浅谈县级畜牧兽医管理体制困境与创新策略

陈明和 (长江大学动物科学学院,湖北 荆州 434025)

浅谈县级畜牧兽医管理体制困境与创新策略

陈明和 (长江大学动物科学学院,湖北 荆州 434025)

针对我国县级畜牧兽医管理体制中存在的主体重视不够、管理机构缺位挂靠、运行机制松散不畅、知识技术更新不及时、执法效度存掣肘等问题，提出了从转变思想、健全机构、理顺关系、完善法规、提高素质、增强服务等措施应对现代化畜牧业的发展需要。

运行机制；疫情控制；兽医素质

建国以来，我国畜牧兽医管理体制先后经过“看槽保畜”、“猪病防治保险”、“畜病合作防治制度”、“畜禽防治技术承包责任制”、“畜禽防疫双轨目标管理责任制”等5次改革。因此，畜牧兽医体制关乎畜牧业的发展大计，作为上下衔接中枢的县级畜牧兽医管理体制更是畜牧兽医体制改革的重中之重。

1 县级畜牧兽医管理体制运行的困境

1.1 主体重视不够，社会关注不够

当前许多县级畜牧兽医管理部门没有严格按照“建立地方政府负总责，生产者承担第一责任，相关部门各负其责”的兽医工作责任体系和“政府保密度、部门保质量”的要求认真落实工作任务。多个层面表现出领导重视不够：一是畜牧部门领导自身认识不足，怕改革影响原先的规费收入及工资套改等；二是相关部门的领导对畜牧兽医事业的了解和理解不足，认识上的高度不够，因此缺乏协调配合；第三是县级领导的认识问题，在主观上持等待和观望的心态。群众理解不够，社会关注不够，相互之间联系不够，归根结底就是对畜牧业的重要性认识不够[1]。

1.2 管理机构不健全，运行机制不顺畅

国家对畜牧业兽医管理体制改革高度重视，2005年发布的《关于推进兽医管理体制改革的若干意见》([2005]15号)旨在进一步加强兽医管理的体制的改革。但是，由于县级畜牧业兽医体制改革的相对滞后性，现在依然存在管理机构缺失，管理机构挂靠其他单位或部门，使得兽医管理机构分散，分别隶属多个部门，有名无实、职责不清、权责不明，最终导致管理体制和运行机制的弊端。基于县级畜牧兽医管理机构的设置现状，隶属多个部门，实施多头共同管理,必然会出现相关部门职能交叉重叠,运行过程相互推诿，部分环节出现权力寻租，造成管理成本高昂，办事效率偏低,改革速度不快，创新力度不大，执法力度不够。如内检和外检工作机构分设不便统一处理与处罚、部分屠宰企业屠宰检疫工作依然由商业部门负责管理、部分畜产品的流通继续由卫生部门管理等[2]。另外，从现行体制看，存在用传统畜牧管理模式管理现代养殖畜牧产业，用传统管理经验应对现代畜牧疫情，用传统用人制度应对高速流动人员现状；也就是说，县级畜牧兽医管理机构设置的科学性、合理性欠佳，运行效率不高，明显滞后于现代畜牧发展的需要。

1.3 知识更新不及时，技术应用不到位

知识更新不及时，技术应用不到位主要有以下几种情况：

(1)畜牧兽医技术人员年龄结构不合理，中老年群体比重偏高 据不完全统计，在我国县级畜牧兽医中，18～35岁左右的技术人员仅占21％，36～45岁的约占31％，46～60岁的约占48％[3]。

(2)畜牧兽医技术人员高学历缺乏，低学历人数偏多 有资料显示：县级畜牧兽医中，中专及以下学历占63％，大专学历约占27％，本科学历约占8％，本科以上学历约占2％[3]，低学历比重严重偏高。

(3)畜牧兽医技术人员培训不足，知识和技能更新不快 县级基层兽医工作者，在入职前多数没有经过畜牧专业学校系统教育培训，工作后也很少有机会参加继续教育培训，他们的工作多局限于单家独户的单一服务；面对繁重的疫病防治工作任务，面对堵、防、检、控等综合化、复杂化的防控措施，面对规模化、专业化的系统饲养管理方式等新情况常常显得心有余力不足。

(4)县级畜牧兽医工作环境艰苦，难以吸纳优秀专业人才 由于县级基层防疫机构工作环境艰苦,基础设施简陋，工资福利待遇不高,用人机制和竞争机制均不完善,无法引入学历较高、专业对口的兽医技术人员。没有优秀的专业人员加盟，没有必要的培训和教育，知识的更新、技术的应用很难跟上时代的变化。

1.4 法律法规不完善，防疫检疫不配套

我国已先后制定了《动物防疫法》、《进出境动植物检疫法》、《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》等法律法规,在实际工作中起到较大作用；但暂时还未能形成兽医工作的完整的法律法规体系，局部存在法规空档空白或相互交叉重叠的情况：(1)在执业兽医规范管理、突发重大动物疫情的应急流程、动物诊疗规范、畜产品卫生质量全面监控等方面还没有相关立法。(2)不一致、不配套的问题，如《动物防疫法》仅适用于对动物传染病、寄生虫病的管理,没有体现兽医管理部门对动物及动物产品生产的全过程卫生监督的权责；《动物防疫法》和《进出境动植物检疫法》在职能界定上有的地方出现交叉重叠,有的地方又出现脱节不能有效互补，成为当前形势下动物防检疫工作的开展和动物疫病的控制的障碍[4]。

1.5 经费常捉襟见肘，资金筹措形式单一

上级经费较难申请、县级经济基础薄弱和社会资金很难筹募是当前基层畜牧兽医部门运营经费短缺的难题。上级经费较难申请多表现为部分政策落实不够，部分补贴、扶持款项未按政策执行。如国办发1999年79号“三定”文件指出“基层农业技术推广机构编制的人员经费要纳入财政预算，保证足额发放到位”，然而在实际操作中，因种种原因“三定”工作没有完全落实兑现，事业经费严重不足，绝大部分人员连工资都无法保障，就更谈不上补贴了。由于县级城镇经济本身就薄弱，基层畜牧兽医管理部门多数情况下都实行自收自支政策，原来积累的离退休人员和新进人员的经费支出逐年增多，导致基础畜牧授予管理机构的经济负担越来越重。基层畜牧兽医管理部门服务范围狭窄，畜牧养殖项目以传统项目为主，经济利润不高，各类投资主体资金投入激情不高，因此争取社会资金极其有限，基于这些原因基层畜牧兽医部门的经济收支严重失衡，导致管理运行陷入困境[5]。

2 县级畜牧兽医管理体制的创新策略

2.1 强化责任做好培训与动员，提高畜牧兽医重要性的认识

现阶段我国进入“十二五”规划的重要年度，畜牧业发展方式处于又好又快发展的重要时期，加强畜牧兽医执法力度，全力做好防疫检疫工作，大力促进畜牧业综合生产能力的提高，确保动物卫生和动物产品质量安全水准，是当前我国畜牧业持续健康发展的重要使命[6]。而且，当前和今后一个时期，畜牧兽医工作是公共卫生工作的重要组成部分，有效控制和扑灭动物疫病、维护公共卫生安全和动物产品质量安全将是兽医工作重大任务[7]。而维护动物公共卫生安全的关键是兽医执法，可以说畜牧兽医执法的重点在基层、难点也在基层，基层畜牧兽医执法能否有效开展事关畜牧兽医执法的全局。因此，县级畜牧兽医管理部门要针对不同层面的工作人员，开展不同批次的培训，凭借管理者的使命责任和养殖者实质收益为推手，以舆论宣传打造良好氛围，逐步改变传统服务方式，转变服务观念，主动适应市场需求和群众需要，才能跟上形势的发展。

2.2 科学调配管理机构，理顺优化运行机制

为了使管理机构设置合理科学，运行机制顺畅，需要从以下几个方面探索：

(1)夯实独立机构，规范挂靠机构 在省级畜牧兽医行政管理机构的领导下建立健全市(县)级畜牧兽医行政管理机构、行政执法机构、技术支持机构、技术推广机构、基层动物防疫机构的建设[8]。力争健全独立机构，减少挂靠机构，进一步规范挂靠机构，促进机构健全合理。

(2)协调联合工作部门，理顺实际运行障碍 要切实加强对动物防疫工作的领导，按照“建立地方政府负总责，生产者承担第一责任，相关部门各负其责”的兽医工作责任体系和“政府保密度、部门保质量”的要求，一是要成立领导小组，各乡镇(管委会)主要领导是动物防疫第一责任人，分管领导是直接责任人。二是要建立科学的工作管理责任制。县政府与乡镇(管委会)、乡镇(管委会)与村委会、县畜牧兽医局与乡镇动物防监分所、乡镇动物卫生监督分所与村级防疫员签订目标管理责任状。三是解决好应急资金和同步消毒资金。四是严格实行责任追究，依照管理法律法规对事故的当事人追责。五是不断完善动物疫情应急预案，增加重大公共卫生突发事件应急物资储备。

(3)明确岗位职责，实施奖惩制度 各地要高度重视动物防疫工作，严格按照目标责任管理考核要求，狠抓责任制的落实，切实提高执行力，坚持不懈一抓到底，做到集中精力、锲而不舍、保质保量完成各项工作任务。春防秋防期间，县政府将组织相关部门开展经常性的督促、检查、考核工作，根据量化指标，年终严格奖惩兑现。

2.3 打造畜牧信息平台，推广前沿知识技术

畜牧兽医管理工作要充分利用现代信息技术，并有效结合传统兽医档案资料库，打造具有现代信息和实用的信息平台，为畜牧兽医发展提供知识和技术支撑。(1)建立畜牧兽医科技和文书档案。畜牧兽医科技档案馆信息资料是该行业人员在科技硏发、行政管理等工作中形成的具备保存价值，诸如光盘、磁带、影像、图标、文字、图纸等各种材料；这些材料是对畜牧兽医历史真实客观的记录，还原或保留了客观事物活动的原来面貌，如实地反映和记录了动物的繁殖育种、饲养管理、疾病的防治等实验数据。同时，这些档案材料也是科研人员在畜牧兽医生产活动领域中形成的最原始、最基本的第一手数据资料，可为今后的畜牧兽医工作减少大量不必要的重复性工作，提高工作效率[9]。(2)建立畜牧兽医网站。网站播报最新的、最前沿的、最及时的畜牧知识，畜牧兽医相关技术、各种动物相关疫情、各种公共卫生突发事件应急处理流程方法等信息，通过网站缩短兽医知识学习和技术培训的时间和空间的限制，提高畜牧兽医的队伍人才素质。

2.4 增强兽医执法力度，有效控制动物疫情

(1)部门联动，齐抓共管，增强兽医执法力度 依据现有畜牧兽医的相关法律法规，认真梳理畜牧兽医的法定职责和法定权利。凭借多部门和多机构联合管理的管理体制，通过整合畜牧兽医执法队伍的整体力量，力促畜牧兽医综合执法落到实处，实现“三个统一”，即行政处罚职能统一行使、执法人员统一管理、执法力量统一调度。面对畜牧兽医主管部门的相关处罚职能委托畜牧兽医综合执法机构行驶职权的实际，要按照《行政处罚法》等规定严格办理委托执法手续，按照“谁委托、谁负责、谁指导”的原则完善执法工作机制，切实保障畜牧兽医综合执法有序开展、合法开展。要建立执法公示制度，主动接受社会各方的监督，确保“执法依据、权限、程序和办案结果”的规范化、公开化，推行“阳光执法”。

(2)分工明确，创新措施，有效控制动物疫情 加强基础免疫，确保免疫密度。继续推行“乡镇政府组织发动、村组干部带队参与、村级防疫员具体实施、防疫监督员全程监督指导”的运行模式；大力推行“巡回免疫”、“补栏申报免疫”、“月月定时免疫”等常年补针制度；做到“应免尽免，不留空当”，免疫密度达到100％，“三位一体”免疫标识率达100％。加强疫情监测，确保免疫质量。进一步健全县、乡镇(管委会)、村三级疫情监测网络，每个村落实一名村级疫情报告观察员，每个乡镇落实一名疫情报告员；认真落实疫情报告责任制度，规范报告程序，严禁谎报、瞒报、漏报和越级上报；要继续抓好动物免疫抗体监测，提高动物疫情预测信度、疫情预报制度、疫情预警能力。加强检疫监督管理，确保公共卫生安全。要不断完善产地检疫制度，对出栏、出售的畜禽，必须临栏检疫；加大对流通环节及餐饮环节的监管力度，严厉打击逃避检疫、经营加工及贩卖病害动物及其产品、仿冒证章标识等违法违规行为；对病死畜禽和染疫动物严格执行“不准宰杀、不准食用、不准出售、不准转运，一律进行无害化处理”的措施；加大对畜牧投入品的抽查打假力度，严厉打击使用“瘦肉精”、“蛋白精”、“苏丹红”等违禁物品的不法行为；加强对规模养殖场(户)防疫监管，实行“一对一”责任到人，执行到位，督促落实好防疫工作[10]。

2.5 继续培训认证并举，提高人才队伍素质

要提高畜牧兽医人才队伍的整体素质，可以从以下几个方面着手：对现有在职人员鼓励他们在职深造，获取更高一级学历；鼓励在职深造，对攻读在职博士、在职硕士的人员给予支持和奖励，获得研究生学历以下但学历有所提升的人员同样也给予一定支持或奖励。积极开展技术培训活动，更新知识、提高业务技能。选派人员参加国家技术部门或国外技术部门组织的业务培训；聘请国内外知名专家做相关专题讲座；定期开展现有试验仪器、检测仪器的操作技术培训；定期组织县级畜牧兽医从业人员的知识和技能培训；经常组织到养殖厂或养殖户进行养殖指导和实际调研；严格执行防疫、免疫、检疫、控制疫情等一线工作规程[11]。针对技能培训工作，要力争做到完善培训管理体系，提高培训管理水平，深入推进人才培养工程，增强培训内容的针对性和时效性[12]。认真做好畜牧兽医行业职业技能培训鉴定工作。当前，我国畜牧兽医职业技能培训鉴定的技术业务管理体系主要由4个层次构成，从高到低依次为：设在人保部的国家职业技能鉴定中心、农业部职业技能鉴定指导中心、农业部畜牧兽医行业职业技能鉴定指导站、各省畜牧兽医职业技能鉴定指导总站和基层畜牧兽医职业技能鉴定站[13]。要通过不同层面的技能鉴定，逐步推行官方兽医制度，逐步实行执业兽医制度；要通过成立兽医行业协会等方式，实行行业自律，规范从业行为，提高服务水平。立足畜牧兽医本职职责，不断拓宽服务领域和开发经营项目，实行以服务质量带动经营规模，以经营规模促进服务方式跟进，让管理水平与经营效益互利双赢，切实增加养殖场户的经济收入。

2.6 节流开源以钱养事，确保服务公益属性

确保县级畜牧兽医部门经费基本到位需要从以下几方面着手：依靠各级政府部门的法律法规和文件政策，积极向上级主管部门争取经费；要获得当地政府的支持和配合，争取县级畜牧兽医管理部门的经费投入；把行业服务与经营服务有机结合起来，积极探索和实践“以市场为导向、以政府为主体、以满足农民需求”为目的的“以钱养事”[14]运行机制，在保持县级畜牧兽医公益性服务的根本前提下，全面拓宽创收渠道，广开经济来源之路，有效弥补基层畜牧兽医办公经费的不足。

3 结语

综上所述，当前我国县级畜牧兽医管理体制运行面临着认识不足、机构不全、体制不畅、更新滞后、律法不全、经费紧张等困难；需要通过强化责任、广为宣传、健全机构、明晰职责、理顺关系、更新信息、加强执法、严防疫情、注重培训、增大投入等措施，不断优化兽医管理体制运行机制，促进畜牧也又好又快的发展。

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10.3969/j.issn.1673-1409(S).2012.03.013

S851.76

A

1673-1409(2012)03-S046-04

2012-03-07

陈明和(1966-)，男，湖北监利人，硕士生，研究方向为畜牧业发展规划与管理。