城市轨道交通运营行业监管模式研究

蒋玉琨

（北京地铁设计研究所，100082，北京∥教授级高级工程师）

管理模式的优劣，决定了管理的水平。我国城市轨道交通行业发展迅猛，可以预见，城市轨道交通行业的运营管理也必将要经历一个由量变到质变的飞跃过程，将由各城市通过摸索建立的、具有各地特色的管理模式逐步过渡到适合整个行业健康、有序发展的管理模式。因此，在当前城市轨道交通行业发展的关键时期，及时探讨运营管理模式的选择问题，不仅必要，而且十分重要。

1 城市轨道交通运营管理现状

我国城市轨道交通历史最长的北京地铁1号线已运营了40多年，上海和广州的城市轨道交通线网也初具规模并积累了一些运营管理经验。但与国外发达国家大城市的轨道交通运营管理水平相比，仍存在较大的差距。长期以来，我国城市轨道交通的发展模式是：线路建设由地方政府出资，项目由国家发改委审批，建成之后由所在地方政府组建运营公司负责运营管理。我国大规模的城市轨道交通建设是在21世纪，因此从普遍意义上讲，大多数城市的工作重点是在建设而不在运营。从建设和运营两方面发展水平比较，我国城市轨道交通的规划和建设无论从规模还是技术水平已逐步与国际接轨，而运营管理则相对较弱。目前虽然由国家交通运输部负责统一指导我国城市轨道交通的运营管理，但各城市间仍然各自为政，运营管理水平自然体现不出整体实力。目前，我国仅有上海、北京、广州、香港等少数城市具有运营管理经验，更多的城市因为刚开通一两条线路或尚处于运营筹备阶段，所以大多经验不足。

2 城市轨道交通运营管理性质

城市轨道交通运营服务是政府通过运营企业为广大市民提供的大众化的城市公共交通服务产品，既具有公共产品的共性，又有行业本身的个性，如系统复杂、投资大、投资回收难等。因此，城市轨道交通的运营管理具有3个明显的特征。

1）市场调节功能有限。市场调节手段是在自由竞争条件下，依靠的是“价值规律、供求关系和优胜劣汰”等基本法则，主要应用于有形产品市场。而公共品市场，特别是城市轨道交通运营管理这样的公共产品市场，因其自身性质而使市场失灵：一是准入门槛高，一般企业进不来；二是不以盈利为目的，企业也不愿意来。因此该市场不得不由政府进行调节。

2）企业自主经营有相当难度。一般来讲，企业是市场的主体，企业本身具有强烈的利益动机，因此企业的经营必须是自主经营。但在公共服务这个特殊市场中，因为企业经营不以盈利为主要目的，同时又要维持企业自身的发展和员工的生存，所以很难说企业是在自主经营，只能是在政府的政策范围内压缩开支，保障供给。

3）政府必须介入。向市民提供公共产品是政府的基本职责，实际上是政府通过财政的二次分配来实现的。首先，考虑到城市轨道交通的效益具有极强的正外部性，会带来下游产业和相关地区大量的社会效益，因此，政府应坚持执行低票价政策，并向运营企业提供一定的补贴；其次，政府作为投资主体，当然应该对城市轨道交通资源配置的合理性、投入的有效性进行监管，因此，政府应监管运营企业的运营管理；第三，作为城市轨道交通公共服务受益者——市民的代表，对政府提供公共服务产品的数量、质量，包括安全性、便捷性、舒适性和环保性等具体指标，也应该进行必要的考核和监督。

3 政府的监管模式

政府既是城市轨道交通的主要投资方又是公众利益的代表，因此，政府一定要对城市轨道交通的运营企业及运营管理进行监管。关键是如何使监管更加有效化、常态化。常见的政府监管模式有以下几种：

1）政策性管理。行业管理部门发布行业规划、政策、标准和规范；企业依法自主经营，其运作执行结果通过日常的干部考核、指标考核等反映，政府不干预企业自身的具体运作。这种模式适用于市场较为成熟、企业与政府价值取向较为一致的情况。如目前国资委对国家级的产业部、委、协会等都是采用这种政策性管理。

2）直接监管。行业管理部门除政策管理之外，下设监督执行部门（如工商行政部门、税务部门和道路交通执法部门等）直接对企业运作的情况进行控制和监督。这种管理模式的特点是：系统相对简单、法规明确、政策界限清晰等。直接监管模式对行业的规范力度大，见效也快，但政府部门行政成本较高。

3）间接监管。行业管理部门制定政策法规，宏观指标由统计报表考核；而具体的专项考核监督（如工程监理、财务审计、企业产品认证等）委托第三方中介机构进行监督和评价，评价结果作为行业主管部门调整政策的依据。间接监管模式适用于系统复杂、专业性强、难以简单判断或直接管理成本过大的场合。

4 可供借鉴的监管模式

在对城市轨道交通进行监管的过程中，发达国家积累的相对成熟的经验是：在统一的政令、标准的指导下，企业自律和政府监管相结合的管理体系。企业自律是基础，常态下多用企业自查、自检、自审、自改的模式，而在阶段和结点上多用政府或第三方监管手段。

4.1 美国监管模式

在美国，联邦公共交通管理局（FTA）是政府对城市轨道交通实施管理的部门。指导城市轨道交通建设和运营全生命周期管理的法规，是1995年由该局发布的、后又于2005年修订的《对固定轨道交通系统安全监督》（美国法典第49章CFR659部分）。对城市轨道交通建设工程和运营管理单位而言，FTA除规定一系列企业自律条文之外，还通过选择或指派专业的监督机构实施政府监管。FTA委托第三方按照标准进行，并对最后的监督报告进行审议和评估。每年FTA还要就安全监督项目的情况向国会汇报。城市轨道交通的运营企业在内部审计的基础上，还要接受3年1个周期的系统安全项目计划审计。如果FTA判定某些项目不符合法规要求或企业没有尽最大的努力争取，FTA将撤回分配给该地区、该企业使用资金的5%～100%。

4.2 英国监管模式

在英国，2006年正式颁布了《铁路及其他轨道交通系统（安全）规则》（ROGS），明确要求：建设单位和运营单位在建设周期和运营周期内，必须开展安全保障工作，识别并评估运营风险，采取相应的风险减轻措施；正式运营前政府主管部门要审查建设单位及运营单位的系统保障工作，审查合格后颁发安全证书。需要说明的是，在进行一系列检查、审核过程中，ROGS规定了独立合格组织人员（ICP）的条件和职能。

所谓ICP，实际上就是区别于政府和直接责任人的独立第三方。在城市轨道交通设计、建设、运营过程中，如果运输系统发生重大变动（如信号系统技术改造等），或显著提高现有风险，或出现重大安全风险，则需要通过区别测试和风险测试进行安全认证。如基础设施新建、改建，车辆设备更新改造等，政府主管部门将需要确定书面安全认证计划，委任ICP进行安全认证，并保证ICP顺利执行认证。

英国的铁路管理办公室（ORR）是负责所有铁路系统管理工作的政府机构。其主要工作之一是：通过对轨道交通运营前的承建商和运营中的运营商进行审核以及发放运营和安全认证书，实施对行业的监管。在运营期内，证书持有者每年必须向ORR提交报告，ORR有权进行核查，证书的有效期最长不超过5年。在证书到期前应由运营商更新所有子系统的证书，由ORR下设的铁路检验机构（HMRI）或独立第三方根据相关法规作出的审查、评估报告，说明运营商的安全管理体系是否持续有效，各系统安全、效能是否已达到相应的等级。最后由ORR负责审核、批准、发放新的认证书。由此可见，通过第三方实施的行业监管在轨道交通运营管理中发挥的重要作用。

实际上，在德国、日本等相对发达国家的法律条文中也不难找到类似的管理规定。在城市轨道交通行业的安全、效率和资金等管理问题上，采用企业自律、政府直接监管与第三方机构进行专业监督相比，很显然，委托第三方机构进行专业化的监督和评价这一监管模式使得政府的决策更加客观和缜密。

5 政策建议

针对我国城市轨道交通迅猛发展的需要，并参照国外相对成熟的管理经验，提出以下建议：

1）城市轨道交通行业的政府投资大、社会效益好，一旦出现问题，社会影响巨大，因此，政府对该行业必须高度重视，并实施有效的监管。

2）城市轨道交通行业的运营生命周期长、系统复杂、涉及的方面多，政府部门除进行政策性指导和直接监督检查之外，有必要引入第三方监管的模式使监管走入更加科学化、常态化的轨道。

3）加快城市轨道交通行业第三方监管的制度建设和组织建设。在制度建设方面要明确主管部门、运营商和第三方咨询机构的职责、权限、工作范围和工作程序；在组织建设方面则要规范咨询机构的独立法人地位、独立资金来源、经过考核的个人从业资格和认可的法人执业资质。第三方咨询机构独立完成评估、认证工作并承担相应的经济、法律责任。政府有关部门对其建立相应的考评激励机制，对工作认真负责有成绩的予以鼓励，对业绩较差、出现重大失误的应予以批评或降低资质直至取消执业资格。

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