从欧盟建立“财政联盟”的曲折历程看欧债危机化解的前景

从欧盟建立“财政联盟”的曲折历程看欧债危机化解的前景

■梅兆荣／文

欧洲主权债务危机的持续发酵、深化和扩展，不仅危及欧元和欧盟的前途命运，而且严重影响到世界经济的复苏和发展，对中国的外贸出口也有不容忽视的负面效应，是当前国际形势中一个备受关注的世界性问题。

自2010年希腊和爱尔兰相继爆发主权债务危机以来，欧盟特别是欧元区国家一直在为化解这场危机而努力，但由于内部利益分歧严重，对是否及如何援助受困国家意见不一，所采取的措施不到位或不及时，结果事与愿违，使这一危机愈演愈烈。在此过程中，分别拥有欧盟国内生产总值29%和22%的德法两国始终扮演着关键角色，他们均声称欧元稳定事关欧盟前途命运，但恰恰是这两个举足轻重的国家出于各自内政原因和不同的利益处境，对解决主权债务危机的理念相悖，以致迟迟未能协调一致地发出强有力的救助信号，无法采取足以稳定市场、制止投机的措施。几经周折才于2011年10月17日在欧元区和欧盟峰会上就救助基金达成妥协，主要是：希腊债务的私人银行持有者应减记50%债务；设立欧洲金融稳定基金，其金额开始时只有2500亿欧元，后又扩大到4400亿欧元；债务国必须大幅度减赤，以确保在规定期限内达到《稳定与增长公约》规定的当年财赤和累积公共债务的上限；还考虑通过立法以协调和监控各成员国的预算开支，防止主权债务进一步恶化。但所有这些措施均未能达到预期效果，欧债危机继续恶化。

至2011年12月初，希腊的公共债务总额已达3570亿欧元，相当于其国内生产总值的160%，需要欧盟第二次提供援助才能免于违约。爱尔兰和葡萄牙得到欧盟救助后情况暂时得到缓解，但其累积的公共债务分别占其国内生产总值的96%和110%，不能排除再次出现危机。严重的是意大利和西班牙的债务问题开始凸显，两国分别占欧盟国内生产总值的16%和9%，其中意大利的公共债务累积达1.9万亿欧元，相当于其国内生产总值的119%；西班牙的公共债务虽不大，略超过国内生产总值的60%，但该国的平均失业率达21%，其中青年失业率高达43%，已严重影响到该国的社会稳定；尤其值得注意的是，两国的十年期债券收益率超过或接近7%这个警戒线，说明市场对两国失去信心。即使境况较好的法、德两国，其公共债务总额亦分别高达国内生产总值的90%和83%，均超过《稳定与增长公约》规定的60%上限。此外，欧盟71家大银行的自有资本均未达到规定的9%标准，缺额资金总计约1150亿欧元，急需注资才能应对冲击。而且，由于各国商业银行互不信任，宁可以低息把资金存于欧洲央行也不愿意相互借贷，导致一些企业因借不到钱而资金链断裂。与此同时，欧盟经济增长前景急剧下滑，欧盟委员会把2012年欧盟经济的增长预期从1.8%下调到0.6%。

面对欧洲危机愈演愈烈和经济景气急剧下滑的局面，欧盟内部要求德国采取紧急救助行动的呼声愈益高涨。2011年11月底，波兰外长拉多斯瓦夫·西科文斯基在一次高层论坛上呼吁德国发挥“领导作用”。他面对德国领导人宣称：“我害怕德国力量的程度已赶不上我害怕德国不作为的程度。”在德国内部，前总理科尔和施密特等老一辈政治家也分别发表谈话或撰文批评默克尔政府在救援问题上态度摇摆，外交政策上丢掉了“指南针”，使德国“不再是靠得住的大国”，敦促默克尔为救援受困国发出“明确而强有力的信号”，不应为了顾及党内的不同意见和选民的反对而无所作为。面对不断增大的内外压力和有的国家可能退出欧元区的危险，默克尔总理才下决心伸出援助之手，但坚持要按德国理念解决欧债危机，态度强硬。与此同时，法国总统萨科齐由于民意支持率持续下降，能否在2012年4月总统选举中胜出很大程度上取决于他能否为化解欧债危机取得明显成效，因而不得不在一些问题上屈从默克尔的条件。正是在这样复杂、危急的背景下，默克尔和萨科齐经过多次讨价还价的磋商，才于12月7日达成妥协，提出了既顾及眼前急需又有长远考虑的解决方案。

2011年12月8—9日，欧盟峰会经过彻夜讨论，通过了包括法德两国共同提出的建立“财政联盟”的一揽子方案。其主要内容是：

(一)签订建立财政联盟条约，煞住公共债务。缔约国须通过国内立法明确规定，将扣除债务再融资成本以后的财政赤字控制在GDP的0.5%以内。只有当出现特殊情况或经济景气不佳时，才允许沿用《稳定与增长公约》所规定的3%财赤上限。一旦财赤超出0.5%这个限值，将启动“自动纠正机制”，赤字超标国必须进行改革，并需得到欧盟委员会认可。为此，赤字国须与欧盟委员会签订相应的合作计划，确定该国的各项改革义务。欧洲法院将对上述计划是否转换为该国的国内法律进行监控。有关细节将由各国谈判代表于2012年3月财政联盟条约签订前商定。

(二)建立“自动惩罚”机制，确保遵守财政纪律。过去，对超出财政赤字上限的国家实施惩罚须经欧盟各国财长会议“有效多数”同意才能执行，实践中往往因难以形成多数而无法落实。今后将实行“自动惩罚”机制，只有在欧盟各国财长形成“有效多数”反对的情况下才能免于惩罚，由于这种“有效多数”往往难以形成，因而较能落实惩罚规定。至于惩罚的内容，据传德国曾提出应包括剥夺违规国在欧盟委员会的投票权和获得欧盟结构基金补贴的权利，但似乎尚须经过谈判才能确定。

(三)2013年前继续执行欧洲金融稳定基金(EFSF)，提前一年于2012年年中启动欧盟稳定机制(ESM)。今后如再出现债务重组，将按照国际货币基金组织的规则进行，即私人投资者如商业银行、保险公司和其他私人债权人将不再像在处理希腊债务时那样被要求减记债务，以免引起市场不安。德国在这一点上显然放弃了其原先的主张。

(四)欧盟各国央行向国际货币基金组织提供2000亿欧元资金，由其向陷入危机的欧元区国家提供应急救助。其中，1500亿欧元由欧元区国家提供，其余500亿欧元由非欧元区欧盟国家提供。计划中要求英国提供309亿欧元，已遭卡梅伦政府拒绝。

(五)2012年3月签署《财政联盟条约》，与《里斯本条约》并行不悖。

德、法原先希望通过修改《里斯本条约》贯彻上述方案，由于英国否决，这一意图无法实现，只好决定另签条约。欧元区17国全部赞同，保加利亚、丹麦、立陶宛、拉脱维亚、波兰、罗马尼亚、瑞典、捷克和匈牙利等九个非欧元区成员国表示愿意加入，唯英国拒绝参加。

2011年12月欧盟峰会是个局部的成功。虽不能立竿见影地解决主权债务问题，但协调财政政策和严格财政纪律是向治理债务的方向迈出的第一步。建立财政联盟修正了欧元创建时铸成的一个先天缺陷，即货币联盟与协调财政政策脱钩。“自动惩罚”和“自动纠正”机制如能实现，将意味着一定程度的主权让渡，是向一体化方向迈出的重要一步。德国总理默克尔称此次峰会结果是走向建立“稳定联盟”的一个“突破”，法国总统萨科齐认为峰会结果“为欧洲一体化进程的重新发展和摆脱危机创造了条件”，尽管这两位领导人的判断还有待证实，但也不无参考意义。这次峰会还验证了欧盟一体化往往在危机深重时取得某些小步子进展的规律，再次重现了德法合作的轴心带头作用，以及德国凭借其实力在欧盟决策中举足轻重的地位，而英国的出局也预示着今后欧盟27个成员国齐步走一体化道路的难度越来越大，“双速”欧洲将是较大可能的发展趋势。

围绕如何化解欧债危机进行的角逐，反映出欧盟内外五大矛盾：

一是德国内部赞成和反对救助的分野凸显。作为欧盟内得益于欧元和一体化最大、经济实力最强和发展状况最好的大国，德国被公认为在救援负债国方面应起“领导作用”，这意味着德国要更多地解囊相助并扮演拿主意、定措施的关键角色。但近十年来个人收入几乎没有增加的德国民众反对政府用纳税人通过辛勤劳动挣得的财富为“懒散”而又“超前消费”的希腊人和南欧国家“埋单”；德国上层虽有一个“精英共识”，即欧元区是“一个命运共同体”，“德国得益于欧洲，亦应回报欧洲”，理应倾力拯救欧元，但鉴于民意的强烈反对，出于“选举政治”的考虑及担心陷入救援的“无底洞”深渊，默克尔政府长时间内拿不定主意，态度摇摆，使德国在解救欧债危机问题上处于风口浪尖，成为矛盾的焦点。

二是德法之间利益和理念的分歧尖锐。萨科齐总统倾向于“救急”，主张仿照美联储的做法，由欧洲央行收购债券，成为“最后贷款者”，或者发行欧洲债券，或者对“欧洲金融稳定基金”不设上限，目的是抑制市场投机，降低负债国十年期债券利率。而默克尔更倾向于“治本”，坚持欧洲央行应像德国联邦银行一样专注于确保货币稳定，反对扩大欧洲央行的职能，认为欧洲央行如仿效美联储收购债券将导致通货膨胀，这是德国人基于其历史教训不能接受的。德国也反对增加“欧洲金融稳定基金”或发行欧洲债券，认为这实际上是最终让德国“埋单”。默克尔坚持各国采取减赤措施，各国须通过立法手段予以保证。最后，双方在互作让步的基础上达成妥协，就欧洲央行“独立行事”达成共识，实际上默克尔默认欧洲央行购买债券时德国不进行干预，但仍不同意发行欧洲债券。

三是英国同法德两家的利益冲突无法调和。卡梅伦首相在峰会前曾致函德法两国，提出英国赞同财政联盟的条件是：赋予英国伦敦金融城特殊地位，不受欧盟金融监控，包括不交金融交易税和银行自有资本须达9%的规定。法德两国认为，英国作为非欧元区国家想通过加入“财政联盟”对欧元区政策施加影响，却要求不受“财政联盟”的约束，因而断然予以拒绝。在此情况下，英国不参加财政联盟是必然的结果。

四是美欧围绕美元与欧元的竞争再次显现。德法首脑2011年12月7日刚公布建立“财政联盟”等治理方案，美国标准普尔评级机构即把包括德国在内的欧元区国家列为“负面观察对象”。欧洲政界普遍指出此举背后具有“政治动机”，而金融界认为此举客观上促使德法意识到不能独善其身，必须坚定地走进一步一体化之路。多数分析家认为美有矛盾心理，一方面不愿意看到欧元成为美元竞争对手，颇有“落井下石”之心，另一方面又担心欧元垮台会使美国的欧元资产受损，特别是可能导致美国一些金融机构倒闭，并影响美国企业在欧洲的利润源泉。

五是德法两国领导人对欧盟委员会的官僚作风和效率低下流露强烈不信任和不满。当欧盟理事会主席范龙佩为避开各国议会审议批准这个不确定因素，建议不要签订新条约，而是通过修改《稳定公约》的议定书实现“财政联盟”时，默克尔总理公开斥之为欧盟委员会的“雕虫小技”，加以拒绝。萨科齐总统2011年12月13日对法国《世界报》的专访谈话中指出：峰会协议使经济治理的责任从欧洲央行、欧盟委员会及稳定公约收回到国家元首和政府首脑手里。欧盟委员会今后的任务是确保条约得到遵守并执行处罚任务。还值得注意的是，默克尔和萨科齐在不同场合异口同声地谈到要“重建新欧盟”，其含义何在发人深思。

德国总理默克尔不久前意味深长地指出，“欧债危机并非一夜之间形成的，而是几十年错误积累的结果”，摆在欧盟面前的是“一条漫长而崎岖的道路”。从欧盟走向建立“财政联盟”的曲折过程可以预测，直到2012年3月正式签署条约，在有关细节的谈判中还会有不少变数。而要解决导致欧盟主权债务的深层次原因，需要改革难以为继的欧洲发展模式，修改一度盛行的自由主义市场经济理论，反思以选举政治为重要特征的西方民主制度，以及与时俱进地应对全球化带来的负面效应，而最根本的还是要确保经济稳定均衡增长。所有这些，都决定了欧债危机非短期内可以化解，欧盟今后如何发展值得密切关注。

（作者系中国前驻德大使，中国外交学会前会长）

（责任编辑：刘娟娟）