大伙房水库输水工程水源地生态补偿的关键问题探讨

张 郁，吴计生，田竹君，赵 峰

（1.松辽水利委员会松辽水环境科学研究所，吉林 长春 130021；2.东北师范大学城市与环境科学学院 吉林 长春 130024）

0 引言

生态补偿是近20年兴起的一种生态环境保护性措施，它通过激励生态保护与建设、遏制生态破坏行为的经济手段，力求解决资源环境保护领域的外部性问题，使资源和环境被适度、持续地开发、利用和建设，从而达到生态环境保护与经济发展的“双赢”，促进区域可持续发展目标的实现［1］.如今，生态补偿问题已成为国内外理论研究的热点.

调水工程的水源地一般为贫困地区，要实现调水工程的持续健康发展，既要保证水源地生态系统的良性发展，同时也应满足水源地人们日益增长的物质文化需求，二者缺一不可.我国学者针对调水工程水源地生态补偿问题已积极开展了多项研究，如刘晓红、虞锡君（2007）以太湖流域为例，进行了流域水生态保护的跨界水污染补偿标准研究［2］；徐大伟等（2008）对跨区域水质水量指标的流域生态补偿量测算方法进行了研究［3］；才惠莲（2009）对我国跨流域调水水权生态补偿的法律问题进行了探讨［4］；史淑娟、李怀恩（2009）以南水北调工程为例进行了跨流域调水生态补偿量分担方法研究［5］；白景锋（2010）提出了南水北调中线水源区生态补偿分配方案和分配原则［6］，等等.不同调水工程所处地区的经济发展水平差异较大，没有普适的调水工程水源地生态补偿模式可供直接套用，因此，开展相关的理论研究十分必要.本文以东北最大的输水工程——大伙房水库输水工程为例，就其水源地的生态补偿问题进行了探讨.

1 大伙房水库输水工程水源地生态补偿现状

辽宁省是我国东北地区重要的老工业基地，尤其是中南部地区人口众多，重工业城市群密集，水资源短缺现象十分严重.为解决中南城市群的生产、生活用水问题，辽宁省于2002年启动建设了大伙房水库输水工程.作为东北地区最大的输水工程，其一期工程引浑江水西输至抚顺大伙房水库，取水口位于距桓仁水库下游约15km处的凤鸣水库，每年向大伙房水库输水约18亿m3；二期、三期工程从大伙房水库将桓仁的调水输送给抚顺、沈阳、辽阳、鞍山、盘锦、营口、大连7个城市，作为生产用水及2000余万居民的生活用水.整个输水工程的一、二期，水源地因承担供应优质、足量的输水任务而引发环保投入增加、发展机会缺失、经济效益损失等一系列问题，迫切需要建立完善的生态补偿机制，否则，水源地因生存发展遭受损失而失去保护环境的动力，受水区也将因失去优质、足量的水源而陷入困境.因此，建立与大伙房输水工程配套的生态补偿机制势在必行.

从辽宁省关于大伙房水库输水工程水源地的生态补偿措施来看，自2008年起，省政府以水源地的地方公益林补助政策为补偿依据，每年安排财政支出1.5亿元，对东部山区16个县进行生态补偿.因此，大伙房水库一期、二期输水工程水源地，包括桓仁县、宽甸县、新宾县、清原县、抚顺县等5县，可获得省政府纵向转移支付的部分资金作为生态补偿专项资金，用于大伙房输水工程水源地生态环境保护；此外，从生态补偿政策配套性来看，2009年9月，辽宁省人民代表大会常务委员会颁布《辽宁省大伙房输水工程保护条例》，通过财政转移支付等方式，建立大伙房水库输水工程上游地区水环境生态保护补偿机制，补偿资金来源将根据全省经济发展及财力状况适时调整.

尽管水源地已获得了省政府的有关政策及纵向转移支付资金的补偿，但在实际的生态补偿工作中仍存在许多问题：（1）水源地获得的补偿经费有限（每亩补偿3.5元），标准偏低，不足以弥补水源地的生态保护成本，影响了对水源地生态补偿的力度，且这种“输血式”的补偿途径，不利于补偿机制的持续实施；（2）辽宁省虽出台了生态补偿的地方性法规，为大伙房输水工程生态补偿机制的实施提供了制度保障，但缺乏与之配套的行政激励制度及经济奖惩制度，实施效果很难保障；（3）虽有纵向的财政转移支付手段，但由受水区向水源地的横向生态补偿机制尚未建立，“谁受益、谁付费”的生态消费观念并没有得到体现，对水源地的生态补偿效果难以持久.

2 大伙房水库输水工程实施生态补偿的两个关键问题探讨

2.1 大伙房水库输水工程水源地生态补偿对象的界定问题

大伙房水库输水工程的生态补偿问题十分复杂，涉及吉、辽两省的水政治、水安全、水科学、水环境、水经济等多个方面；而且不单单是水资源的问题，同时还是权利和利益的再分配问题，具有利益矛盾复杂化、尖锐化和不易协调等特点，处理不好会成为地区冲突的根源之一，对人民生活、国家稳定和经济增长都会造成重大影响，尤其是跨省界河流地域问题的复杂性，使得区域政府和水利管理机构遭遇地理边界规定的“功能缺陷”，生态补偿问题十分棘手.浑江是鸭绿江中国一侧的最大支流，自东北向西南经吉林省两市（白山市、通化市）、两县（江源县、通化县），由辽宁省桓仁、宽甸两县汇入鸭绿江，全长约430km，其中，在吉林省境内的河道约占全长的40%，流域面积占总流域的55%.辽宁省本溪市（桓仁县所属行政区）与其上游的吉林省通化市之间因浑江水污染桓仁水库的水源问题，曾发生过多次争执和冲突.

基于上述原因，对大伙房输水工程水源地的生态补偿对象是仅限于辽宁省内一期、二期工程水源地的上述5县，还是将桓仁水库上游的吉林省通化市、县也包括在内；跨省界调水工程的生态补偿机制如何实现，时至今日，该输水工程已在运行中，而上述问题仍没有明确的答案.

从现有的关于大伙房输水工程水源地生态补偿研究成果来看，都是仅涉及辽宁省境内，要么是以一期工程水源地（桓仁县、宽甸县）为补偿对象，要么是以二期工程大伙房水库上游地区三县（清原县、抚顺县、新宾县）为补偿对象［7－8］，尚没有涉及吉林省通化市、县的生态补偿研究，研究视角偏小，与现实复杂的生态补偿需要相距甚远，现有的生态补偿理论研究明显跟不上生态补偿实践的要求.

从吉林省境内浑江段的水质管制来看，白山市通过发展绿色产业、建立城市污水处理厂以及加大对涉水排污单位的监管等措施，已经初步保证了段内浑江水源地水质达到功能区划标准.如白山市虹桥纸业已经于2008年4月关停了老厂区；盛龙屠宰加工厂完成了治理任务，实现了达标排放；通化钢铁股份有限公司已投资2593万元完成了焦化污水处理与回用改造工程；白山市二道江电厂、通化金马药业、万通药业和鼎鑫屠宰等企业排水达到了国家规定排放等［9］.通化市浑江断面的工业废水和生活污水不低于地表水Ⅳ类标准时，通过约30km的河流自净以及稀释作用，可以确保桓仁水库即进入辽宁省之前的浑江水质符合地表水Ⅲ类标准，既满足跨省界水质标准，也能保证桓仁水库调出水质要求.

对于大伙房输水工程水源地的生态补偿问题，可以从两个方面来进行.首先，针对吉林、辽宁两省的跨界水质及其是否应该实施生态补偿的问题，可以参照国内已有的研究成果［10］，以浑江流域作为统一的水质保护共同体，以地表水Ⅲ类标准的COD浓度为指标，签订跨吉林、辽宁两省的浑江交界断面水质保护及其生态补偿协议：当吉林省浑江段进入辽宁省桓仁水库的水质劣于地表水Ⅲ类标准时，吉林省通化市需要就其水质不达标、多排放的COD量对辽宁省给予补偿；当吉林省通化市提供给辽宁省桓仁水库的输水优于地表水Ⅲ类标准的水质时，辽宁省就应对吉林省通化市少排放的COD量予以相应的经济补偿；若吉、辽两省跨界水质达到Ⅲ类标准，则不需要实施生态补偿.对吉、辽两省跨界水质监测数据具有权威发布资格的是松辽水利委员会的相关部门，当吉、辽两省在是否应该补偿、由谁补偿、如何补偿、补偿多少等问题上存在争议时，应向松辽水利委员会提出诉求，由该委员会组织召开吉林、辽宁两省政府部门参加的生态补偿联席会议，并负责对两省间的补偿工作进行协商和仲裁，推动补偿工作的开展，若仲裁未果，可报请国务院相关部门予以仲裁.

至于辽宁省境内的大伙房水库输水工程水源地的生态补偿对象问题，应以一、二期工程水源地共5县为补偿对象，根据各县为提供优良水质付出的生态保护成本的多少，获得相应的生态补偿.作者通过实地调研及参考有关文献等途径，获取了大伙房水库输水工程一、二期水源地（共5县）保护水源和水土保持建设的各项成本，其中，直接成本包括工业点源污染治理投入、禽畜养殖业面源污染治理投入、环保基础设施建设项目投入、生态林保护建设投入、水土流失保护治理投入等项，共计72412万元；间接成本包括移民安置投入和发展机会损失成本，共计46091万元，总成本为118503万元，年均成本23700万元.在此基础上，参照刘玉龙的生态补偿算法［10］，经水量分摊系数和水质修正系数换算后，得到一、二期水源地生态保护建设成本总额为15958.5万元［11］.从理论上讲，生态保护建设成本是生态补偿的最低标准.

2.2 大伙房水库输水工程生态补偿机制的实现途径问题

辽宁省中南部7个城市是大伙房水库输水工程的受益地区，辽宁省作为受益主体，对该工程的水源地生态补偿实施工作负有主要责任.按照本文的研究思路，大伙房水库输水工程的水源地生态补偿途径可分两部分进行：

首先，建立吉林、辽宁两省政府的生态补偿联席会议制度，由松辽水利委员会定期对浑江的吉林省、辽宁省交界断面实施监测，及时公布跨省界断面的水质监测结果，并给出是否需要补偿、由谁来补偿、补偿多少等初步意见，经松辽水利委员会对吉林、辽宁两省就生态补偿事宜进行沟通、协商.如协商未果，可报请国务院相关部分予以裁定.

其次，在辽宁省境内，一方面，在辽宁省对一、二期工程水源地的纵向转移支付手段、政策补偿手段基础上，随着时间变化、地区经济的不断发展，以及结合生态保护建设具体情况、补偿成效等多方面因素，适度提高补偿数额、加大政策补偿力度，对生态补偿标准适时进行更新；或是借鉴我国南方发达地区的生态补偿经验，以项目扶持、建立“飞地”等途径，开辟更多的生态补偿方式.另一方面，积极建立以受水区7城市参与为主体的横向生态补偿机制也是大势所趋.纵观国内外生态补偿的成功实践，均需要受益主体的直接参与，否则，生态补偿工作难以为继的现象比比皆是.考虑到大伙房水库输水工程受水区7城市的经济发展水平较高且均属于同一省份等因素，提出以下两种横向补偿方式以供参考：

（1）按照国家颁布的《取水许可和水资源费征收管理条例（2006）》，为实现对水源地的生态补偿，由受水区取用水的单位或个人，根据其所在地水资源费征收标准和实际取水量提高水资源费，且水资源费应上缴国库并按照一定比例返还给水源地人民，“取之于水，用之于水”，用于水资源的节约、保护和管理，任何单位和个人都不得截留、侵占或挪用水资源费.

（2）建立以水权分配为基础的调水工程水源地生态补偿方式.我国水权制度建设十分滞后，自2001年浙江省东阳市与义乌市进行了国内首个水权交易以后，水权理论研究日益受到社会各界的重视，近年来，国家也明确提出要积极推进水权制度的建设进程.按照这一发展趋势，随着社会、经济的发展，在大伙房水库输水工程的水源地生态补偿实践中，从受水区支付水源地的水权中提取部分资金作为对水源地的生态补偿专项资金，也是一个可以考虑的生态补偿途径.毕竟水权是质与量的统一体，水权价格里不仅包含水资源量的价值，也应包含对水源地排污权损失的补偿.当然，这一生态补偿方式需要随着我国水权制度的逐步完善才能得以实现.

综上所述，大伙房水库输水工程的水源地生态补偿工作十分复杂，需要结合实际情况，不断加强理论研究.以7个生态服务受益城市积极参与的横向补偿方式，与辽宁省政府有关生态补偿政策和纵向转移支付等手段的有机结合，将有助于完善大伙房水库输水工程水源地的生态补偿机制.

［1］蔡邦成，温林泉，陆根法.生态补偿机制建立的理论思考［J］.生态经济，2005（1）：47～50.

［2］刘晓红，虞锡君.基于流域水生态保护的跨界水污染补偿标准研究——关于太湖流域的实证分析［J］.生态经济，2007（8）：129－135.

［3］徐大伟，郑海霞.基于跨区域水质水量指标的流域生态补偿量测算方法研究［J］.中国人口资源与环境，2008，18（4）：189－196.

［4］才惠莲.我国跨流域调水水权生态补偿的法律思考［J］.中国地质大学学报，2009，9（4）：45－49.

［5］史淑娟，李怀恩.跨流域调水生态补偿量分担方法研究［J］.水利学报，2009，40（3）：268－273.

［6］白景锋.跨流域调水水源地生态补偿测算与分配研究——以南水北调中线河南水源区为例［J］.经济地理，2010，30（4）：657－661.

［7］卢艳丽.大伙房水库生态补偿机制的理论与实证研究［D］.长春：东北师范大学，2006.

［8］姜曼.大伙房上游地区生态补偿研究［D］.长春：吉林大学，2009.

［9］王秀芬.关于加快治理浑江水污染问题的建议及答复［EB／QL］.www.jl.gov.cn，2008－10－07.

［10］刘玉龙，许凤冉，张春玲，等.流域生态补偿标准计算模型研究［J］.中国水利，2006，22：35－38.

［11］张郁，苏明涛.大伙房水库输水工程水源地生态补偿标准与分配研究［J］.农业技术经济，2012（3）：109－113.