广东省水利工程BT模式实践及其风险分析

摘要：随着经济的发展、BT模式越来越多地应用在基础设施建设中。本文从广东省水利工程建设试行BT模式的实例，分析该模式在应用中存在的风险，提出防范和控制风险的一些措施。

关键词：BT模式；风险管理；风险防范与控制

中图分类号：TV文献标识码：A 文章编号：

Abstract: with the development of economy, BT mode increasing application in infrastructure construction. This article from guangdong province water conservancy project trial BT mode examples, the analysis of the model in the existing in the application of risk, and puts forward prevention and control measures of risk.

Keywords: BT mode; Risk management; Risk prevention and control

1、引言

BT是由BOT（Build-Operate-Transfer（建设－经营－转让）模式的简称）演变而来，即：Build-Transfer（建设－转让）。BT的含义是指政府通过与投资者签订特许协议，引入国外资金或国内民间资金实施专属于政府的基础设施项目建设，项目建成后由政府按协议赎回其项目及有关权利【1】。

2、广东省水利工程BT模式建设实践

截至2011年11月，广东省内已经实施的水利BT项目主要有：怀集县县城防洪工程、高要市水利防灾减灾工程、罗定市城区防洪工程、兴宁市城区防洪排涝工程、揭阳市水利市政工程、汕头大围六个应急堤段达标加固工程、遂溪县城市防洪工程等七个项目，涉及投融资总额31.39亿元。这些项目总体操作模式相近，主要体现为：

（1）政府主导。上述项目责任主体是各级政府，必须由当地政府组织实施。实行水利BT模式需要政府作为项目法人履行組织协调、风险监管、贷款质押等义务。

（2）市场运作。BT模式必须利用市场机制方能实现，其关键是搭好融资平台。如成立实施水利工程BT模式的法人公司，对一些水利项目除中央和省级财政补助以外的建设资金进行融资。融资的前提是在省水利厅的支持和推动下，由地方政府提供符合金融机构要求的土地或其他资产担保，规避回购风险。

（3）政策引导。为鼓励和指导各地水利建设工程试行BT模式，多渠道筹措建设资金，加快工程建设进度，广东省水利厅在充分调研和征求意见的基础上，出台了多项指导意见等政策性文件，对BT模式融资建设程序、投融资人的条件、项目建设过程管理、回购办法及价格、回购期限及支付办法等提出了具体实施意见。

3、BT项目风险分析

BT项目一般建设规模大、周期长，筹集资金数额较大，因而风险也相应较大，主要有以下四类：

3.1 法律风险。

在国内，BT方式尚属一种新型的融资建设方式，法律跟进相对滞后。另一方面，BT模式涉及融资、投资、建设、转让等一系列活动，参与主体繁多且法律关系较为复杂。目前国内没有专门的BT方面的法律法规，也未形成适于BT模式的通用合同文本。各参与方在项目建设中的权利与义务关系如何规范，尚缺少法律规范的制约，法律风险因此客观存在。

3.2 政策风险

即政府诚信、政府政策的稳定性和连续性、政府到期可支配财政无力回购带来的风险。政策性风险主要显现在以下几个方面：一是由于地方政府的政策目标与政策手段不对称，导致企业面临的政策风险陡增。比如项目投资巨大，政府财力本来就不能承受，却硬着头皮上，到回购时却拿不出钱来；二是地方政府换届，后届政府否定前届政府决策的建设项目，结果导致BT项目无法继续实施；三是地方政府缺少战略决策能力，没有远期规划，政府行为随意，导致政策走势难以预计，带给BT项目极大的风险。

3.3 融资风险

BT模式的一个重要环节，就是融资，项目融资成功与否是BT项目能否成功运作的关键所在。目前，中国融资结构过于单一，企业难以通过在资本市场直接融资来解决巨额投资资金，往往只能靠间接融资，即通过向商业银行贷款、负债融资等来解决投资资金。然而BT项目投资动辄几亿、十几亿、几十亿。在现代商业银行“嫌贫爱富”的潜规则下，一般建筑企业融资颇为困难，即便融资成功也存在支付巨额贷款利息的风险。主要体现在：

一是项目开展后，由于宏观经济环境变化，国家实行宏观调控和贷款限制，企业可能因此无法筹措项目所需的全部资金，造成资金不到位，最终影响企业正常的生产经营。

二是企业负债融资，可能因项目效益低下，或者缺乏完善的财务管理和资金筹划能力，负债率过大，回购资金催收乏力，到期无法还本付息。

3.4 项目控制风险

在BT项目运作中，投资者对项目建设的整体控制能力是决定投资成败的关键，由于项目建设周期内存在着自然、经济、社会、人为等不确定因素，必然隐含着一些投资风险，主要存在以下几种项目控制风险：

3.4.1 成本控制风险

通过对BT模式与建设工程总承包方式、BOT方式的对比分析就不难看出其成本控制风险的特殊性。首先，BT模式不同于建设工程总承包。建设工程总承包只负责建设工程施工，其成本控制仅是施工过程中的成本，成本的可控性较高。而在BT模式下，政府对项目规划是粗线条的，项目投资者几乎承担了项目建设中的所有成本风险，从而导致项目成本控制的不确定因素增多。其次，BT也不同于BOT。BOT存在经营环节，其项目运作的成功与否除建设成本是否可控之外，很大程度取决于项目特许期内经营的成败。因而在BOT模式下，如果项目建设成本适度超支，是可以通过后期经营利润来弥补的。BT模式则不然，由于没有经营环节，投资者争取盈利的主要办法就是控制建设成本。

3.4.2 建设周期适宜性风险

BT项目模式下，工程能否按时或提前完工，不仅关系到投资者是否能早日收回投资并盈利，也关系到政府的基础设施是否能早日发挥社会和经济效益。作为政府一方，总是希望项目早日建成发挥效益；而作为投资者一方，则受种种主客观因素影响，如期完工总有一定难度。因而，在政府特许协议中往往加入了提前完工的奖励条款和推迟完工的处罚条款以及不能完工的违约责任。受投资者的经营管理水平、技术力量等的制约，以及政府行政环境的宽松度等影响，项目建设工期适宜性风险仍然存在。

3.4.3 质量控制风险

建设质量是投资成败的关键，关系到BT项目建成后能否顺利移交及投资成本效益的收回。然而，BT模式投资建设分为融资和建设两个大的阶段，在建设阶段实行的是投资者对项目总承包的方式承建，项目投资者将一部分项目在得到政府特许之后再分包出去是在所难免的事，如果对分包商的技术力量、施工水平、管理手段等把关不严，或者对分包与总包之间的施工、管理、原材料配套等方面衔接不好，都易出现建设质量问题。

4、BT项目风险防范与控制

由于BT项目运作没有经营环节，BT项目建成后由政府回购进行运作，其经营收益的风险由政府承担，BT项目投资者一般不考虑项目的营利性，而主要考虑的是建设周期内的风险和向政府转让过程中的风险。因而，BT项目运作的风险防范应着重放在中短期风险的防范上。作为投资者着重应从以下几个方面防范投资风险：

4.1 做好前期工作，加强政府信用度调查和项目本身的经济性、适宜性调查与评估。

政府信用是投资者参与BT项目投资建设的基础，既是强化投资者投资信心的保障，也是投资回报能否顺利实现的保障。BT模式下，项目建成后的经济效益和社会效益如何直接关系到整个项目建设的可行性和适宜性，从而影响政府投资导向和项目回购保障度。如果该项目是政府迫切需要建成并使其尽快发挥巨大经济效益和社会效益的项目，政府必然在回购资金上给予重点保障，政府如期履约的可靠度较高；反之，如果该项目不属于政府政策引导发展的项目，或者建成后其经济效益与社会效益不能确定的项目，则政府在回购资金的保障方面将存在种种不确定的因素，政府的履约可靠度也会相应降低。所以，在选择BT项目时必须深入调研，重点在项目投资额度、工程规模、建设难度、建设风险，企业的融资管理能力、资质和施工能力是否可以承受；政府的诚信如何，业主是否具有足够的回购能力，能否提供回购承诺函及相应担保；项目前期工作是否深入，设计方案是否稳定，建设标准是否明确，项目结构是否清晰，建设方是否具有较大的自主权和利润空间等方面。

4.2 政府担保

BT模式运作的前提是政府有足够的财政资金回购项目并投入运营，这要求政府财税资源比较充足，否则BT在回购环节上存在着巨大风险。因而，政府应以其现有的财税资源作为担保，确保项目的顺利回购。如政府国有土地使用权、政府所有的其他财产等都可以作为担保标的物。目前，我们运作的大部分BT项目都是以土地作为抵押物。

4.3 多元化融资组合，降低经营风险

多元化投资组合是分散投资风险的有效方法。在BT项目融资过程中，为分散巨大的投资风险，项目投资者应考虑融资渠道的多元化，实现权益资本、借贷资本、中间资本等的优化组合。一是可考虑多元化融资，例如可利用银行借贷、民间借贷、信托资金、国外基金、股权置换等方式获取建设资金；二是可考虑组成投标联合体参加BT项目招投标，尤其是应注意将融资能力强的投资者和承建能力强的建筑商进行整合，组成联合体参与政府BT项目的招投标，确保建设资金充足；三是由投资者成立专门的项目公司承接BT项目，之后以项目公司为主体申请对外发行股份进行融资，项目建成移交时，由政府在购买项目时一并将项目公司收购；四是以投资者的母公司为主体申请对外发行公司（企业）债券进行融资，专项用于BT项目建设。

4.4 加强项目管理，组建得力项目经理部，又好又快实现全面履约

BT项目投融资数额巨大，项目交付时间越长，承担的贷款本息就越高；项目交付时间越长，也意味着环境、政策的变数越多，风险越高，失败的机会越大。企业为规避风险，必须力求安全、优质、低耗、高效，以最短时间的最低项目成本，实现高质量的项目交付，确保全面履约，降低风险。作为承担BT项目的分公司必须进行项目全面管理，尤其要加强经济和会计核算，注重三个方面的收益：来源于项目总投资的建设单位管理费；项目施工的正常施工利润；BT合同约定的、构成BT合同总价的利息和投资回报收益。

5、结语

总体来看，广东省水利建设工程BT模式坚持政府主导与市场运作相结合的原则，既充分发挥了地方政府的积极性，又充分利用和市场机制，同进又紧密结合广东省水利建设实际，走出了一条具有广东特色的水利建设BT模式的新路子。但是，随着BT模式运作过程的逐步深入，项目的风险也随之不断显现，只有提早识别风险，认真做好风险的防范和应对，才能够不断完善广东省水利BT模式，加快水利建设步伐，迅速打开以BT模式開展水利建设的新局面。

作者简介：梁伟添(1984-)，男，工程师，从事工程管理工作。

注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。