探析行政事业单位项目资金管理制度的构建

林孔智

探析行政事业单位项目资金管理制度的构建

林孔智

福建省侨办行政财务处

近几年来，行政事业单位项目的资金规模和覆盖面不断加大，一些单位在项目资金管理上存在着预算难做、支出随意、决算和绩效评价缺失等问题，造成了资金管理的混乱，有限的资金不能充分发挥作用。因此，探析构建行政事业单位项目资金管理制度，对于发挥项目资金杠杆作用，集中力量办大事的成效上来说具有重要的意义。

项目资金 管理制度 制度构建

随着国民经济的快速增长,各级财政预算安排的项目资金也在逐年增加, 这对于支持国民经济和社会各项事业的发展起到了积极推动作用。但由于财政项目资金在管理使用中存在一些问题, 使项目资金难以确保专款专用, 直接影响了资金使用效益。因此, 如何有效推进项目资金管理制度的构建, 促进项目资金支出的科学性和有效性,已成为亟待解决的课题。

1 行政事业单位项目资金管理制度构建的重要性

在实际工作中，项目资金在管理使用中还存在以下几个问题：一是预算编制有待进一步细化。行政事业单位项目涉及面广、工作量大，有的单位缺乏对项目进行深入分析，预算编制不能准确反映项目资金需要，导致了行政事业项目资金预算执行质量低下，既造成大量资金沉淀，也加大了资金监管风险；二是资金使用效益有待进一步提高。由于项目的立项、审批管理权限在项目主管部门，资金拨付权限却在财政部门，部门之间缺乏一套可操作的协调、沟通程序，导致有的项目还没批复，资金却已到位，有的项目已经开工，但资金迟迟不能到位，造成了项目资金投入环节未及时拨入资金或未足额拨付资金，使项目不能按期产生效益；三是资金被截留、挪用的现象仍时有发生。行政事业单位项目繁杂，管理上又存在多头管理，分散使用的现象，财务人员往往只能承担着会计核算和资金支付等简单工作，而没有真正参与到项目资金使用范围及经费决算报告审核等工作，在项目活动事前和事中无法对项目执行情况进行跟踪检查和延伸检查，导致项目资金被挪用、挤占，专款不能专用；四是项目资金监管较难。少数单位领导对项目资金管理认识不到位，存在“重项目申请，轻项目实施；重资金投入、轻项目管理”的观念，弱化了财政项目资金的监管。因此，建立科学的行政事业单位项目资金管理制度，具有突出的重要性。

2 行政事业单位项目资金管理制度构建的基本原则

按照科学化、精细化管理的要求，构建行政事业单位项目资金管理制度，保障项目资金支出的科学性和有效性，做到有章可循，有据可依，应坚持合规性、经济性、效率性和效果性三方面的原则。一是合规性原则，就是用科学管理制度规范行为，合理安排项目资金支出，使项目资金从立项审批、拨付使用、监督管理到绩效评价分析上形成一整套科学运作的项目资金制度。二是经济性原则，是指创新项目论证方式，优化项目资金支出结构，重点关注行政事业单位项目资金投入和使用过程中成本节约的水平和程度。三是效率性和效果性原则，是指项目资金支出按定量指标和定性指标，对项目支出进行绩效评价。如利用资金到位率、资金使用率和支出效果率以及就业效益指标等，对项目完成后实际达到的效益进行评价。

因此，在实际制度设计中，要将基本原则贯穿其中，合理界定三者的重要性程度，充分考虑财政项目资金支出多样性特征，在构建管理制度上努力做到全面性与特殊性结合，科学性与实用性相结合，确保项目资金支出在事前、事中、事后得到全方位控制。

3 行政事业单位项目资金管理制度构建的设想

当前，行政事业单位项目资金管理中存在的问题必须靠改革、用制度来解决，以保障项目资金的规范、安全、高效使用。因此，在行政事业单位项目资金管理制度构建上，笔者建议从政策、运营、评价、内控上构建 “四位一体”的项目资金管理制度。

3.1 构建依法理财，科学化、精细化的政策制度

贯彻“先建制度，后分资金，先规范，后运作”的合规性原则，建立健全科学、规范、覆盖全面的项目资金政策体系，规范项目资金审批、预算执行、经费决算、监督检查和绩效评价等方面的工作，使项目资金由“人为分配”向“依法分配”转变，由“人为管理 ”向“依法管理 ”转变。在实际工作中，对于科学化精细化政策制度的构建，笔者建议首先要制定项目预算管理政策，一是相关业务部门要按照经费使用的范围，提出年度工作项目计划及经费预算方案报领导办公会讨论。二是通过预算方案后，项目工作计划由相关业务部门负责组织实施，项目资金预算由财务部门根据项目经费的原则和使用范围进行审核；其次要制定项目决算管理政策，一是定期通报项目资金使用情况，使相关部门及时掌握项目进展及经费使用情况。二是在工作项目完成后，承担项目单位要向财务部门作出书面的经费决算报告；最后要完善项目资金的拨付政策，财务部门负责经费决算报告核定，按照财务日常签批程序履行拨付手续，将项目资金经费拨付到承担项目单位的指定银行帐户，统一管理使用。

3.2 构建发挥项目资金杠杆作用的运营制度

为提高项目资金运营效益，应加快项目审核、加强预算执行、细化支出进度，确保拨付环节畅通管理。在具体运营项目资金方面，笔者建议在项目审核上，各部门应严格立项、筛选、论证制度，组织专家组进行可行性研究和评审, 出具可行性研究报告和评审报告,并按规定程序申报, 建立滚动的部门项目库和财政项目库；在预算执行上，各业务处室应按其各自职责分工, 针对各类项目资金的特点, 结合项目的具体情况, 将其所分管的行业或部门的项目资金预算执行好,做到对项目资金的使用不越位, 使其规范运行；在细化支出进度上，使用项目资金的部门应明确资金授权审批、支付方式、支付金额等规定，严格按规定的用途和标准使用和管理项目资金，做到专款专用；在确保拨付环节畅通上，通过改革国库资金拨付方式，解决国库资金多环节拨付、多户头存放形成的大量库外沉淀和闲置浪费，达到提高项目资金使用效率的目的，彻底取消项目资金过渡户，实现项目资金支出“直通车”，从而提高项目资金的使用效率，真正体现“阳光财政”的社会功能。

3.3 构建贯穿项目全过程的绩效评价制度

在项目资金绩效评价制度构建上，要按照“预算编制有目标，预算执行有监控，项目完成有评价，评价结果有反馈、反馈结果有应用”的效率性和效果性原则，重点推进和落实项目绩效目标的申报和审核评价工作。在申报项目支出时，要有明确的绩效目标；在项目实施过程中，加强对其实现绩效目标的监管；在项目支出完成后，对财政支出绩效进行考核评价，并将评价考核结果作为今后安排项目资金的主要依据之一。在实际绩效评价工作中，首先要从项目立项、资金管理、绩效目标、财务信息质量、组织管理水平、预算执行、项目经济和社会效益以及项目可持续影响等方面设立绩效评价指标；其次在绩效评价方法上，要灵活运用成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等，对于效益是经济的、有形的、可以用货币衡量的支出项目，多采用成本效益分析法，对于一般性项目资金可以采取比较法等对项目资金结构和增减水平等进行综合评价，从而判断资金效率情况；再则在全过程绩效评价工作程序上，一般分为三个阶段，一是资料初审，聘请专家或中介机构进行对已收集的资料分类整理、审查和分析；二是现场核查，对项目承担单位提供的数据资料，聘请专家或中介机构到现场堪查、询查、核实所掌握的有关信息资料；三是综合评价，按照确定的评价指标体系、评价方法，对评价对象的绩效情况进行全面定量定性分析和综合评价，形成评价报告，建立绩效评价档案；最后将绩效评价结果应用到项目开展工作中，对于评价结果较好的，可采取适当方式予以表扬，对于评价结果未达规定标准的，给予责令限期整改，不断提高单位项目资金的使用效率。

3.4 构建加强项目资金风险防范的内部控制制度

在构建加强项目资金风险防范的内部控制制度上，要吸收借鉴企业内部控制在资产安全、内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督等方面的先进经验和做法，推进行政事业单位项目资金风险防范的内部控制制度构建，保证行政事业单位项目资金的安全，有效防范风险舞弊行为的发生。具体在构建制度上要努力做到以下几点工作：一是实施项目资金授权批准控制环节上，涉及项目资金业务事项的处理都必须要经过授权和批准，在规定的范围、权限、程序和责任内进行，对重大项目资金活动实行集体决策或联签制度，确保项目资金使用安全；二是在会计系统控制环节上，实行项目资金专账核算，对财政部门下拨的项目资金按照项目内容设置明细科目进行单独核算，清晰反映，同时财务人员参与项目资金预算申报、执行、监督、核算的全过程。实行项目资金结余清理，要求项目资金使用单位按会计年度认真清理下拨的项目资金累计结余情况，并将清理结果分项目报上级财务处室和有关业务处室，对结余资金的管理严格按照财政项目资金结余管理暂行办法进行申报、审批和备案。实行会计人员培训，组织会计人员参加会计理论、政策法规、业务知识、职业道德等培训，提高会计人员用理论指导实践的能力、依法理财的能力以及会计人员职业道德水平；三是完善内部会计监督控制环节上，坚持以公开促进项目资金规范运行，将项目资金的预算、开支、决算等信息予以公开，便于大家监督；建立由财务处、有关业务处、纪检监察等部门参加的联合监督检查工作机制，加强对项目资金依法申报项目、拨付程序、公示内容和期限、是否存在截留、挤占、挪用项目资金等内容进行监督检查，确保专款专用。

[1] 财政部.中央本级项目支出预算管理办法[Z].财预［2007］38 号，2007.

[2] 王树凯，李洪昌.财政专项资金管理中存在的问题、原因及对策[J].财政监督，2007，（8）:31-32.

[3] 吴铁君.财政专项资金管理中存在的问题及对策[J].现代商业,2011(21):67.