建设期环境监理实践与相关问题思考

王 圣，杨 凯

(国电环境保护研究院，江苏南京 210031)

建设期环境监理实践与相关问题思考

王 圣，杨 凯

(国电环境保护研究院，江苏南京 210031)

在环境管理制度中，对应项目建设前期及竣工环境保护验收两个阶段的环保审批和竣工验收制度已基本成熟，但是施工阶段的环境管理尚处于探索期。从环境监理概念出发，总结了环境监理的发展过程以及其法律法规体系，认为当前是我国环境监理的第二发展阶段。同时，以江苏淮阴发电有限公司300MW机组的环境监理工作为案例，从设计阶段、施工阶段、试生产阶段等方面，全面分析了燃煤电厂环境监理的具体实践工作，突出了燃煤电厂环境监理容易忽视的六个问题。最后对于当前环境监理存在的五个重要方面进行了思考与建议，包括环境监理的法律法规体系、环境监理的运作模式、工程监理和环境监理的责权利划分、环境监理资质申请等。

燃煤电厂;建设期;环境监理;实践;思考

在环境管理制度中，环保审批和竣工验收是建设项目制度建设较完善的两个重点，而施工期的环境管理却一直没有得到加强，从而出现了重审批、重验收而忽视了施工期环境管理的“哑铃现象”［1－2］，如何加强建设项目施工期环境管理成为急需解决的问题。

在燃煤电厂建设前期阶段，以环境影响评价管理制度为核心的环境管理体系已十分完善;在后期阶段，以竣工环境保护验收为核心的环境管理体系也在逐渐完善［3－4］。但是在整个环境管理体系中，施工阶段的环境管理尚没有成型的核心保障［5－6］。所以，从整体环境管理体系而言，推行环境监理十分必要，同时从技术角度，也是十分可行的。建设项目环境监理是建设项目环评和“三同时”验收监管的重要辅助手段，对强化建设项目全过程管理、提升环评有效性和完善性具有积极作用。

1 环境监理概念

环境监理是指环境监理机构受建设方委托，依据环境影响评价及其批复文件、有关法律法规和环境监理合同，以第三方机构的身份通过环境监理的方式，对项目建设过程中环境保护“三同时”实施情况和施工过程中影响环境活动进行监督和管理的行为。其目的是在项目建设过程中，将环境保护措施贯彻落实到工程施工管理中去，将监管部门的外部控制转变为施工过程中的内部主动控制。建设期环境监理是确保建设项目严格执行“三同时”制度，满足建设项目全过程控制，确保建设项目从设计到生产满足环境保护要求的一个重要过程［7－9］。

从监理对象分，建设项目环境监理包括:环境保护达标监理、生态保护措施监理、环保设施监理三个方面;从监理时段分，建设项目环境监理包括:设计阶段环境监理、施工阶段环境监理、试运行阶段环境监理。在燃煤电厂的环境监理工作程序中，也进行同样划分。

2 环境监理发展及相关法律法规体系

2.1 环境监理发展历史

环境监理发展至今，走过了两个阶段，都是探索阶段。第一阶段(1995年－2010年)是局部探索阶段，从1995年小浪底工程建设中首次引入了环境保护监理模式之后，直至2010年环保部将辽宁省列为建设项目施工期环境监理工作试点省。其间活动还包括:1997年山西省万家寨引黄工程实行环境保护监理;2002年3月，原国家环境保护总局在北京组织召开了“在生态影响类项目中开展施工期环境监理试点工作的研讨会”;2002年5月，原国家环境保护总局在北京召开了“建设项目工程环境监理试点和行政监察工作会议”;2002年10月，原国家环境保护总局会同铁道部、交通部、水利部等六部门联合发布了《关于在重点建设项目中开展工程环境监理试点的通知》(环发［2002］141号)。

第二阶段(2010年－至今)是全面探索阶段，这个阶段代表活动是环保部将辽宁省列为建设项目施工期环境监理工作试点省(环办函［2010］630号)，另外还有《关于同意将江苏省列为建设项目环境监理工作试点省份的函》(环办函［2011］821号)，2012-01-10，《关于进一步推进建设项目环境监理试点工作的通知》(环办［2012］5号)中同意将河北省、山西省、内蒙古自治区、浙江省、安徽省、河南省、湖南省、陕西省、青海省、四川省、重庆市等11个省市列为第二批建设项目环境监理试点省份。在试点项目及试点省份的带动下，在全国基本形成了全面的实践工作，但是对于环境监理的法律定位、工作方法、发挥作用、行业范围尚不明确，相关管理制度和技术规范体系还不够完善，所以仍然处于探索阶段。

2.2 环境监理相关法律法规体系

由于环境监理是新事物，所以尚没有一个完整的法律法规体系。目前能够代表环境监理法律法规体系主要是部委的行政规章，按照出台时间序列如下:《建设项目竣工环境保护验收管理办法》、《关于在重点建设项目中开展工程环境监理试点的通知》(环发［2002］141号)、《环境保护部建设项目“三同时”监督检查和竣工环保验收管理规程(试行)》(环发［2009］150号)、《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》(国发［2011］35号)、《关于加强西部地区环境影响评价工作的通知》(环发［2011］150号)、《关于进一步推进建设项目环境监理试点工作的通知》(环办［2012］5号)。从技术方法层面而言，《关于进一步推进建设项目环境监理试点工作的通知》是当前指导环境监理全面工作的主导性文件。该文件明确了建设项目环境监理工作的重要性、环境监理的内涵、环境监理的主要功能等重要问题，同时还对需要进行环境监理的建设项目进行了分类，以及建设项目环境监理重点内容。

3 燃煤电厂建设期环境监理实践

以江苏淮阴发电有限公司1×300MW级上大压小热电联产二期环境监理工程为实例，对燃煤电厂建设期环境监理主要工作内容以及容易忽视的问题进行总结与分析。

3.1 燃煤电厂设计阶段环境监理

燃煤电厂设计阶段环境监理主要工作内容是核查电厂的初步设计和施工设计中是否全面落实了环境影响评价文件及其批复文件的要求。

燃煤电厂设计阶段环境监理主要工作内容包括四方面:一是审核初步设计方案是否满足环评文件及环评批复的要求;二是审查项目建设平面布置，确保项目厂区和灰场卫生防护距离内均无居民、医院等敏感目标;三是审核施工组织设计中环境保护措施落实情况;四是审核施工期间环境管理体系建立及环境管理计划的制定。若火电厂建设项目的规模、厂址等发生较大的改变时，环境监理应在该阶段要求建设单位适时地修改环境影响报告，并按照规定的审批程序重新报批。另外，环境监理在设计阶段应与地方环保部门初步建成沟通关系。

3.2 燃煤电厂施工阶段环境监理

施工阶段可分为环保达标监理、环保设施监理和生态保护措施监理三个方面。

环境保护达标监理是监督检查项目施工建设过程中各种污染因子达到环境保护标准要求的情况，即监理项目主体工程的施工应符合环境保护的要求，如噪声、废气、污水等污染物排放应达到环境影响报告书中列出的标准，实现达标排放。电厂施工期环保达标监理主要内容包括:生活污水及工业废水监理，对施工期间产生的生活污水及工业废水的来源、排放量、水质指标及去向进行监督，确保生活污水和工业污水达标排放;环境空气污染监理，主要监督电厂建设过程中运输车运输和装卸等过程中的扬尘、日常堆存的砂粉等建筑材料起尘、建筑现场土石方挖掘等过程中废气处理方式及排放达标情况;环境噪声监理;固体废物监理。

环保设施监理是监督检查项目施工建设过程中环境污染治理设施、环境风险防范设施按照环境影响评价文件及批复的要求建设情况。环保设施监理是电厂施工期环境监理工作的重点。燃煤电厂施工期环保设施监理主要内容包括:燃煤电厂新建污水处理设施是否按照“三同时”要求与主体工程同时设计、同时施工;废气处理和回收装置是否按照“三同时”要求与主体工程同时设计、同时施工，是否满足废气处理要求;脱硫、脱硝等设施是否按照环评文件及环评批复要求进行配置，烟囱高度及排放量是否满足设计要求，无组织废气排放是否装有回收装置等;噪声控制设施是否使用较先进的低噪声设备，对高噪声设备应安置在室内，同时使用减振、隔声、消声措施以降低噪声，将无法避免的高噪声设备就安排在远离厂界的部位，以及使用隔声屏等措施确保厂界噪声达标。

生态保护措施监理是对为了实现生态保护而采取的系列措施进行监理，即监督检查项目施工建设过程中自然生态保护和恢复措施、水土保持措施及自然保护区、水源保护区等环境敏感保护目标的保护措施落实情况。电厂施工期生态保护措施重点是生态恢复、景观和绿化工程、水土保持措施。燃煤电厂施工期生态保护措施监理主要内容包括:电厂厂址、灰场等施工场地开挖范围、开挖深度是否符合规定，非永久性场地开挖后应及时进行生态恢复;施工过程中对影响区域周围景观和绿化的保护，以及对已经产生破坏的生态予以及时恢复;砂石料场、备料场布置在远离居民区等环境敏感点，采取抑尘、堆场地面硬化等措施;厂内、外生态恢复措施应及时落实，防止泥石流、滑坡等自然灾害发生。

3.3 燃煤电厂试生产阶段环境监理

试生产阶段环境监理是监督检查建设项目在试生产阶段落实的各项环境保护措施运行情况，对环境产生实际影响情况是否遵守国家法律法规及环评报告与批复中要求，为环保行政保护主管部门对建设项目的竣工环保验收提供重要依据［10］。

燃煤电厂试生产阶段环境监理主要工作内容包括大气环境、水环境、声环境、固体废弃物、生态环境及其他环境监理等六方面。大气环境是指原煤、脱硫剂和辅料等输送过程中无组织排放是否达标，燃煤烟气经除尘器、脱硫设备、脱硝设备后其所含各类大气污染物排放是否达标，厂区及道路扬尘措施落实情况，灰场环境空气情况等。水环境是指厂区内各种生产废水和生活污水处理装置运行是否正常，各排放口污水排放是否达标，废水回收利用情况，灰场地下水水质监测是否满足标准要求等。声环境是指装设隔声屏、消声器后各厂界和敏感点、敏感目标噪声值是否达标。固体废弃物是指除尘、除灰系统运行是否正常，灰渣、粉煤灰、脱硫副产物的综合利用及储存情况。生态环境是指生态保护措施落实情况，水土保持措施运行情况，临时占地的生态恢复效果，厂区绿化、运灰道路绿化、灰场生态等情况，涉及温排水的，还要关注对水生生态的影响。其他环境监理包括环境风险防范措施，环境管理与监测计划，在线监测系统及维护情况。

3.4 燃煤电厂环境监理容易忽视的问题

在燃煤电厂环境监理的具体实践过程中，针对电厂的差异性，还会出现未批先建、“上大压小”、SO2及NOx总量指标、封场的灰场、码头等个别的环境监理。针对未批先建项目的环境监理，要在满足项目合同的同时，指导项目业主尽快完成环评手续报批的补充工作，并作为首要的重点工作，以避免后面继续出现未验先投现象。对于“上大压小”项目，环境监理要明确本期电厂建设的电厂装机容量的替代来源，并在环境监理过程中予以跟踪落实，尤其是电力替代容量不是来自于同一个电厂或同一个地区。在SO2和NOx总量指标的环境监理过程中，尤其涉及热电联产的项目，一定要对区域内替代小锅炉统一纳入环境监理过程中。对于已经处于封场状态或在本期电厂建设过程中即将封场的灰场也要从环境监理的角度予以重点关注。尤其是对即将封场的封场措施予以落实，并充分研究封场的环境影响评价报告。另外，要明确本期电厂建设是否包括新建码头，或者对于以前码头的验收情况以及现在是否具有环境问题需要落实。在燃煤电厂建设过程中，对于拆迁安置要提前考虑，提前做好拆迁安置计划和方案，不要把拆迁问题留在运行阶段。

4 环境监理相关问题思考

4.1 环境监理的法律法规体系

当前环境监理的法律体系尚不健全，有约束力的都是环保部门出台的文件，从根本而言，其法律地位尚未得到明确。虽然已经经过了很长时间的摸索，并逐步形成了全国范围内广泛的环境监理试点省份、试点行业和试点项目，但是其行业及技术的界定范围仍不清晰。法律上的缺位，使环境监理在建设项目环境管理中的地位较为模糊，也使环境监理的工作机制体系、规范指南等进展缓慢。

4.2 环境监理的运作模式

是以工程监理为核心，在其框架结构内增加一个环境监理部门，还是应该单独构建一个独立的与工程监理平行的环境监理机构。在当前市场上，两种情况都有，不同省份有各自的特点［11］。从工程自身建设的管理而言，以工程监理为主体增设环境监理部门可能会更合适。但是从实际运作效果而言，由于从环境管理角度，工程监理单位对环境保护的认识毕竟比长期从事环境管理的单位要弱很多，容易失去环境监理自身存在的真正价值。

4.3 工程监理和环境监理的责权利划分

从当前监理工作及被重视程度而言，工程监理是监理主体，加上企业对环境监理认识不足，就会导致环境监理的发言权不够，在工程协调会上环境监理提出的建议、工程暂停令、环境工程变更单、施工组织环境保护设计报审等方面就不被重视［12］。所以，虽然环境监理承担更大的责任，但是却没有合适的社会力量来支撑。同时，由于尚没有指导性收费标准，环境监理在业内会产生底价竞价，使监理费率过低，从而降低环境监理的工作质量。

4.4 环境监理资质申请

根据环保部试点文件，部分省份已经开始展开省级环境监理资质申请工作。各省份对资质申请的要求各不一样，有些省份要求必须要有工程监理资质才可以申请环境监理资质，而有些省份则要求具备建设项目环境影响评价、环境监测或工程监理省级以上资质就可以申请。环境监理资质申请是否必须要有工程监理资质为前提?假如这样的话，可能绝大多数的从事环境保护咨询的单位就不会入围。另外，建议在省级资质管理要求基础上，尽快启动全国统一的环境监理资质申报。

4.5 环境监理单位、地方环保局、企业之间的关系

在环境监理实践中发现，某些地方环保局会安排自己直属机构来担当环境监理事务，有些机构甚至都没有充足的人力资源和业务能力来保证环境监理事务，但是企业又碍于地方环保局的权力，结果就会影响环境监理工作的公正性。所以，建议出台文件约束地方环保局对环境监理单位确定的直接或间接参与，以充分保证“第三方”的公正、公开、公平。

［1］朱京海.建设项目环境监理概论［M］.北京:中国环境科学出版社，2010.

［2］程胜高，戴明新，安琪.工程环境监理发展态势及其与环境评价关系［J］.环境科学与技术，2005，28(5):63 －65.

［3］林鑫海，潘哲明，胡桂昌.工业类建设项目环境监理制度的实践和思考［J］.环境科学与管理，2008，33(2):10 －17.

［4］虞 涛.工业类项目实行环境监理的初步实践和思考［J］.环境科学与管理，2007，32(10):8 －10.

［5］谢建宇，马晓明.工程环境监理与工程监理的比较及发展建议［J］.四川环境，2007，26(2):109 －112.

［6］丁真真，王文东，高 榕，等.锅炉烟气脱硫工程的环境监理实践［J］.环保科技，2010，16(4):33 －36.

［7］曹晓红，李继文.建设项目工程环境监理中的问题和建议［J］.环境与可持续发展，2006，(2):14 －15.

［8］周 闯，张 蓉，史 晓.我国工程环境监理的发展态势及建议［J］.内蒙古环境科学，2009，21(1):1 －3.

［9］杨超，鲍炯炯，夏文健.工程环境监理在环境保护管理中的作用及前景展望［J］.环境污染与防治，2008，30(5):104 －105.

［10］朱京海.典型行业建设项目环境监理工作指南［M］.北京:中国环境科学出版社，2010.

［11］张志强，焦德富，王子玉，等.建设项目环境监理初探［J］.环境保护与循环经济，2009，(2):36 －39.

［12］朱静.中国环境监理的问题分析和对策探讨［J］.环境科学与管理，2011，36(10):20－23.

Environmental supervision practice and related problems thinking during construction period

In the whole environmental management system，regulation of environmental protection for approval and final acceptance of construction，which corresponds to two stages of project construction prophase and environmental protection acceptance for completed project，has been basically ripe.But environmental management during construction period has been the stage of explore period.From the concept of environmental supervision，the developing course and the legal system have been summarized，and the second developing stage has been regarded currently.In the meantime，the environmental supervision of Jiangsu Huaiyin power generation Co.，Ltd，300MW units has been provided as the case，from environmental supervision of design stage，construction stage，and pilot production stage，in order to analyze the practice of environmental supervision about thermal power plants.And six questions that are easy to be ignored have been highlighted during environmental supervision about thermal power plant.At last，five important issues existing in the sector of environmental supervision have been thought and advised，including the legal system，operation model，divided between responsibility power and interest，application for qualification，and so on.

thermal power plants;construction period;environmental supervision;practice;thinking

X328

B

1674－8069(2012)04－001－04

环境保护部环监局项目(10286)

2012-05-02;

2012-06-12

王 圣(1973-)，男，江苏省射阳人，高级工程师，博士研究生，主要从事电力环评、规划环评、电力环境保护等方面的研究，已在国内外期刊及重要会议发表论文103篇。E－mail:wangsheng9999@126.com