浅析东北老工业基地可持续发展与环保的关系

李双江 张蕾 佟莉莉

摘要：东北老工业基地的振兴和发展与环境保护是密切相关的。必须做到环境、经济、社会协调可持续发展，才能从根本上振兴东北老工业基地。本文从四个方面论述了经济发展与环境保护的关系：一是东北要振兴必须遵守国家的环境法律、法规；二是东北要振兴必须坚持经济建设与环境保护协调发展的原则；三是东北要振兴必须走可持续发展的道路；四是东北要振兴必须对环境保护制度进行创新。

关键词：可持续发展环保

Abstract: the old industrial base of the northeast rejuvenation and development and environmental protection are closely related. Must do the environment, economy, social sustainable development, fundamentally promotes the northeast old industrial base. This paper discussed from four aspects of economic development and environmental protection relations: one is the northeast to boost the country's environment must abide by the law, laws and regulations; Second is the northeast to boost the must adhere to economic development and environment protection coordination development principle; Three is the northeast to boost the must go the path of sustainable development; Four is the northeast to boost the environmental protection system must be creative.

Key words: the sustainable development of environmental protection

中图分类号：X324 文献标识码：A 文章编号

振兴东北是中央继沿海开放、西部开发之后的又一重大战略决策。它从一开始就将落实科学发展观，坚持以人为本，全面、协调、可持续发展作为战略目标，中央11号文件就把高度重视生态环境保护和水资源可持续利用作为振兴东北的战略问题提了出来。从大方面来看，东北老工业基地在环境方面存在两类问题，一是原有老工业企业集中的地区污染比较严重；一是东北的民营经济、乡镇企业发展较慢，农村污染相对于一些发达地区来说，反而情况比较好一些。从这两方面看，首先是在大力发展民营经济包括乡镇企业过程中，特别是在农村发展农副产品精深加工业，要把不污染作为前提条件，解决在经济发展增量中不再出现严重的先污染后治理的老路。这方面，黑龙江、吉林、辽宁在振兴规划当中都有明确规定，新企业必须杜绝产生新污染。对于老工业企业集中的地区来说，又可以分为两部分:一部分类似沈阳的铁西区，主要是装备制造业集中的地区，当时污染情况也很严重，这些年通过国有企业的改制、改造、改组和搬迁，问题已经基本得到解决。另一部分是在东北振兴过程中面临的最不容易解决的生态环境问题，就是资源型城市尤其是资源枯竭型城市的转型问题。这是当前振兴东北工作中我们要解决的一个突出的经济社会和生态环境问题。

我国东北的工业大多形成于20世纪50-60年代，被称为“中国工业摇篮”，主要生产原油、汽车、造船、钢铁及重型装备等制造业。到20世纪80年代以后，其技术落后、装备陈旧直接导致了产品档次低、消耗大，环境污染严重。最突出的表现是:大量的工业废水不经处理排入江河，成为全国最为严重的污染河流;土地沙化，水土流失严重。

西方发达国家的教训表明，先污染、后治理会造成资源的浪费及大量的治理费用，是不可取的。要振兴东北老工业基地，应该摆脱高能耗、高污染的传统工业化道路，走一条人与自然和谐发展的新型工业化之路。

一、东北要振兴必须遵守国家的环境法律、法规

环境问题古已有之，自从人类诞生的第一天起，人类就在开发利用自然环境和资源，也就产生了环境问题，随着生产力的不断发展，人类对环境资源的破坏和污染不断加剧。特别是20世纪50年代以来，由于人口急剧增长、科技技术迅速发展、生产力的快速提高，社会生产和其他活动的深度发展，人类对自然环境和资源的干预越来越大，只顾索取不注重保护，对环境资源的破坏和污染达到了空前的程度，使环境污染、生态破坏、资源衰竭成了全球性问题。

我国的环境状况相当严峻，自1972年起越来越严重的黄河断流，近年来西北地区多次发生的沙尘暴，1998年的特大洪水，一次又一次地从多方面说明我国生态环境恶化的严重程度及环境保护的紧迫性。基于以上国情，国家把环境保护定为基本国策。

1982年颁布的宪法明确规定:“国家保护、改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。第八届全国人民代表大会成立了环境与资源保护委员会。1998年国务院机构改革，将原来的国家环境保护局升格为国家环境保护总局。1989年12月26日通过了我国环境保护法的基本法《中华人民共和国环境保护法》。2002年6月29日通过了《中华人民共和国清洁生产促进法》，这是我国第一部以污染预防为主要内容的专门法律，标志着我国可持续发展有了历史性的进步。党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，环境保护被纳入十六大提出全面建设小康社会的奋斗目标。对于环境保护和可持续发展提出要“走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子。”

1、以实施可持续发展战略为指导，把环境保护、资源合理利用与经济发展紧密结合起来，相互促进，协调发展。以前的环境资源法律，基于促进资源开发利用的目的，重点是立足于资源权益原理，强调资源权益而未对应设置资源义务，刺激和纵容了人们仅利用资源而不保护治理资源，导致资源问题日加严重。应根据社会主义市场经济发展的需要，实行市场调节和政府宏观调控相结合，加强环境资源管理。

2、修订陈旧的法律法规，制定必需的新法律法規，建立符合我国国情的环境资源法律体系。在加强环境资源单项立法的同时，重视对环境资源的综合管理和保护。完善、健全和创新环境资源管理法律制度，特别是综合决策制度、分工负责和协调配合的管理制度、环境资源保护投入制度、有效的监督制度、公众参与制度等。

3、积极参与国际环境资源合作，做好履约需要的国内立法工作，使国内环境资源法与国际环境资源法接轨、协调。市场经济是法律经济，在振兴东北老工业基地中，要按市场经济规律，依法律、法规办事。发展工业不能以牺牲环境为代价，要造福子孙后代，造福人类。[1]

二、东北要振兴必须坚持经济建设与环境保护协调发展的原则

人口、资源、环境，是人类经济发展和社会进步的三大基点。人口膨胀与资源稀缺已让人类紧张不已，而环境的恶化，则使这种紧张转化为一场人类的生存危机。

协调发展原则即人口、经济、社会发展与环境、资源协调发展原则，指人口增长、经济和社会发展必须与环境、资源的容量和承载能力相适应，发展经济和社会事业必须同时保护环境和合理利用自然资源，并控制人口数量，使人类社会与自然界协调发展。这是经济建设必须遵守的基本原则，也是世界各国的共识。

要处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系。实现人与自然的和谐，必须采取各种有效措施，其中最根本的是:

1、在经济、社会事务的决策过程中必须充分注意保护与发展的综合平衡，把环境资源保护真正纳入到经济建设和社会发展的决策之中。各级机关在对经济、社会问题进行研究和决策时，必须同时考虑环境资源保护问题，考虑经济决策可能对环境产生的影响，也可听取环境保护部门的意见，保证各项经济和社会发展决策符合自然生态保护要求。为此，必须尽快建立和完善环境资源与经济发展综合决策制度。

2、对环境资源保护进行规划，并将其纳入社会发展计划，使环境资源保护有资金保证。充分发挥政府在宏观调控中的环境保护作用。1999年1月国务院通过的《全国生态环境建设规划》，就是全面推进环境资源保护和生态建设的长期规划。东北三省也可以根据自己的实际情况制定一个长期的规划，既保证经济的发展又不对环境资源造成破坏。

3、按照法律规定实施有利于环境资源保护的经济、技术政策，包括调整产业和产品结构，在财政、税收、价格、资金、信贷等方面加以倾斜。

4、加强各有关部门的协同配合，形成一个既有明确分工又有统一领导、规划、协调和相互配合的环境资源管理体制。充分发挥各级环保部门的作用，共同把环境资源管理好。[2]

三、东北要振兴必须走可持续发展的道路

1987年联合国环境与发展世界大会把可持续发展定义为“在满足现今需要的同时不影响后代满足其自身需要的可能。”可持续发展的核心是发展，前提和关键是发展必须限制在自然资源和生态环境可支撑的范围和限度之内，发展要在合理利用自然资源、保护人类赖以生存和发展的生态环境的基础上进行，实现经济、社会与环境、资源的协调发展。一个可持续的世界会为今天生活着的人们和他们的后代提供充足的能源、食品、洁净的水、住房以及安全的自然环境。目标就是生产社会所需的所有产品时不产生任何形式的垃圾废料。

工业比重最大的辽宁省在2002年5月开展了循环经济试点。循环经济是指以产品清洁生产、资源循环利用和废气物高效回收为主要特征的生态经济体系。600家国有大中型企业中的350家已经进行了清洁生产改造，降低了原材料、能源消耗和排污强度。中国最大的炼钢企业之一鞍钢工业用水的回收利用率达到91%，含热能的气体和废渣都达到了零排放。空气污染曾十分严重的沈阳在680多家工业企业搬迁到新工业区之后，即使在煤烟污染程度最重的冬季，空气质量优良的天数也达到了3 4，取得了显著成绩。吉林和黑龙江分别在2000年和2001年宣布建设“生态省”。吉林和黑龙江有着相对丰富的自然资源。黑土地、大草原、大森林和湿地为更新工业结构提供了新思路。黑龙江正在开发生态农业、畜牧业、生态旅游等行业。吉林则提出了建设生态型绿色农产品加工基地、现代中药和生物制药基地、光电子信息等高新技术产业基地。尽管具体战略有所不同，避免振兴过程中的新项目产生新污染是走一条新兴工业化道路的关键所在。2003年颁布的《环境影响评价法》为环保部门提供了“尚方宝剑”。《环评法》规定，新项目必须首先经由环保部门对其可能产生的环境影响进行评价。要做到以下几点:

1、积极推进清洁生产。大力发展循环经济，鼓励资源节约、综合利用和循环使用。

2、严格项目审批。高能耗、重污染的项目一个都不能搞，污染大、效益低的小煤矿、小电厂坚决关掉，认真清理不符合环境标准的建设项目。所有建设项目都要执行环境影响评价法律制度，对不符合环保标准的要立即停产，完善环保设施，加大对水、矿产等重点资源开发的环境评价和环境监管工作力度。

3、加快重点地区污染治理。严格控制重点地区的污染物排放，加快治污工程建设进度，坚决关闭威胁饮用水源地安全的污染企业，制止和查处影响居民生活的施工噪声超标，整顿或取缔油烟污染严重的商业场点，严格监督城市污水和垃圾处理排放。加大环境污染与环境破坏的处罚力度。[3]

四、东北要振兴必须对环境保护制度进行创新

振兴东北老工业基地关键在于制度创新。现代经济的发展，制度就是生产力。地区经济之间的差异，不是资金、技术、人才等生产要素的差异，而主要是制度或体制的差异。因为制度是相对稳定的，他是引导生产要素流动和资源配置的指挥棒，而生产要素是流动的，它总是向能发挥其效率的体制中流动。

在制度创新中，政府是主體，政府应在转变职能中，弱化管理职能，强化服务职能，充分发挥公民的创造力。因而，在环境保护上，要实行管理制度创新，走出一条环保新路子。借鉴原有在环境治理与保护上的不足，有这样一些设想：

1、建立政府与个人林权之间的交易制度

东北地区山多地广，环境治理的任务重，同时，一些下岗人员又找不到就业渠道，政府可以制订政策，鼓励下岗人员进行环境治理，植树造林。以采伐为目的的植树造林，不利于生态环境的恢复，而且收益周期长，不能解决投资人的实际困难。投资造林个人考虑的是经济收益，而政府考虑的是环境利益。因而，政府做为公共产品的提供者，可以与个人进行林权交易。这样使个人利益与环境利益相统一了。

2、建立公民之间的林权交易制度

森林做为财富，每年都增值，可以做为家庭或企业的投资项目。森林也象绿色银行，具有财富储蓄的功能，可以吸引闲散资金投入到森林产业中来。因而，我们可以设立林权永久所有权制度，可以继承、转让、交易。可以在不影响生态功能的情况下，允许间伐出售木材。

3、建立土地永久使用权制度

土地承包责任制可以调动农民的生产积极性，但是不能完全解决土地资源的保护问题。土地承包初期，为了公平，每家每户实行一年或二年耕地一轮换的制度，结果，造成对土地的掠夺式经营，谁也不愿意向土地投入。因为当年投入的成本只能收益一部分，第二年被他人无偿占有了。现在虽然将土地承包期延长至!"年，但是也不能完全解决问题。因为有期限的产权是不确定的，不确定的产权不能转让，其增殖部分不能收回，这对土地的保护和治理是不利的。因而，应建立永久土地使用权制度，允许出租、转让、继承。

4、建立生态恢复政府补偿制度

政府应鼓励社会组织和个人进行环境治理、实行“谁治理、谁受益”。如治理的耕地，可以在一定时间内无偿耕种。治理的水面，可以在一定时期内无偿进行水产养殖。这样，个人受益，国家也受益。

5、建立科学的政绩考核指标

地方政府要把环境保护和治理做为政府的重要职责，弱化经济功能，强化环境治理功能。因为，在市场经济时期，政府的职能是向社会提供社会公共物品、维护公平竞争、维护治安、扶危济困，帮助弱势群体。而经济增长和资源的配置是企业和市场的功能，政府不是资源配置的主体和投资主体，他只是向社会提供经济环境。因而，在对政府官员政绩考核机制上，应把经济增长作为参考指标。而把社会治安、公共设施、环境保护作为主要指标来考核。

6、建立企业生产过程中外部成本内部化的机制

环境保护必须以预防为主，但要从源头上治理，必须杜绝污染企业的生产，引导企业采用新工艺、新技术、走循环经济、清洁生产之路。这就必须加大企业生产的污染成本约束，使生产过程中所造成的环境污染代价变成企业生产的内部成本。具体公式是：企业产品成本#生产资料成本$劳动力成本$环境成本。具体方法：一是企业排污达标，加大企业内部环境治理成本。二是收取高额环境费。由于环境成本的加大，在投资项目上，企业就会受利益趋动，选择环境污染少，资源消耗低的项目，以降低生产成本。

7、建立环境保护地方之间的协调机制

地方保护主义现象会造成谁都污染，谁都不治理的格局。环境是具有正外部性，也有负外部性。正外部性是指一个地方环境治理的好，其周边地区受益；反之，一个地方环境遭到破坏，其周边也会受到影响。如近几年东北东部地区的沙尘暴天气就来源于西部草原的荒漠地带。因而，环境保护是整体利益，要地区之间通力合作，而现实缺少这种协调机制。[4]

总之，在振兴东北老工业基地过程中，要把环境保护这项基本国策贯彻到各个领域、各个地方、各个行业以及每个单位和个人，从各个方面保证经济、社会与环境、资源的协调发展。

参考文献：

[1] 孙明哲。关于振兴东北老工业基地环境保护问题。管理探索，2005

[2] 金璐。振兴东北老工业基地要与环境保护协调发展。商业经济，2004（8）

[3] 宋晓梧。东北老工业基地振兴中的环境与资源问题。中国环境报，2005（8）

[4] 魏颖伦。东北老工业基地振兴中的环境保护。中国环保产业，2004（6）

注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。