政府培育发展和规范管理社会组织研究

◎ 谢宇 谢建社

胡锦涛总书记在2011年2月19日省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话时强调，要加强和创新社会管理。社会管理主要是政府、企业和社会组织运用多种资源和手段，为促进社会系统良性运行，为满足社会成员生存和发展的基本需求,解决社会问题,提高社会生活质量而开展的规范、协调、服务的过程。社会管理呼唤社会组织，共同对社会的经济、政治和文化等事务进行统筹管理，加强和创新社会管理标志着中国改革进入了新的关键时期。因此，发挥群众在社会建设中的主体作用，一个很重要的着力点和突破口就是要积极培育发展社会组织，提高社会组织自我管理的能力。对于社会组织既要培育发展，又要规范管理；同时，还要加强分类指导，强化政策扶持，加大经费投入，完善管理机制和评估机制，严格依法保障，切实发挥社会组织在社会建设、社会管理和社会服务中的积极作用。

一、努力培育和发展社会组织

中国社会转型使得社会结构发生深刻变化，势必带来社会生活方式的变革，社会环境从静态封闭向动态开放转变，社会管理对象从“单位人”向“社会人”转变，社会管理领域从现实社会向虚拟社会延伸，这既是经济社会发展的重要战略机遇期，又是社会矛盾凸显和社会风险加大期，社会管理领域存在公平分配问题、住房与医疗问题、文化教育问题、社会保障等问题。加强和创新社会管理势在必行，创新社会管理又势必带来社会组织的大发展和大繁荣。温家宝总理于2011年3月5日在十一届全国人大四次会议政府工作报告中指出，强化政府社会管理职能，广泛动员和组织群众依法参与社会管理，发挥社会组织的积极功能，完善社会管理格局。推进社会管理与创新，已经成为时代的要求。

社会学意义上的社会组织主要是指为了实现特定的目标而有意识地组合起来的社会群体。具体而言，社会组织是指由公民自发组成，为实现组织成员的共同理想，并按照其内部章程开展活动，以便实现组织的宗旨和目标的非营利性社会团体。

创新社会管理与社会服务，催生了社会组织蓬勃发展。这是因为社会组织是现代社会最重要的细胞，社会组织是参与社会建设、促进社会和谐的重要力量。社会组织的发展壮大，正是我国改革深化的结果。社会组织既在一定程度上弥补了政府管理的不足，又在一定范围内弥补了市场的失灵。政府作为社会公共事务的管理者，一要努力培育社会组织的成长，二要充分发挥社会组织的功能。

第一，努力把社会组织培育成为政府管理的有力助手。社会组织与政府是合作双赢的伙伴关系，一是社会组织与政府之间具有共同的理念和价值观。二者在为社会提供高水平、高质量的公共服务这一目标取向上，都有着共同的追求。二是转变政府职能，政府不宜插手的事情交给社会组织承办。社会组织能够与政府优势互补，在公共服务领域中发挥各自不同的独特功能，社会组织协助政府将服务渗透管理，将管理寓于服务中。随着社会的发展，人们生活水平的提高，民主意识的增强，将会有更多的社会组织以服务方式参与社会管理，并将管理寓于服务，政府将以买单的方式完成社会管理的各项任务。

第二，努力把社会组织培育成为社会整合的重要力量。社会组织具有整合各方面力量和资源的特殊功能，从而形成促进社会组织发展和加强社会组织管理的整体合力。社会组织的整合功能具体表现在社会组织的各种规章制度对组织成员的约束，从而使组织成员的活动互相配合、步调一致，使之达到有序化、统一化、整体化。通过社会组织的整合，一方面可以使组织成员的活动由无序状态变为有序状态，另一方面，又可以把分散的个体整合为一个新的强大的共同体，把有限的个体力量变为强大的集体合力。

第三，努力把社会组织培育成为服务社区的能手。人们的日常生活和社会事务越来越多地在社区内进行，政府职能转变必然要寻求承担社区服务的新载体，随着社会保障制度的社会化改革，越来越多的服务功能下派到社区，从而需要更多的社区社会组织的产生。在经济社会不断发展的今天，社区居民对公共需求不断增多与公共服务相对不足的矛盾越来越凸显，作为公共产品和公共服务提供主渠道的政府越来越感到力不从心，特别在社区居民多样化的个性化需求面前，政府往往难以满足社会成员的多层次性需求。社会组织的社区服务在政府的资助和政策的扶持下，根据社区居民的需求，围绕与民生相关的扶贫救助、扶老助残、医疗卫生、文体科普、妇幼保护、服务三农、法律援助、支教助学、生态环境、促进就业等领域开展广泛的服务活动，从而提升社区居民的满足感和幸福感。

第四，努力把社会组织培育成为就业的重要基地。温家宝总理在十一届全国人大四次会议政府工作报告中强调，各级政府一定要把社会管理和公共服务摆到更加重要的位置，切实解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题，这就是社会就业问题。社会管理要求社会的组织化，社会成员必须实现组织化生存才能适应社会的发展：一方面是由于社会分化加速，导致人们的依赖性加强，社会由传统的以同质性为特征的机械团结向现代社会异质性的有机团结转化。另一方面，在社会转型与深化改革面前，个人的利益诉求远不如组织利益的诉求来得有效。正是由于利益实现的自我性与实现途径的组织性相结合，因而促进了社会就业程度的提高，社会组织就业正是适应时代变化的需要而得以兴起和发展。近年来，政府组织、企业组织与社会组织共同构成现代社会的三大组织支柱，在推进政府职能转变、完善经济体制、加强社会管理、促进精神文明建设社会就业等方面发挥着越来越重要的功能。

20世纪60年代以来，社会组织作为一种重要的社会力量在世界范围内迅速崛起，形成了一场“全球结社革命”，即“第三部门运动”。①改革开放以来，在我国城乡社会生活中涌现出了大量学会、研究会、协会、商会等社会团体，并且随着社会财富的增加，还出现了基金会一类的民间资助机构。近几年来，我国社会组织已初步形成了门类齐全、覆盖广泛、层次多样、功能互补、特色明显的社会组织体系。社会组织发展十分迅速，数量不断增加，规模不断壮大，布局不断调整，结构不断优化，功能影响日益显现。截至2011年第二季度，全国依法登记的社会组织已达44.8万个，其中社会团体24.6万个，民办非企业单位19.9万个，基金会2311个。②全国社会组织工作人员总数为475万人，占城镇就业人口的1.6%。而且这些社会组织联系着数量巨大的志愿者队伍，全国仅注册志愿者已达到2511万人。③可见，社会组织在中国的总体经济活动规模、吸纳就业能力和国民经济发展等方面都有一定贡献。

美国霍布金斯大学对36国的比较研究表明（莱斯特·M·萨拉蒙等，2007），非营利组织的活动规模相当于一个1.3万亿美元的产业，支出相当于36国GDP的5.4%，如果作为独立的经济体，其支出规模可排在世界第七位。此外，非营利组织提供了众多的就业岗位，从业人数平均是经济活跃人口的4.4%。广东《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》规定，进一步培养发展和规范管理社会组织的总体目标，即建立与广东经济社会发展相协调的现代社会组织体系，社会组织数量每年增长10%以上，到2015年，广东省社会组织总量达到5万个以上，平均每万人拥有社会组织5个以上，其中珠江三角洲地区达到每万人8个以上，按每个社会组织数十人到数百人计算，全国社会组织将解决数百万至数千万人就业。可见，社会组织已经成为不可或缺的就业市场。

第五，努力把社会组织培育成为维护社会稳定的急先锋。今天的中国正处于经济发展的黄金时期，也是各种社会矛盾凸显时期，维护社会稳定已经成为政府管理的重点和难点。社会组织以解决影响社会和谐稳定的突出问题为切入点，有效反映社会诉求、化解社会矛盾，起到桥梁纽带功能。一方面，社会组织对于维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，确保社会既充满活力又和谐稳定充当社会矛盾的“安全阀”。另一方面，扎根于弱势群体之中的社会组织能够在第一时间发出信号，早觉察，早处置，就可以避免局部矛盾酿成全局性冲突；在社会冲突发生以后，社会组织又可以充当化解矛盾的润滑剂、稀释剂的功能；与此同时，社会组织利用规则和权威对社会成员的利益关系实行有效调节，可使许多利益矛盾能够在组织内部得到合理解决。

第六，努力把社会组织培育成为文化强国的理论大军。党的十七届六中全会通过了《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，其战略部署和政治意义备受关注。据不完全统计，社会组织中的学术社团达到30%左右，其中不少成员是知识分子，是先进文化教育的集中体现，是经济社会持续发展的重要支撑和保障。可见，社会组织是推动中华文化大发展大繁荣的一支生力军，宣扬社会主义核心价值体系，秉承自律和诚信，组织志愿服务活动，推动社会公共事业，凸显传统的伦理和文明，满足人民群众日益增长的物质文化需求，从而使整个社会充满活力。

二、科学规范和管理社会组织

我国社会组织从管制到培育，充分说明我国管理思维的更新。社会组织的培育作为协同政府实现社会公共服务的重要力量，理应培育并发展。如何将社会组织培育并打造成为政府公共服务和社会管理的“左膀右臂”？这迫切需要建构政府引导、政策支持、评估监督、法律保障等方面的有效机制。

（一）建构政府对社会组织合理引导机制

从国际经验看，在社会组织发育程度较高、功能比较明显的国家，政府对社会组织采取积极的引导与合作策略。重点通过购买服务、委托职能、特殊拨款、税收优惠等财政措施对社会组织进行扶持、引导和利用，实现政府与社会组织的良性互动。对社会组织进行规范和引导，对不同类型的社会组织采取不同的措施，明确发展重点，调整发展布局， 把握发展和管理的主动权。一是实现政府对社会组织由“直接管理”转变为“直接引导、间接管理”，这不仅有利于提高行政管理效率，而且也有利于社会组织充分发挥其优势。二是大力推进政府购买社会服务，并健全完善政府向社会组织购买公共服务的长效机制，从而引导社会组织投身社会服务领域。一是在法制建设上，建立了社会组织管理的基本法律框架。1986年的《民法通则》规定社团法人作为四种法人类型之一，从基本法层面明确了社团的法律地位。之后，国务院先后颁布了《社会团体登记管理条例》（1988年、1998年修订）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年）和《基金会管理条例》（2004年），社会组织管理的基本法律框架建立起来。二是在行政管理上，加强了对社会组织进行管理的力量。1988年，国务院在民政部成立社团管理司，专门负责管理各种社会团体，实现了社会团体的归口登记。1996年，国务院明确原来归口不同政府部门主管的“民办事业单位”统一作为“民办非企业单位”，归口到各级民政部门登记，为此，在民政部成立了社会团体和民办非企业单位管理司。1998年中央国家机关政府机构改革时，为了囊括社会团体、基金会和民办非企业单位，使用了“民间组织”这一称谓，民政部也设立民间组织管理局，取代了社会团体和民办非企业单位管理司。2006年，为加强社会组织管理工作，民政部民间组织管理局加挂了国家民间组织管理局牌子，成为民政部编制最多、管理力量最强的业务内设机构。三是在方针政策层面，社会组织的积极功能越来越受到党和政府的重视。2003年，党的十六届三中全会着眼于完善社会主义市场经济体制，指出：“按照市场化的原则，规范和发展行业协会、商会等自律组织。”2004年，党的十六届四中全会立足加强党的执政能力建设，要求“发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的功能，形成社会管理和社会服务的合力。” 2005年，党的十六届五中全会围绕国家“十一五”规划纲要，明确要求“规范引导民间组织有序发展”。到2007年，党的十七大首次在党的政治报告中对如何更加积极地发挥社会组织的功能做了专门论述，提出“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极功能，增强社会自治功能”。2008年，中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》明确指出，要从制度上更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的功能。同年，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》也强调，要加强对社会组织的培育、规范和管理，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会组织。④

（二）建构政府对社会组织政策扶持机制

社会组织是政府职能转移的重要承接者,积极地协助政府进行社会管理,提供公共服务,满足了各类社会群体的公共需求,在社会建设与发展中日显重要作用。为了促进社会组织的快速发展,政府应该加强扶持力度,尽快完善社会组织的管理体制，建立健全政府购买服务机制，为社会组织提供税收优惠政策，加强社工专业人才队伍建设，完善社会组织相关法律法规。⑤

一是建立社会组织的资助政策。通过合同立项、委托管理、购买服务等方式，设立政府向社会组织购买服务专项资金，分类制定社会组织财政补贴政策。二是健全社会组织配套政策，降低登记门槛、减少行政干预，制定鼓励和支持社会组织发展的税收优惠政策、财政扶持政策、人才保障政策、社会服务政策。健全社会组织的财务制度、人事管理、职称评定、岗位培训、社会保险等政策，解决社会组织及从业人员实际困难，积极探索建立社会组织发展定向捐赠制度，通过鼓励各种经济组织和热心个人捐资给社会服务组织，实现公益性捐赠税前扣除，切实推进政府向社会组织购买公共服务工作。三是根据经济社会发展需要，重点培育、优先发展社会工作专业、公益慈善类社会组织、行业协会、民非企业、学术性社团和城乡社区社会组织。

（三）建构社会组织常态化评估机制

虽然社会组织数量不断增加，但其质量是参差不齐、高低明显，这样势必影响社会组织依法有序发展，影响社会组织的公信度。社会组织评估工作是促进社会组织综合能力建设，完善社会组织监管体制的一项有效措施。社会组织的评估工作将是一件开拓性的工作，它将有利于提高社会组织的诚信度和社会公信力；同时，社会组织评估对促进和规范社会组织发展起到了鞭策的效果。通过常态化评估，得到政府积极的评价，是社会组织得以生存和发展的根本前提。政府聘请专业评估机构，对社会组织进行分类评估，将社会组织评估结果作为其参与政府购买服务和承接政府职能转移的资质条件。通过实施社会组织评估，全面提升社会组织的能力建设，增强社会组织的公信力。

（四）建构社会组织激励机制

决定社会组织效率的高低，关键在于能否建立一套有效的激励机制。社会组织激励是协调社会组织及其成员动机与组织目标之间的关系，激发、鼓励、保持与强化有利于实现组织目标，发挥他们的积极功能的过程。第一，建立奉献与精神激励模式。奉献与精神激励模式主要针对社会组织的“精英”，他们通常具有奉献精神，愿意为社会的共同发展而贡献力量。但对于这类社会组织者要给予精神激励，如建立社会荣誉制度，对贡献突出的社会组织给予表彰奖励，激励社会组织进行社会创新试验，引导社会组织履行社会责任。第二，建立政府回报激励模式。政府要对为社会做出积极贡献的社会组织给予纳税优惠、财政补贴等物资奖励，在购买服务立项和资金资助等方面给予优先支持。第三，建立公共政策激励模式。政府对评估优良的社会组织，在公共政策上给予扶植，为他们提供公共福利、公共产品、公共资源。

（五）建构社会组织进退机制

建立有效的社会组织进退机制，对提高社会组织管理与服务水平至关重要。政府对社会组织的进入与退出要有预见性、主动性。预见性是主动性的前提，只有客观全面地预测行业发展前景，诊断社会组织管理状况，才能在社会组织管理中掌握主动权。广东对社会组织规范管理已经推出新规定，新成立的社会组织不再需要挂靠主管单位，从而降低社会组织登记门槛，简化登记程序，突出“宽进”。但是，对部分自律机制不健全、功能发挥不明显的社会组织应限期整改，整改不到位的依法予以撤销。通过扶持一批、规范一批、整合一批、清理一批、提升一批，从而优化社会组织结构，促进社会组织良性运行且可持续发展。

注释：

①刘振国.中国社会组织的治理创新——基于地方政府实践的分析.经济社会体制比较,2010,3.

②孙伟林.把握机遇,突出重点,提升能力,为新时期全面加强社会管理注入创新活力——第四届社会组织创新与发展论坛主题报告.社团管理研究,2011,12.

③刘振国.中国社会组织的治理创新——基于地方政府实践的分析.经济社会体制比较,2010,3.

④同②。

⑤张光智.完善政府扶持性政策 推进社会组织发展.金融经济,2011,14.

[1]邓伟志.从几何学角度看社会组织与政府机制改革,news.163.com/05/0905/10/1SSNRQ2V0001120U.html 2011,2,13.

[2]原野.社会组织与政府构建新型合作伙伴关系研究,gsmzwjc.blog.hexun.com/28788498_d.html 2010,8,13.

[3]邓伟志.发挥社会组织的协调功能.人民日报,2004,11,30.

[4]钱小米.合理引导重点培育充分发挥社会组织在经济社会中的作用,stj.sh.gov.cn/Info.aspx?ReportId=04c431ab...2011,12,10.