NGO在公共危机治理中的“可为”与“难为”

陈 戈

NGO在公共危机治理中的“可为”与“难为”

陈 戈

福建师范大学公共管理学院

当前，我国进入社会转型期，各类公共危机事件频发，直接影响到社会的稳定和经济发展。在公共治理视野下，政府不再是管理社会事务的唯一中心，非政府组织（NGO）以其自身独特的优势，发挥出政府和市场无可替代的作用。但在公共危机治理中，NGO还存在着许多“难为”之处，显得力不从心。该文通过对NGO参与公共危机治理的“难为”因素分析，探寻NGO有效参与公共危机治理的途径。

NGO公共危机治理可行性

关于非政府组织（NGO）的定义，不同学者有不同的说法，较为流行的是美国约翰—霍普金斯大学著名教授莱斯特·萨拉蒙提出的所谓五特征法，即将具有以下特征的组织界定为非政府组织：组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性[1]。另外，在学界有许多与非政府组织含义相近的称谓，例如，第三部门、非营利组织、志愿者组织、慈善组织、免税组织等，由于它们从事的活动一般都具有公益性，所以在大多数情况下，人们认为这些称谓的内涵是一致的。目前，我国政府与NGO的合作类型主要有三种：政府支持NGO运作；政府委托NGO经营；以及政府购买与NGO生产。其中，第一种方式是目前我国政府与NGO进行合作的主要方式[2]。

公共危机是指其出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成的威胁和损害超出政府的常态管理能力，要求政府和社会采取非常措施进行管理应对的一种紧急事件或紧急状态[3]。

在公共危机治理中，政府作为国家行政机关，出于其结构、权力局限，参与公共危机管理成本高昂，其触角难以全面触及社会底层，当危机发生时，仅靠政府力量难以全面有效地管理危机。而NGO作为公民社会的重要组成部分，具有贴近民众、公正公平、专业性、灵活性强等优势，在公共危机治理中发挥着不可或缺的作用。有效防范和化解公共危机，需要政府与NGO共同冶理，进而实现以人为本和可持续发展的目标。

1 NGO参与公共危机治理的可行性分析

1.1 缓解公共危机的理想第三方

在公共危机中，政府作为危机制造者或承受者，其形象和合法性遭受质疑或损害，政府作为危机事件中的负面主体，本身即处于受质疑或谴责的位置，单靠自身力量不足以化解危机。另外，公共危机是在社会系统中爆发的，涉及来自社会公民个体以及不同团体或组织的多元利益，因此，与其他组织保持互动与合作关系是政府处理危机的必然选择。最后，在现代社会利益需求多元化的背景下，必须承认政府对于部分公共事务存在“不可治理性”、“政府失灵”的情况是有可能发生的[4]。而NGO作为公民社会组织，独立于政府之外，比较容易获得民众的信任，在公共危机发生时，可以反映公众在紧急状态下的利益诉求，防止次生、衍生灾害的发生，是缓解公共危机的理想第三方。

1.2 有利于提供专业性的服务

政府部门作为公共管理者，不一定具备解决危机的所有专业技术，会导致一些重大事件处理不当,使政府处于更加不利的地位。而由众多专家组成的专业NGO，往往能够提供更精准的服务，更迅速有效地提供解决危机的方法，弥补政府在处理危机中的不足。

1.3 有利于调节市场和政府供给的不足

由于公共物品的非排他性和不可分割性，造成“搭便车”现象的存在，使公共物品无法通过市场机制来提供，从而产生市场失灵的现象。市场的失灵说明了政府干预的必要性。而政府提供公共物品时往往只能满足大多数人的选择偏好，有特殊需求的公众无法满足，从而导致了政府失灵。而NGO专业性、个性化差异服务，能弥补政府供给折中化的缺陷，有效的调配了市场和政府失灵带来的供给不足。

1.4 有利于社会动员和整合

在公共危机发生时，资源的调配和调动是极为重要的。NGO长期深入民间，有较好的群众基础，在民间资源的争取上比政府更有优势。在公共危机中，NGO在从下而上的社会动员、媒体造势等方面有独特的优势，而这些正好是政府部门触角伸不到或者不方便参与的领域，政府可以依靠NGO来获取这些资源，缓解危机。如在汶川地震中，很多NGO联合组成5·12的民间救助服务中心，这个机构可以分享信息，让各组织了解灾情和彼此救助的情况，避免大量的资源浪费。

1.5 有利于遏制政府腐败

NGO作为公民个人权利的集合体，是自治型的组织，具有监督政府行为的责任，当政府行为与公民利益相悖时，NGO具有对政府进行抗议和批评的权力。这也是NGO在公共危机中发挥作用的基点。

2 NGO参与公共危机治理的“难为”因素分析

2.1 难以真正独立于政府

根据国家民政部的有关资料，截至2008年底，全国共有社会组织41.4万个，其中社会团体23万个，民办非企业单位18.2万个，基金会1597个。来自中国民政部门的数据有其可靠性，但是实际上存在的中国NGO的数量要超过这个数字，因为这里的“社会组织”只能反映“那些最终进入民政部门所设定的注册门槛，获得登记许可的NGO，其中相当多数本身就是有着深厚的党政背景甚至是由党政系统成立的所谓NGO。”[5]由于与政府关系密切，这类NGO受到政府各种合法的资助，而这种合法身份，也导致自身独立性的模糊。而大量未获民政部门准入门槛的民间组织，由于缺乏程序上的合法性，也就难以受到政府各项支持和重视。

2.2 缺乏平等的话语权

传统的公共危机治理模式，是一种由政府对社会组织的单向控制，治理决策和实施过程是一个支配与被支配的过程，缺乏平等的话语权，只能被动接受既定的安排，这样既限制了NGO在公共危机治理中发挥最大的效用，又打击了其参与的积极性，这种观念亟待改变。

2.3 参与机制不健全

当前，我国NGO参与公共危机治理法制化滞后，缺少比较明确关于肯定和支持NGO参与公共危机治理的法律条例，以及参与的职责途径方面的规定，使得NGO的参与得不到政府决策机构的重视和支持，参与愿望得不到满足；另一方面，法律制度的缺失也在无形之中削弱了NGO的公信力，降低了其公众的认可度。

2.4 缺乏必要的资源

由于起步较晚，我国NGO面临着物质资源、人力资源匮乏的状况。其一，资金匮乏。现阶段我国的NGO处于从政府向公众领域过渡的时期。政府希望NGO脱离政府体系，因此在经费上不会给予很大支持。而我国NGO的服务对象基本是政府部门，而不是社会公众，NGO偏向于争取更多的政府经费，而不是从公众那里募集资金。其二，人力资源匮乏。一是缺乏志愿者。在应对公共危机时，志愿者是NGO最具有主动性和创造性的因素，它往往决定组织的生机和活力，志愿者的因素在很大程度上决定了NGO发展的前途。但是目前我国NGO却缺少这种素质和资源。二是缺乏专业人员。目前我国NGO中专业人员的比例普遍不高，导致NGO在应对公共危机时往往不能发挥自己固有的优势。

2.5 缺乏合理的管理体制

虽然NGO在公共危机治理中发挥出重要的作用，但也暴露出了结构松散、点状分布、各自为战的问题。与政府职能部门的合作力度不够，不仅没发挥其最大效力，还造成一定程度上的资源浪费。在汶川大地震中，各个领域的民间组织、个人、企业、金融机构、媒体、网络等，均迅速参与其中，发挥了极大的救灾能量。但另一方面我们又必须要看到参与其中的NGO数量虽然可观，然而结构上却如同散沙，未能形成真正的规模效应，尤其是救灾过程中与政府的协作力度不够，各自为战，更是大大限制了NGO效力的发挥。

3 推动NGO有效参与公共危机治理的途径

3.1 注重自身建设，提升参与能力

在非政府组织与国家行为体的合作中,处于积极主动地位的非政府组织对国家政策和行为的影响可能更为明显,而处于被动地位时则可能更容易成为国家的一种工具[6]。因此，NGO要注重自身能力的建设，积极主动地参与危机管理，才能发挥其应有的影响力。

NGO要建立自身的人力资源体系和制度规范，吸纳具有先进理念和运营能力的领导人和专业人才。一方面，吸纳高素质的志愿者；另一方面，加强对其成员的培训。NGO要对其成员进行紧急救助专业培训，使其掌握相关的知识、技能和方法，提高其危机应对能力。

3.2 转变治理理念，形成良性互动

政府必须要转变公共危机管理的习惯性思维，积极与NGO合作。首先，政府要充分认识到NGO在危机管理中不可替代的作用，要把NGO视为危机管理中的重要力量与合作伙伴；其次，通过立法或政府授权的形式明确危机管理中政府与 NGO的权利范围与相应责任，使政府与NGO在危机管理中能够实现优势互补与良性互动。

3.3 加强立法，提供法律保障

健全法律法规体系，明确NGO的法律地位。加快修订《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》等法规，进一步确立NGO的法律地位，完善登记管理制度。登记管理机关应进一步完善社会组织登记、年度检查、行政执法、社会评估、信息公开、选举规程、分支机构等管理制度，明确社会组织行为准则，规范社会组织内部治理，指导社会组织依法、依章程开展活动。

3.4 提高自律，健全内部监督机制

从制度上保障廉洁诚信，防止贪污、浪费、腐化和低效等现象的发生，因此，自律性制度建设十分重要。要建立严格的财务管理和监督的规章制度; 提高财务透明度，向捐助人汇报捐助使用情况，定期公布活动的绩效，建立捐助钱财的责任汇报制度。NGO通过自身自律性制度建设，可以赢得外界的资助、信任，提高NGO的美誉度、知名度和社会认同度。

3.5 整合各方资源，形成良好互动机制

清华大学非政府组织研究所王名教授对目前中国社会NGO现状的概括或许可反映一些情况：“中国的NGO虽然数量巨大，但是还不能构成一个整体的第三部门，它们就像一盘散沙，支离破碎地撒落在转型时期的中国社会中。更为重要的是，这是一个几乎没有浮出水面的部分，没有人知道它的真实面貌。”[5]单一NGO在人员、资源和影响力有限，短期内又难以改变的情况下，通过成立NGO联盟能大大加强成员组织获取信息的能力，使它们围绕优先问题共享资源和技能，优势互补，强化活动效率和影响。

总之，随着我国政府管理结构的改革，“小政府、大社会”理念的进一步落实，将会创造更好的外部条件，NGO在我国必将得到更好更快的发展，会在公共危机治理中承担越来越重要的角色。

[1] 李维安．非营利组织管理学[Ｍ]. 北京：高等教育出版社，2005.

[2] 高猛, 赵平安. 政府与NGO合作关系的逻辑与生成——建构主义的视角[J]. 学术探索, 2009(2):49-54.

[3] 谭毅．非营利组织在公共危机管理中的作用 [J]．湖南社院学报, 2011,(4).

[4] 杜骏飞. 政府网络危机[M]. 北京: 中国发展出版社，2011.

[5] 贾西津．第三次改革——中国非营利部门战略研究[M]．北京: 清华大学出版社, 2005.

[6] 刘贞晔. 国际政治领域中的非政府组织：一种互动关系的分析[M]. 天津:天津人民出版社, 2005.