国动漫产业发展，还可以增大日本在外国青少年之间的影响，培养更多的知日派，一举多得。［2］

第四，鼓励对动漫产业投融资。动漫产业是高风险的资金密集型产业，投融资难是动漫产业面临的最大问题。欧美韩日等国在政府主导下形成了有效的动漫产业投融资机制，如2006年经欧盟批准，一个专为文化产业发展的投资基金成立，该基金是由财政资金为主要构成的投资性基金，主要向动漫企业在内的文化企业提供借贷业务，但必要时该基金也直接注入资本入股企业。法国文化信息部和财政部成立了文化企业融资担保基金，该基金为所有包括动漫企业在内文化企业的任何发展阶段的银行借贷给予一定担保。

（二）国内动漫第一阵营的兄弟省市政府扶持

国家对动漫产业的发展一直持支持态度，并采取若干措施积极扶持动漫产业。国家层面的动漫扶持手段主要表现为财政收入领域的税收让利和财政支出领域的给予专项资金。但是，国家扶持凸显扶持主体有限、扶持力度偏弱、扶持方式偏少等不足，为增强地方产业国内竞争力，国内动漫一线阵营省市都加大了对动漫产业的地方扶持，并突出表现为扶持力度大、方式多等特点。

首先，政府扶持力度较大。产业扶持的力度直接影响扶持的效果，但依靠国家层面政策扶持，地方动漫显然不能得到便利。以财税［2009］65号规定的税收优惠为例，其仅适用于符合文市发［2008］51号《动漫企业认定管理办法》（施行）文件的动漫企业，该文件对动漫企业的认定设置了8条标准，显然不符合我国正处于发展初期的动漫产业实际，该标准将绝大多数的动漫企业排除在外。目前已通过认定能切实获得税收优惠的企业，文化部仅认定了一般动漫企业269家，重点企业18家。此外，国家层面的专项资金数目不大，也仅惠及极少数动漫企业。国家层面的扶持政策，采取的是扶优扶强的策略，地方动漫企业要获得先机和比较优势必须有相应的地方配套措施。以杭州为例，从2010年起，杭州市每年都拿出7000万元专项资金，用于动漫游戏产业重点项目扶持、优秀产品奖励以及贴息优惠。此外，杭州下属各区也从财政资金中拿出一定份额支持动漫，如杭州高新区自2008年始就出台相关政府文件。

其次，政府扶持方式多样。地方性的扶持手段通常更具创新，表现为优越的动漫人才引进机制、地税减免、贴息贷款以及极具吸引力的土地政策等。如北京的优秀创意人才优先进京、政府优先采购创意产品、企业申请专利政府买单等制度；杭州对急需引进的动漫游戏方面的人才准予购买经济适用房并在其子女教育方面给予优先照顾；杭州市还对生产原创动漫产品向银行借款的，政府按贷款利息的50%给予贴息；杭州市对经该市认定的动漫游戏企业，三年内需购地建工业厂房的，土地价格在现行基准地价基础上下浮20%。地方层面的扶持措施能够吸引更多社会资金、优秀动漫企业和动漫技术管理人才快速集聚，从而在全国性的产业竞争中取得先机。［3］

三、吸收国内外的先进经验，实施湖北动漫产业跨越式发展

（一）湖北动漫产业政府扶持中存在的问题

历史表明，在新兴产业兴起并成长为主导产业的过程中，只有抓住产业更替机遇并给予政策扶持引导的国家才能在国际竞争中占据优势地位。地方层面的扶持措施能够吸引更多社会资金、优秀动漫企业和动漫技术管理人才快速集聚于本地区，形成区域性优势，从而在全国性的产业竞争中取得先机，湖北省政府在动漫产业的引导时间和力度上存在一定的不足。

首先，湖北在产业引导的时间上晚于国内兄弟省市。目前湖北扶持动漫产业的主要依据为：《湖北省政府办公厅转发省文化厅等部门关于推动我省动漫产业发展意见的通知》（鄂政办发［2009］86号），《湖北省扶持动漫产业发展专项资金管理办法（试行）》（湖北省财政厅、文化厅2010年5月印发）。尽管湖北提出发展动漫产业的政府文件可以追溯到2006年甚至更早，但湖北省政府出台政策利用财政引导支持动漫产业发展则始于2009年左右，远远落后于杭州、北京、广州等地。浙江杭州早在2005年就制定地方文件支持动漫产业发展，即《关于鼓励和扶持动漫游戏产业发展的若干意见（试行）》（杭政办〔2005〕18号）。先行对动漫产业实施财政支持引导的地方有利于快速形成产业上先发优势，抢占产业制高点，湖北对动漫产业的扶持在起步上就已经落后于浙粤京等地区。

其次，湖北在对动漫产业支持的力度、广度也需要加强。中国动漫产业是幼稚发展中的产业，政府的大力支持对动漫产业的发展至关重要。然而，湖北省给予动漫产业支持远不及兄弟省市，主要表现为支持的方式有限，支持的力度不大。目前，湖北扶持动漫产业主要体现在优惠部分地方税和给予部分专项资金补贴。相形之下，杭州、北京等地对动漫产业的支持则更为有效。如北京针对文化创意人才规定可优先落户，杭州对急需引进的动漫游戏方面的人才准予购买经济适用房并在其子女教育方面给予优先照顾；杭州市还对生产原创动漫产品向银行借款的，政府按贷款利息的50%给予贴息；杭州市对经该市认定的动漫游戏企业，三年内需购地建工业厂房的，土地价格在现行基准地价基础上下浮20%。

（二）完善湖北动漫政府扶持的相关建议

第一，加强对省内动漫产业税收扶持。湖北省给予动漫企业的税收扶持主要有：动漫企业境外提供劳务所得的境外收入不征营业税、源于境外的应税所得已交税额准予抵免，以及酌情减免征房产税和城镇土地使用税、进一步扩大营业税免征范围、进一步扩大企业所得税的减免征优惠力度等。调研显示，现有大多数动漫企业多属于初创期的成长型企业，鲜有境外业务，而关于酌情减免动漫企业房产税和城镇土地使用税则属于任意性规定且并没有出台相应细则，这导致湖北大多动漫企业实际享受的仅是因具备鄂政办发［2009］86号文中的小型微利动漫企业身份而减少征纳企业所得税的好处，但因小型企业的利润几乎可以忽略，故湖北现有的地方性税收优惠效果十分有限。［4］对此，未来湖北省有关部门应加大对省内动漫产业税收扶持的力度与广度。从税收扶持面上讲，不仅应当对大中型动漫企业实施税收优惠，更应当考虑对小型动漫企业进行扶持；从优惠的税种上来说，应在国家税法允许的范围内，削减向动漫企业及其从业人员征收的所有地方税；从税收优惠的幅度上看，应进一步加大优惠力度，直至免于向动漫企业征收部分税种。

第二，加大对省内动漫产业的专项资金扶持。根据鄂政办发［2009］86号文件规定，从2010年起连续3年，湖北省财政每年安排2000万元，作为专项资金用于湖北省优秀原创动漫产品创作、研发、制作、播出、出版等方面的补助、贴息、奖励；在技术扶持上，从2010年起连续3年，湖北省发改委每年安排1000万元，支持动漫产业公共技术和信息服务平台的建设。从概率上看，湖北动漫企业获得的省专项资金的几率要高于获得国家专项，但地方性专项资金不仅数额较小而且使用效率极其低下，多数动漫企业并未能切实受益。如受到地方性专项资金支持的武汉动漫公共技术和信息服务平台，因其较低的服务质量和较高的服务费用几乎很少有动漫企业真正使用过。［4］对此，未来湖北省有关部门应进一步加大对省内动漫企业专项资金投入使用的规模和效率。从资金面上而言，省财政应倍增专项资金的投放量；从资金使用程序上看，应简化申请程序，使动漫企业尽快感受到政府的支持；从资金使用效率上看，应引入监督竞争透明机制，保证财政资金用到实处。

第三，加大对省内动漫产业投融资鼓励引导。动漫产业是知识和资金密集型的重要产业，充足的资金是所有动漫企业持续发展的基础和保障。融资难已经成为制约湖北动漫企业发展的瓶颈。通过对武汉洪山CBI动漫基地企业调研发现，当前湖北多数动漫企业具有融资需求大，需求周期长的客观需要，但实践中动漫企业尤其是中小企业融资渠道单一，且融资成功率极低。因此，必须建立有效的适合动漫产业的投融资机制，在此过程中离不开政府的引导。未来湖北省有关部门应打造适当的投融资体系帮助省内动漫企业解决融资难的发展瓶颈，应当从以下方面入手：成立由政府主导的动漫企业投资基金，政府应当利用财政资金引导组建由其控制的动漫产业投资基金，直接投资动漫；成立由政府主导的动漫企业融资担保基金，以打消银行顾虑，促使银行顺利放贷；放宽对动漫企业上市融资的限制，促使更多的动漫企业在主板市场、中小板、创业市场实现上市融资。

［1］杨屏.“美日韩”动漫产业发展模式及其对中国动漫发展模式的启示［J］.南京艺术学院学报，2011（2）.

［2］张莉霞.动漫产业点亮日本经济［N］.环球时报，2005－05－06（13）.

［3］李华成.中小文化企业融资难的成因与对策［J］.湖北社会科学，2011（7）.

［4］李华成.动漫产业扶持政策评析［J］.学习与实践，2011（6）.

F832

A

1673－1395（2012）04－0072－04

2011－12－20

国家社会科学基金项目（09＆ZD016）

李华成（1980－），男，湖北老河口人，讲师，博士研究生，主要从事国际私法、文化产业与文化遗产保护法的研究。

责任编辑 胡号寰 E－mail：huhaohuan2＠126.com