农民工养老保险存在的问题及对策

张小梅

（吕梁学院 思政系，山西 吕梁 033000）

一、农民工的内涵及特征

农民工是上个世纪90年代初我国经济体制转轨时期出现的一类较为特殊的社会群体。农民工的出现，是我国由传统社会向现代社会转变的重要标志。农民工是推动我国经济和社会结构变革的新型劳动大军。农民工指仍持有农村户口，没有放弃农村土地经营权，但已经基本上不从事农业生产经营活动，而是以在城市打工为主要谋生手段，兼具农民与工人双重身份的劳动者。

农民工群体具有以下特点：其一，数量庞大，且队伍呈年轻化趋势。国家统计局监测调查结果显示，2010年，全国农民工总数达2.42亿，其中新生代农民工近1亿。而且，进城务工的主要是农村人口中的青壮年劳动力，30岁以下人口占农民工总数的51.14%，45岁以下的占到总数的82.17%。［1］其二，身份特殊，且被城镇主流社会所排斥。农民工收入来源于在城镇从事非农产业的劳动，但其户籍仍在农村。这使得他们处于一种事实上的边缘状态，既非市民，亦非农民，难以真正融入城镇主流社会。大多数农民工年轻力壮时在城镇打工赚钱，丧失劳动力后一般很难在城市生存，只能返回农村养老。其三，劳动关系不稳定，流动性强。农民工与工作单位没有建立相对稳定的劳动关系，工作场所频繁变动，工作周期短，经常暂时性失业。大多数农民工从事低技能和体力型劳动，常处于流动状态。其四，工资收入不稳定且偏低。调查显示，农民工月收入千元以下的居多，东部沿海省市的外来工，月收入在500～800元之间的，占42.5%；月收入在800～1000元之间的，占83.6%。［2］

二、农民工养老保险存在的问题及原因

（一）我国农民工养老保险存在的问题

目前，农村社会养老基金来源于三方面，即家庭成员（主要是具有血亲关系的直系子女）、土地务农收入和个人储蓄。

针对农民工养老保险基金难以保证的问题，一些地方政府出台了一系列政策法规。这些措施的出台使农民工养老有了一定的制度保障，但总体来讲效果并不理想，农民工并没有参加社保的积极性。这主要表现在两个方面：

“一低”，即参保率低。据相关资料的统计显示，目前全国有2.5亿进城务工人员，其中流动人口在1.2亿以上，跨省就业的约6000万人。各地方政府虽然都在想办法提升城镇职工的社会保障覆盖率，并将进城务工的农民工作为主要对象，但农民工参保率依然偏低，养老保险率仅为城镇职工总体人数的15%。也就是说，目前，我国尚有近2亿农民工没有缴过养老保险。农民工参保率低，说明地方政府出台的政策并不能适应农民工对自身养老保险的实际需求。［3］

“一高”，即退保率高。自2010年1月1日起，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》开始施行，规定“不得退保”。［4］在该办法施行之前，多数农民工选择“退保”。据劳动和社会保障部的调查显示，目前我国农村劳动力进城务工养老保险的平均退保率已达到40%。农民工收入低，参保意识较为淡薄，有时为解一时之急，就会把退保金当成一笔意外收入。一方面，这反映了农民工的养老保险意识不强；另一方面，养老金水平与缴纳年限相关，缴费年限少，养老保险水平自然就要相应下降。

（二）制约农民工养老保险制度建设的原因

农民工自身的原因。农民工就业不稳定，流动性大，收入较低，经济拮据，这使得大多数农民工难以承受相对较高的保险费用。此外，很多农民工较为短视，加之有关养老保险政策不太稳定，使他们对养老保险信任不足，对自己老后究竟能否足额领取企业和政府所承诺的养老金心存疑虑。

农民工可受益的保障范围有限。我国目前的养老保险在计算年限、缴费办法和待遇享受等方面，都是依据城镇正规就业情况而定的，没有充分考虑到农民工这一特殊的群体。由于农民工参加养老保险会加重企业负担，一些企业经营者往往违反规定不予参保。

户籍关系难以转接。现有的二元户籍制度是制约农民工养老保险体系与城镇职工养老保险体系融合的根本所在，农民工在务工所在城市缴纳的保险费用及应该享受的待遇，在回到农村后很难继续维持，对于跨省、跨市务工的农民工来讲，就更难了。

保障制度及法律法规缺失。现行的养老保险制度存在一定的缺陷，农民工在异地打工，回到农村后保险关系如何处理、如何转接，对这些具体问题缺乏具有可操作性的规定，这使得异地接续手续十分繁琐。法律制度也有漏洞，如对相关企业责任的认定不明确，对用人单位逃避农民工养老保险的缴费责任，也没有明确的手段予以规范。此外，现行养老保险制度规定的累计缴费15年，对大多数农民工来讲，门槛太高。［5］

三、解决农民工养老保险问题的途径

第一，加强制度建设，加快统一立法。目前，我国各地为解决农民工养老保险问题制定了许多地方法规和政策文件，这些政策法规的立法层次参差不齐，且总体较低。健全关于农民工养老保险方面的法律制度，对农民工参加社保的具体方式、付款方式、异地转接方式等，应有一个明确的规定。

第二，强化农民工及用人单位的社会养老保险意识。政府应大力开展社会养老保险的宣传并举办一系列活动，寓教于乐，在加强农民工自我保护意识的同时，提高其对社会养老保险的认同感。此外，要对企业主进行较为专业系统的培训，让他们认识到为农民工缴纳保险是企业应尽的义务，积极主动地为农民工缴纳养老保险。

第三，政府要有所为，加强财政支持。政府应担负起农民工社会养老保险方面的财政职责，出台与农民工低缴费年限相应的“低年限低保障”的保险政策，同时对缴费额进行合理改革。

第四，建立相应的配套措施。农民工是社会的弱势群体，为他们建立稳定的、可预期的养老保险制度，成为当务之急。针对目前农民工养老保险中的“一高一低”现象，政府除了制定相应的政策法规外，还应采取配套改革措施。主要可以从以下几方面进行考虑：建立灵活的个人综合账户累积制度；实行不同地区和年限的分组缴费制；借鉴国外经验，深化户籍制度和农村土地转让制度；制定优惠政策，吸引保险公司进入农民工保险市场；建立专门的农民工法律援助机构；构建农民工养老保险的信息化平台。

总之，完善农民工养老保险制度，首先应加强制度建设。各地区、各部门也要结合当地实际情况，对不同的农民工群体采取不同措施，分步骤、分阶段地推进农民工养老保险体制改革，建立健全与各地经济发展水平相适应的、多层次、多方位的社会养老保险体系，使广大农民工真正受益。

［1］韩利文，付华英.我国农民工现象的制度分析［J］.市场经济研究，2004（1）.

［2］阳芳，王德芬.农民工社会养老保险的制度设计［J］.发展研究，2006（6）.

［3］国务院研究室发布《中国 农民工调研报告》［EB／OL］.http：／／news.xinhuanet.com／employment／2006－04／17／content＿4433004.htm，2006－07－16.

［4］慈勤英，杨慧.农民工养老保险的现状与对策［J］.西北人口，2002（7）.

［5］罗元文.建立有中国特色的农村养老保障体系［J］.辽宁大学学报（哲学社会科学版），2000（6）.