上海碳金融的背景、挑战和前景

李志青

（复旦大学环境经济研究中心，上海 200433）

碳金融是从目前现有国际减排机制中衍生出来的各种碳市场交易形式，以及与此相联系的各种金融工具。根据世界银行相关报告的定义，碳金融指的是在《京都议定书》规定下，由欧盟碳排放交易系统（ETS）和清洁发展机制（CDM）推动的碳排放交易市场及其各种金融工具。广义的碳金融除了包括了所有那些服务于全球气候变化应对目标和低碳发展的经济金融工具、处理金融工具外，还包括了各种与低碳相关的投资及风险管理手段等，因此碳金融与碳交易市场密切相关，在某种程度上两者是等同的。外围的投资和其他金融工具尽管也与碳排放或多或少有联系，但是基于碳许可的市场交易和统一的碳排放指标价格，已经成为当前全球认可的碳减排制度安排，直接推动了碳减排的实现。上海碳金融的发展所面临的主要矛盾集中在碳排放交易市场的建设困境上；将本地的主要排放主体引入碳排放交易市场，建立有效的碳减排交易机制，确定一个合理的碳排放交易价格，是上海发展碳金融的关键问题，只有这些核心问题得到解决后，其他各种碳金融分支才可能发展壮大。因此本文对上海碳金融发展的研究，将主要集中在碳交易市场的发展上。

1 国外排放交易体系和碳金融市场

目前，全球碳排放交易市场主要有欧盟的排放交易体系统、新西兰排放交易系统以及北美的自愿减排系统等。

1.1 全球碳金融的现状

根据TRPC的研究报告，2011年全球碳市场交易总量达到1 250亿美元，比2010年增长4%。2011年总共有大约84亿t的二氧化碳指标被投入市场，比2010年增加了大约14亿t，即增加了19%。2011年欧盟的排放配额总量为62亿t，相比2010年的52亿t，增加了17%。尽管2011年欧盟排放配额的价格下降了约50%，但是ETS的交易规模还是增长了6%，达到了765亿美元。

2011年，根据京都议定书清洁交易机制核证的减排交易量（CERs）为20亿t，超过2010年交易量33%；联合执行机制下有1.01亿个减排单位（ERUs），增长率约为40%。核证减排量的增加主要来源于2011年度发布量的增加，2011年共发布了3.2亿个核证减排单位，在2010年基础上大幅上涨了142%。减排单位的发布规模则为0.91亿个单位，比上一个年度增加了286%。但是，核证减排单位的总价值却仅有178亿欧元，比2010年下降了3亿欧元，总价值环比首次出现下降的情况，其原因是2011年核证减排单位的价格下降了约60%。减排单位的情况则不同，从2010年的5.1亿欧元增加到2011年的7.16亿欧元。

欧盟ETS中核证减排单位交易的90%集中于二级市场，也就是交易发布的减排单位，而一级市场的交易，也就是来自项目的减排单位的交易仅占总交易量的10%，虽然2011年比2010年上升了20%。这一现象的原因主要是联合执行机制下的减排项目的增加。

另外，转让减排配额交易规模从2010年的4.63亿欧元下降至2011年的4.06亿欧元，其原因在于政府需求的下降，以及供给增加以及碳价格的下降等。转让减排配额是指京都议定书框架下首个承诺期里建立的发达国家间减排交易机制。

北美的碳交易在欧洲和京都议定书框架外，碳交易规模和价值在2011年都有所下降，主要原因是美国东北部9个州的发电厂组成的区域温室气体减排联盟（RGGI）未取得突破性进展所致。该联盟在首阶段的碳排放额度分配上过于宽松，很大程度上妨碍了成员间的交易动力。同时2011年美国加州总量与交易市场实现了首单交易，交易规模为260万t二氧化碳，总价值为3 100万美元。此外，由美国西部数州和加拿大的几个省组成的西部气候联盟将成为2012年北美碳市场发展的主要动力所在。

在新西兰的碳排放交易市场，2011年大约增加了25%的交易规模，交易量增长17%，分别从2010年的800万t和9 100万欧元，增为2011年的1 000万t和1.06亿欧元。

1.2 世界金融市场的发展趋势

发展全球碳金融市场目的是减少温室气体的排放，应对日益紧迫的全球气候变化，因此国际社会气候变化应对的合作进程，对碳金融市场的发展有着决定性的影响。国际社会在近三年里经过哥本哈根，坎昆以及德班三次气候变化大会的谈判和讨论之后，对于碳减排框架有了更为深入的理解和认识，各国都在不同程度上制定了符合自身国家和地区利益的碳市场和金融发展路线图。在此背景下，未来全球的碳金融市场发展前景主要体现于两方面。

1）短期内全球碳金融市场发展不容乐观在经济金融的各种因素的影响下，全球应对气候变化的进程并没有按照先前预期按部就班地发展。在达成《京都议定书》的减排框架后，国际社会曾经对在短期内实现全球范围内的强制性减排有过较为乐观的预期，但随着《京都议定书》第一承诺期结束的不断临近，经过数番努力后，国际社会基本已经无望在2013年前达成有关减排责任分配的协议，这就意味着在2013年开始，全球将正式进入全面的自愿减排阶段。就碳交易市场和碳金融的形成机制而言，自愿减排的制度安排将不再对排放国和排放主体产生强制性的减排压力，即全球碳排放不再为碳交易市场和碳金融注入新鲜的血液，这也是为何近年来包括欧盟碳市场体系在内的全球碳交易规模在量价上逐渐呈现萎缩趋势的主要原因。因而短期内，没有理由对全球范围内的碳金融市场做出过于乐观的估计。

2）中长期全球碳交易市场和碳金融的发展仍有出现柳暗花明的可能 值得庆幸的是，与目前全球主要碳交易市场和碳金融的萎缩的同时，一些主要排放大国为了应对气候变化、推进低碳发展，出现了尝试创建新兴碳交易市场和发展碳金融的积极信号。尤其是美国这一传统上减排态度较为消极的最大碳排放国，出于绿色发展和能源保障等方面的考虑，近年来逐步加强了碳减排领域的相关立法和管制进程，并在原有的东部各州区域碳交易框架基础上，又在西部数省及加拿大的部分地区间共同形成了地区性减排协议，针对碳减排后的市场交易进行了较为积极的制度安排。与此类似，中国也在十二五规划中对碳排放交易做出了明确和积极的政策安排，并于近期开始在全国7个城市开展有关碳交易的试点工作。此外，尽管排放大国对强制性减排框架的长期发展进程上都未明确表态，但德班气候大会仍通过一致决议，规定在2015年后开始建设全球统一的碳减排框架，这些路线图对全球的碳交易市场和碳金融发展而言都是利好的信号。因此，在长期，全球范围内的碳交易市场和碳金融仍有可能步出短期的发展困境，并在新的国际政治经济背景下实现新一轮的发展高潮。

2 上海碳金融发展中遇到的挑战

上海碳金融发展的范围界定接近于世界银行的认定。碳金融在本质上属于碳排放交易市场的衍生产品，其发展受限于全球性气候变化应对进程以及碳治理上的进展。因此，上海碳金融的发展既无法脱离本国、本地在碳减排上的整体经济环境和政策背景，也无法独立于全球碳交易市场的发展方向。在近期，受各种因素影响和制约，上海碳金融的发展将面临较大的制度障碍，挑战大于机遇，按目前的机制前景不容乐观。

一国一地要发展围绕碳交易所形成的碳金融，必须具备几个基本要件，包括以减排为核心的气候变化应对体系、以市场为核心的减排政策安排，以及以总量控制为核心的减排制度框架。就全球最大的碳交易市场，也是最大的碳金融区的欧盟而言，其所以能有今天的规模，可以归功于欧盟较为成熟的整体应对机制和政策体系。相比而言，全球其他的温室气体排放大国和地区都因为各种原因而未能形成有效的碳金融市场。

2.1 气候变化应对体系不足

上海在国家和地方两个层面上都建有相应的气候变化应对体系。在国家层面，由十二五规划规定的全国节能减排指标分解而成上海市节能减排的年度指标，属于约束性指标，具有一定的强制性。从5年的周期来看，节能和减碳的指标分别为单位能耗和单位碳耗分别下降19%和18%，相对于“十一五”期间能耗的要求有所下降，其中碳耗指标是新增的，也是在国家层面上对上海在气候变化应对工作上的主要要求。从地方层面来看，上海市着眼于转变经济增长方式，也必须大力发展服务业和高端的制造业，推动产业结构和企业生产的低碳化。因此无论是国家层面还是地方层面，应对气候变化的关键仍在于经济的发展，当然侧重点在不同地区会有不同。在发达地区，应对气候变化是与提升经济质量的诉求关联，要求改变经济结构，转变经济增长方式。而在欠发达地区，应对气候变化则与扩大经济规模有关，比如引入低碳相关的产业。应对气候变化，总体上要服从于经济发展需要，因此在某种程度上，应对气候变化的顶层制度设计从一开始就不能适应碳交易市场及碳金融发展的特定性需要。以主管部门为例，发改委作为牵头单位主导着上海市应对气候变化的各项事宜，包括碳交易市场及碳金融的发展。这一设计初衷在于将气候变化应对事宜置于经济发展的全盘考虑之中，也就是从经济发展的角度出发来考量应对气候变化的各项具体进程，这就意味着从一开始，碳交易市场及碳金融发展便已有先天不足。这是因为，碳交易市场及碳金融本身是服从于应对气候变化需要的，如果应对气候变化本身未能从保护环境出发而实现相对独立的话，那么碳交易市场和碳金融自然更无法形成有效的发展机制，这在很大程度上将制约其长远发展。

2.2 碳市场交易政策不完善

碳金融发展的第二基本要素在于具备以市场为核心的碳减排政策安排。首先，金融本身便是服务于市场交易，只有在某种商品或服务市场交易的规模足够大时，才会产生金融方面的需求，以及形成金融上的集聚效应。其次，从环境治理的角度来看，碳减排的基本出发点在于提高排放的私人成本，使之最终与社会成本持平，市场许可和环境税历来是提高私人排放成本和推动减排的两种有效机制，而且在大部分市场机制取得成功的地区，市场许可和环境税都是同步并行发展的。

以欧盟为例，过去8年里，其碳排放交易体系之所以能取得较大的成功，不仅在于欧盟对碳减排问题的高度重视，更在于其设计了一整套从碳税到碳交易市场的减排政策体系。这一体系非常复杂，一方面碳税的设计必须与碳市场许可制度相辅相成、互为补充，彼此互相提高管制运行和减排的效率，另一方面，作为区域性减排政策安排，还需防止碳排放在区域外的漏出。因为区域内的碳排放一旦通过漏出效应也就是规避了区域内的碳管制，市场许可制度就会出现效率漏洞，并不能对区域内碳排放形成足够的减排动力和压力。

在国家发改委的直接推动下，上海作为国内6＋1碳交易市场的试点地区之一，积极开展了基于市场的减排政策尝试，2011年的重点标志性举措便是推进上海环境能源交易所的改制，将本为事业单位、隶属于上海市发改委的上海环境能源交易所改制为股份有限公司，在原班人马的基础上成立了上海环境能源交易公司，其股东单位也在原先基础上增加了数家主要碳排放企业。应该说，这是上海在推动碳交易市场以及发展碳金融上的一个重大举措和进展，尤其是在市场化的方向上向前迈出了一大步。但不得不指出的是，这一政策设计在几个环节上存在着先天不足之处。

1）碳市场的交易主体 上海环境能源交易公司作为区域性交易平台，被赋予碳排放交易及碳金融发展的主要载体角色，也就是发挥类似于欧盟排放交易所之类的功能，上海今后的碳排放交易系统，也将毫无疑问地被纳入该公司的业务范围之内，这一点从改制后出现的几家主要碳排放股东单位上可见一斑。但问题是，在缺乏市场许可和碳税等一揽子碳减排政策体系设计的情况下，又有哪家企业会自愿进入碳排放交易系统而增加其企业经营的负担呢？退一步而言，即便一开始在政府部门干预下建立了初始的市场主体，但在缺乏配套政策的条件下，其后续操作很可能难以为继。

2）碳市场交易一般补偿机制的设定 按照目前的设计，上海环境能源交易公司的收益来自股东单位，并通过分红的方式返还给股东单位，目的是在不损及股东利益的情况下顺利推进碳交易市场及碳金融的发展。但是作为一个区域内统一的排放交易平台，必然针对区域内所有的排放源和主体，这些排放源和主体既可以卖出多余的配额，也可以买入不足部分，最后实现全社会碳排放资源的最优配置，并将排放交易所得的收益用于区域内的碳排放污染治理。也就是说碳交易建立的是一种补偿机制，在这一点上可以说目前的发展方向有所偏离。尽管上海环境能源交易公司的股东设计初衷良好，但缺乏补偿机制的区域碳排放体系实际上是无法取得最后成功的。事实上技术进步、制度的改善以及减排理念的提高等，都需要大量的投入，只有在这些因素的推动下，碳排放市场才可以从碳排放量下降中获益，并有效带动区域内的低碳发展。

3）碳市场交易的漏出效应 作为地方性的碳排放交易体系，上海无从影响周边地区社会经济的碳减排及管制进程。即便在全国一盘棋的统一安排下，由于地区间的发展差异，国家对于各地也将设定不同的减排标准及减排进度时间表。欧盟的经验表明，如不对区域外经济体排放采取或灵活性或强制性的减排控制手段，外部的碳排放便会渗入欧盟，影响欧盟的碳排放交易体系，最终可能摧毁整个碳金融市场。这也是为何欧盟在近期强调坚持对全球航空公司开征碳税，并逐步将全球各种产业纳入其碳排放交易体系的缘由所在。同理，在外部碳排放环境不尽相同的影响下，上海地区的排放主体完全可以通过产业转移等方式，规避本地的碳交易系统，而这绝非该政策设计的初衷所在。

2.3 能碳耗指标设计不够合理

在全球主要碳交易市场及碳金融的发展过程中，对碳排放的配额设置（也就是总量控制）一直是市场交易机制的直接推手，无论是欧盟的碳排放交易体系，还是美国国内的区域排放交易框架，都将总量控制作为减排制度顶层设计的重要内容。欧盟碳排放交易市场得以迅速壮大，就是因为欧盟的区域排放交易框架设置了比美国更严格的总量控制标准。从全球的气候变化应对框架来看，自2013年后所有国家和地区的减排制度及总量控制都属于自愿范畴，但是这些国家或者地区政府对控制目标的承诺并不受法律约束。尽管如此，如要在一国和地区内建立有效的碳交易和金融市场，对内部实行较为严格的碳排放总量控制则是极为必须的。一则，普遍而言，碳排放许可交易的前提是排放量的授权或配置，也就是在排放主体间按照某种规则进行绝对量的分配，而问题在于这样的分配必须是基于对总量的某种控制基础之上，否则仅仅进行比例性的排放分配而忽略总量控制，那么其对减排的促进作用基本可以忽略不计。二则，如果在总量控制上实行了较为宽松的量化标准，也就是对初始的碳排放量限额设置过低，那么其结果将无益于推动地区碳排放市场的壮大，最终只会使本地碳排放市场成为自愿减排交易场所。以上两点在目前的上海碳排放交易市场设计中都有所体现。

1）在国家发改委的设计中，上海的碳排放交易市场和碳金融发展从属于全国节能减排工作，也就是不能脱离国家十二五规划对节能减排工作的基本要求，即服从国家关于节能减排的比例性约束指标要求。因此，由全国比例性指标分解而成的地区比例性减排指标体系，实际上不仅无法对地区的碳减排形成强制要求，更无法对地区的碳排放总量进行有效控制。在此制度框架下，上海如按照国家要求制定本地的比例性减排指标，那么便无法对辖下的企业进行碳交易市场所需的总量控制，而如果上海在全国标准之上自行制定总量控制的标准，那么又会产生前述的排放漏出效应。因而，在总量控制这一环节上海的碳交易市场和碳金融发展便面临着较大的挑战，只有绕开比例性控制的国家标准，并同时防范碳排放的漏出才能对本地的碳排放主体形成有效的约束。

2）在上海当前对环境能源交易的改制中可以判断其开展总量控制的基本理念，那便是实行较为宽松的量化控制，以此打造出本地的碳交易市场，发展本地的碳金融。但正如上述分析所述，宽松量化控制的结果便是市场交易规模的萎缩，这一点在美国的区域碳排放交易框架中便已经得以体现。正是由于在制度安排上将碳排放主体纳入了交易框架的组织体系，从而设置了极为宽松的量化控制标准，才使得美国的这一交易市场在经历数年的发展后其交易量仍屈指可数。实际上，即便没有碳交易市场和相关政策的约束，根据产业和技术本身的发展规律，企业的碳排放规模也会在各种因素作用下逐步递减，如不能建立强有力的总量控制框架，那么碳交易市场和碳金融的发展便无从谈起。

3）即便考虑实行较为严格的总量控制标准，目前上海也不具备核查、监督和跟踪企业碳排放水平的条件。实际上，总量控制的难点不仅在于量化本身，还在于其操作和执行上。一方面，在技术手段上，即便是在最发达的美国，要对其主要的碳排放源进行跟踪监督仍需花费数年的时间进行准备和实施。另一方面，在制度匹配上上海对碳排放控制标准的法律仍需进一步完善。尤其是对碳排放污染及水平的认定上，目前没有统一的法律规定，仅靠历届政府的政策性法规，实则无法在操作中对区域内主要排放主体形成真正的约束，也无法对区域碳交易市场和碳金融的发展形成强有力的支持。

3 上海碳金融的发展前景和建议

目前上海的碳交易市场和碳金融发展面临诸多不利因素，按目前的机制安排前景不容乐观。但从全局的角度来看，上海仍是目前全国最具有碳金融发展潜力的地区之一。一则，上海在前期的碳市场建设工作中积累了相关的经验，具有较好的基础；二则，上海属于国家发展碳金融，开展碳交易市场建设的试点城市，在政策上有先行先试的优势；三则，上海的社会经济发展总体背景与目标都与提高环境资源能源利用效率的出发点相一致，上海有着发展碳金融，推进碳交易市场建设的内在需求。在以上这些有利的条件下，上海未来推动碳交易市场和碳金融发展的重点可有如下几方面的选择。

3.1 推进低碳发展的法制建设

上海要建立地区性碳排放交易市场及发展碳金融，首先要系统地全面推进低碳法制建设。实际上，在应对气候变化的全球框架下低碳的法制建设已经成为低碳发展的竞争力所在。美国参议院共和党领袖林赛·格雷厄姆就曾表示：“美国气候与低碳立法每推后一天，（相对于中国等国的高速低碳发展而言，美国的）绿色经济竞争力就会削弱一点”。

1）通过低碳法制建设，将本地实现低碳减排的意愿转化为法律意志，这有利于使低碳减排理念成为生产和消费行为的准绳 目前各国都已经公布了本国的减排目标，如果进一步将此确定为法律法规，则可以从制度上走出碳金融发展所需的最为重要的一步。这一步意味着低碳减排不仅仅只是值得提倡和鼓励，而是受到法律保护和限制。由此，全社会包括碳市场交易及碳金融在内的低碳减排行为在各个阶段便有了统一和固定的标准，从而可以杜绝生产和消费中的某些低碳减排的短期行为，巩固已经取得的低碳成效，并进一步激发公私各个领域对碳市场交易和碳金融的参与和行动。

2）通过低碳法制建设，采取激励与惩罚并举的系统性措施，有利于推动新兴产业的全面、持续发展 目前在各国的低碳发展战略中，都在不同程度上强调低碳产业的重要性，并采取政策性的补贴激励方法鼓励新能源等低碳产业发展。如进一步辅以低碳法制将补贴政策法制化，对符合低碳发展方向的进行大力扶持，并采用立法取消补贴并加大惩罚力度，通过法律对碳排放工作进行激励与惩罚，就可以真正威慑那些漠视减排责任的排放行为，同时也可以保护新能源的新兴产业发展权益。

3）通过低碳法制建设，限制低碳减排领域的不当竞争，有利于提高碳市场交易和碳金融发展的效率 低碳法制的实施还有利于在全社会营造公平竞争的氛围。针对不同的行业和地区制定相对合理和公平的减排标准，兼顾考虑弱势地区和产业部门的发展利益，同时限制高耗能产业碳排放的外部效应，提高低碳减排资源的利用效率，这显然有助于增强上海本地技术和产品参与到碳金融后继续维持其市场竞争力的能力。

事实上，出于对低碳法制建设有助于发展碳金融以及提高低碳竞争力的共识，近来全球已经出现了低碳发展政策法制化的趋势，并逐渐形成了低碳法制建设上的“立法竞争”态势，各国争相研究推出相关的低碳立法。譬如英国建立了“气候变化税”和“气候变化协议”制度，对企业的碳减排进行鼓励，而美国则在近期连续由国会通过《清洁能源投资与安全法》并推出《气候与能源法案（草案）》，由环境署通过《清洁空气法案》（修订案）、《轻型车辆碳排放管制标准》等法律条文。在此发展趋势下，近期完全有可能在全球出现新一轮的碳金融发展浪潮，并在此基础上达成有效的国际减排协议。

3.2 充分发挥市场在碳金融发展中的作用

在碳市场交易和碳金融的发展过程中，出于初期培育的需要，地方政府往往会倾向于强力介入各个环节，对市场交易的主体、机制和分配等进行保驾护航。实际上，碳金融的发展本身便是碳市场交易规模壮大的结果，而碳市场交易的目的是在于提高碳排放主体的排放效率，就此而言，政府的过多干预只会在客观上扭曲碳排放交易各方的正常博弈，影响碳排放资源的合理配置。事实上，无论是对某些产业进行强制性加入的干预，还是其他产业采取优惠性的脱钩干预，都不利于碳交易市场和碳金融的正常发展。因而，在未来上海的碳金融发展框架下，政府应该分阶段地退出碳交易市场，转而定位为碳交易市场游戏规则的设计者及监督者，并在地区间的博弈中着重维护地方碳金融市场的独立性，以此来扶持和培育本地的碳交易市场及碳金融发展。

1）上海应考虑在适当的时候与碳排放许可交易相配合，推出上海本地的碳税制度，即便在实现了总量控制的法律规范后，碳交易市场和碳金融也必须与碳税相结合才能发挥其配置碳排放资源的效率最大化作用。这实际上也是充分发挥市场在碳金融发展中作用的一种体现。

2）从长期发展考虑，碳排放交易机构的组成应当与碳排放主体脱钩，确保相互间不再存在着经营利益的关联，包括参股，经营等，只有这样才能在区域层面建立统一的碳排放补偿机制，有效推动排放主体的减排工作，并全面发挥市场功能，为碳排放系统不断注入新的交易需求。在市场机制的原则上，上海还可以参照国际社会对不同发展程度国家和地区所涉及的不同减排交易规则，设计对其他地区的碳交易市场框架，吸引有着相异减排需求的其他地区排放主体参与上海的减排交易机制，进一步扩大上海的碳排放交易的规模。

3.3 完善建立全面的气候变化应对框架

最后必须强调的是，在上海的碳市场交易和碳金融发展中，仍需注重对气候变化应对框架的系统设计和制度安排开展研究，也就是阐明上海应对气候变化政策与地区社会经济发展间的关系。在某种程度上，上海应对气候变化政策的目标并非可完全归结为发展经济和增加GDP，其意义更多地体现了对本地环境质量、社会生活品味和城市内涵空间等方面的提升上。实际上，上海目前的发展态势已经对碳交易和碳金融产生了内在的潜在需求，而要挖掘这一潜在需求，在全社会范围内开展应对气候变化以及发展低碳的系统性动员是极为必要的。

4 结语

在全球和全国应对气候变化、发展低碳经济的背景下，上海发展碳金融的关键在于打造区域性碳许可交易市场，如何合理设计碳交易市场体系的各个环节？如何协调碳交易主体和排放主体间的联接和关系？如何防范碳交易的漏出？以及如何制定配套的碳税等政策体系？这些都是目前上海构建面向区域，辐射长三角的碳许可交易市场的挑战所在，也是未来工作的重点及难点所在。有理由相信，随着全球应对气候变化进程的不断推进，以及上海经济的成功转型，上海的碳金融将很快进入高速发展阶段。上海碳金融发展任重而道远。