论东洞庭湖自然保护区公众参与机制的完善

吴 勇，田 犇

（1.湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411005；2.岳阳职业技术学院，湖南 岳阳 414000）

论东洞庭湖自然保护区公众参与机制的完善

吴 勇1，田 犇2

（1.湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411005；2.岳阳职业技术学院，湖南 岳阳 414000）

东洞庭湖自然保护区的公众参与已取得了一定成效，但还未形成健全的法律机制，存在如公众参与意识不高、公众参与的法律依据不足等诸多问题。因此，有必要从加强宣传教育、加强公众参与湿地保护的立法、建立健全东洞庭湖自然保护区公众参与相关制度等方面，完善东洞庭湖自然保护区的公众参与机制，真正使公众参与在东洞庭湖湿地保护区的环境治理中发挥应有的作用。

东洞庭湖自然保护区；湿地保护；公众参与

东洞庭湖自然保护区自然资源丰富，同时又具有调节大气功能，蓄水防洪功能，涵养水源、净化水质、维护生物多样性等生态功能及休闲娱乐、科研文化等社会经济功能。它的安全与稳定对于维护区域生态平衡、改善地区生态状况和促进当地社会经济的可持续发展具有重要意义。然而，近年来在东洞庭湖湿地的保护与开发利用问题上，由于受到“重发展轻保护”错误工作思路的影响，东洞庭湖湿地资源的过度攫取使保护区生态环境日益恶化。目前，湿地保护区正面临着水域面积缩减、水位下降、水质污染严重、湿地生物多样性受到严重威胁等多方面问题，东洞庭湖湿地保护刻不容缓。除了政府环境管理部门强有力的保护行为之外，公众参与无疑是解决这一问题的有效途径之一。

一 东洞庭湖自然保护区公众参与机制的现状

（一）政府及环保NGO开展了湿地保护宣传、教育活动

在东洞庭湖湿地开展的保护活动一般都是由政府主导和出资，例如由东洞庭湖自然保护区管理局组织的每年12月上旬举行的“观鸟大赛”活动。这项活动已进行多年,吸引了国内外专家学者以及爱鸟人士的参与，在社会上产生了积极的影响。除此之外，近年来也有为数不少的非政府NGO、环保志愿者等民间环保力量发动组织了一些东洞庭湖湿地保护活动，例如爱鸟周、世界湿地日活动、保护洞庭母亲湖植树、创建“生命源”林、救助洞庭湿地候鸟等等。这些环保宣传教育活动，让公众更多地了解目前东洞庭湖湿地保护情况，在一定程度上推进了湿地保护，唤起了公众参与湿地保护的更大热情。

（二）各类媒体逐渐加大了对东洞庭湖湿地的关注与报道

近年来，一些网站、报刊、广播、电视等各级各类媒体纷纷对湿地进行相关报导，很大程度上提高了公众参与东洞庭湖湿地保护的意识。目前，关注东洞庭湖湿地保护区的相关网站有湿地中国、自然之友、中国自然保护区网；保护区管理机构也已建设网站，供公众访问、学习，如东洞庭湖国家级自然保护区管理局网站、岳阳市林业局和岳阳县东洞庭湖管委会网站。《湖南日报》、《岳阳晚报》、《洞庭之声》、《三湘都市报》等多家报刊都对东洞庭湖湿地作了专门报导。各种媒体对洞庭湖湿地的生态功能作用、保护和利用现状、环境破坏情况的报导，对非法捕捞、围垦湿地、环境污染等行径的曝光，提高了公众自觉参与湿地保护的意识，监督了相关职能部门整治、恢复湿地等行动。

（三）东洞庭湖自然保护区开始探索“社区共管”模式

“社区共管”是一种很好的民主参与式湿地保护区管理模式,同时也是构建和谐社会和创建生态文明的一个必然要求。湖南常德市汉寿县西洞庭湖自然保护区的青山垸，在这方面作出的努力尝试已经初显成效。1999年，青山垸划归该保护区后开始实行封闭管理，禁止任何渔业活动。自从青山垸实施社区共管后，这些渔民就从湖区生态的破坏者变成了维护者，前来越冬的候鸟迅速增多，垸内记录的鸟类达60多种，数量达数万只。社区居民还按照有机鱼的生产方式进行生产，并获得有机鱼类认证，无污染、味美价优的有机鱼，受到市场的青睐。青山垸的社区共管探索出了一个切实可行的模式，给东洞庭湖自然保护区探索社区共管提供了一个很好的借鉴模式。

东洞庭湖自然保护区现已选取了现代农业发展型社区、生态旅游发展型社区、封闭管理型社区和开放管理型社区4个典型的社区开展“和谐社区”工程建设。但目前只有封闭管理型社区的建设落实情况较好，该社区是以大、小西湖为主与岳阳县和君山区政府合作,落实湖南省政府制订的封闭管理措施，寻求多渠道资金解决渔民的生存和生产,安置渔民。经过3年的积极运作,落实了350万元资金用于渔民的替代生计安置,实现了180余户渔民产业转移。大、小西湖及壕沟的生境逐渐在恢复,封闭管理的效果也初步显现出来。而其它社区由于种种条件限制，建设仍处于提出口号或设想的阶段。因此,东洞庭湖自然保护区社区共管还有待更进一步的探索和建设。

二 东洞庭湖自然保护区公众参与机制的不足

（一）公众对参与环境保护的理解有偏差

当前，保护区的部分居民对公众参与环保的认识存在一定的误区。笔者曾在钱粮湖镇采桑湖保护站附近的幸福村、观音村及大桥村走访当地村民，村民对参与环境保护的理解有一定的偏差，主要表现在以下两个方面：第一，大多数群众将环境问题等同于环境污染，对环境问题的理解过于狭窄，且只对与个人利益相关的环保负面问题有一定的敏感度和关注度。例如：公众对环境污染、空气质量等方面问题关注度很高，而对濒危动植物、可持续发展的关心程度不够。第二，村民们普遍认为环境保护应是政府行为，是政府的职责、义务。因此在对环保事务上对政府有较强的依赖性，政府所要求的基本能够配合，但参与的主动性差，参与的渠道和形式单一，自主参与意识不强，从众心里表现突出。而上述种种问题，均反映出保护区民众公众参与湿地保护的意识不高。这也是导致东洞庭湖公众参与水平低下的直接原因。

（二）公众参与东洞庭湖湿地保护的法律依据不足

总体来讲，我国公众参与湿地保护的相关政策法规缺位明显。目前，国家及各省、自治区出台的地方湿地保护条例等法律法规对湿地资源权属、资源的利用与保护、资源破坏行为及法律责任等方面的内容做了较为具体的规定[1]，但是在这些法律中“公众参与”方面的内容涉及较少且仅作了原则性规定。如《自然保护区条例》仅有第七条规定：“一切单位和个人都有保护自然保护区内自然环境和自然资源的义务，并有权对破坏、侵占自然保护区的单位和个人进行检举、控告。”又如《湖南省湿地保护条例》第八条规定：“公民、法人和其他组织应当遵守国家湿地保护规定，对破坏、侵占湿地的行为有权检举和控告。”可以看出，以上可适用于东洞庭湖湿地及自然保护区的立法对于社会监督和公众参与方面缺乏具体的范围、途径、程序的规定，公众参与缺乏可操作性，公众参与湿地保护方面的信息公开机制也得不到规范，无法满足公众对湿地环境信息的获取需求，造成了环境参与权利的行使障碍。而对于湿地可能已遭破坏的事实，既缺乏事前监督的手段，又无事后救济的途径，这也最终导致了公众参与湿地保护缺乏必要的法律保障而难以实现。

（三）公众参与保护的力度和广度不够

第一，公众参与形式单一，参与程度有待提高。目前，从整体来看我国公众参与湿地保护的形式单一，无论政府主导，还是民众自发，主要是通过一些湿地保护主题日来进行宣传教育。例如东洞庭湖每年4月份爱鸟周举行的各类湿地保护的讲座、展览活动。众所周知，公众参与湿地保护宣传教育非常必要，但若民众的参与仅停留在这一层面而不将范围拓展至环境事务决策领域，公众参与的作用就会被极大地限制。现在我国普通民众根本就不可能参与到湿地立法过程中进行建议、监督[2]，而公众参与的目的就是让公众能够有效地监督政府，如若不能够达此目的，对我国而言，湿地保护公众参与更多的是一种形式上的表现。

第二，NGO参与东洞庭湖湿地保护有限。以东洞庭湖为例，NGO的工作大多仍停留在保护区的宣传教育工作层面，或出版环保读物和杂志，或通过报纸、电视、互连网等媒体进行湿地知识的宣传等，对于东洞庭湖水污染、砂石无序开采及非法捕捞问题的关注、呼吁起到了一定的监督作用。但是非政府环保团体想要参与法律法规的制定、执法监督检查和进行诉讼则仍存在着法律上的障碍，结果便是无法对政府环境管理权的行使进行很好的监督。本土环保NGO普遍比较弱势，除了天生能力不足以外，后天在资源、资金上都存在较大困难[3]。此外，与政府合作机会少，专业性能力有限，且基本上各自为战，仅在重大问题上形成形式上的合作，使NGO在东洞庭湖湿地环境保护上参与有限，难以充分发挥作用。

（四）公众参与支撑制度的缺乏

第一，公众获取湿地环境信息的机制不畅。公众参与环境保护能否实现，关键在于获取环境信息的渠道是否畅通。如果公众不能掌握全面而准确的湿地信息，缺乏判断环境事务的依据，就无法参与东洞庭湖湿地保护。然而,目前在我国环境信息公开存在以下问题：首先，我国没有专门的环境信息公开立法，只在一些单项法律中有相关规定。有关政府环境信息公开的规定基本上都是行政机关的内部规章，不具有强制性，且变动性较大。因此即使政府部门提供信息，信息公布的相对方也很难获得实质信息，往往使得信息公布形同虚设[4]。其次，我国一些行政机关和领导干部认为信息公开不是法定义务,而是由自己决定的权力,所以往往保密范围过宽,信息自由度太小,随意性较大而形式主义较多,由于缺少责任制造成监督不到位。再次，我国公众获取环境信息渠道有限，最主要渠道是政府主导的宣传教育活动和新闻媒体传播[5]。如报纸和电视这两种途径获取信息的人数比例均在70%以上，过分依赖以上途径而使得信息的真实性难以得到保障。而这些问题在东洞庭湖湿地信息公开制度层面也普遍存在。

第二，生态补偿机制滞后。一是制度缺乏法律保障。我国生态补偿机制起步晚发展较慢，涉及该制度的一些规定分散于各环境保护的单行法律法规中，且主要是针对如何开发利用环境资源加以规定，而不是从生态环境保护的立法角度优先考虑，这显然对湿地生态保护不利。二是我国《环境保护法》中没有涉及生态补偿内容的规定，这使得生态补偿制度缺乏法律上的支持。三是生态补偿制度不够具体，没有对生态补偿的目的、补偿范围、补偿标准、补偿具体措施及法律责任等做出明确规定，不利于该制度的操作落实。例如：在东洞庭湖自然保护区采桑湖保护站周边几个村，部分农户田里的农作物被鸟类抢食，鱼塘中鱼类被啄食，遭受了不同程度的经济损失。由于缺乏相应的损失评定标准和补偿标准，相关责任部门不明确，很多农民索赔无法获得补助，这样农民就会失去继续参与湿地保护的动力。因此，生态补偿机制的滞后无疑加剧了当地居民和保护区的矛盾冲突。

三 东洞庭湖自然保护区公众参与机制的完善

（一）加强公众保护意识的宣传教育，提高公民的环保意识

提高公民的湿地环境意识，必须加强宣传与教育。具体来说，宣传教育的形式应该做到多样化、常态化。首先是在中、小学包括高等院校进行湿地环境保护教育。将关于湿地保护、生物多样性保护和环境教育等内容渗透到各门课程教育之中。形式上要注重趣味性，让孩子们在趣味学习中了解湿地、热爱湿地。而高等院校的学生则可以深入开展社会问卷调查、主题日宣传、湿地保护微博等活动，让大学生通过宣传教育亲身参与湿地保护工作并体验到公众参与湿地保护的重要意义。另外，在校外实践方面，可考虑在东洞庭湖保护区建立湿地教育基地，或者在高校建立湿地保护网站，加强网络湿地生态教育。总之，通过学校、教育主管部门、政府和社会的通力合作，公众从就学起就树立湿地保护的责任感。其次，可以尝试通过生态旅游来开展东洞庭湖湿地保护的宣传教育工作。

（二）加强公众参与湿地保护的立法

我国现行涉及公众参与湿地保护的立法存在着规定不全面、不具体且分布较为零散等缺陷。笔者建议应在我国尽快出台一部全国性的湿地法，以明确公众参与湿地保护的相关权利，明确公众参与湿地保护的程序和途径，明确规定环境信息公开，鼓励和支持非政府NGO参与湿地保护等。

1.立法明确公众参与途径。第一，健全湿地环境影响评价制度和湿地环境听证制度。例如在面临湿地环境事务的重大决策时，政府举行听证会，让公众就湿地环境决策问题表达自己的意见。政府部门不仅要让公众能够在湿地环境事务中发出自己的声音，而且要在一定程度上考虑并采纳这些意见，如未采纳也必须作出说明。第二是政治途径，即通过人大和政协代表在湿地环境保护与管理中行使提案权、质询权和表决权等，代表公众表达环境利益的诉求。第三是完善环境信访制度。公众可采取信件、电邮、电话和现场走访等形式，向政府环境部门反映湿地保护情况，提出建议，表达诉求，而政府部门应就公众的意见和诉求进行处理的程序立法。第四，完善司法救济途径，确立环境公益诉讼制度。湿地污染和破坏的受害者能够利用司法途径维护自己的合法权益，同时允许公民、检察机关、行政机关、环保组织为了维护东洞庭湖的环境公共利益，依法对污染环境和破坏生态的行为向人民法院提起环境公益诉讼。

2.立法明确公众参与程序，建立公众意见的回应机制。首先，要真正落实公众参与的一整套细化的程序规定。例如：在对征求公众建议的程序方面，也就是公众在什么情况下什么时间能够向哪个部门提出建议，该部门应该在什么时间给予什么形式的答复上明确立法。其次是落实公众监督程序，即公众监督包括哪些方面，公众应该向哪一部门举报环境污染的行为，由哪一部门负责处理等。此外，对于是否采纳公众的意见也要做出解释和说明。另外，为了让东洞庭湖湿地公众参与环保行为更具成效性，可以尝试加入“回应制度”，以起到敦促相关职能部门认真对待公众提出的建议、举报、质询的作用。对反馈信息的及时合理处理，增强公众参与的积极性，使公众参与不再流于形式，而起到真正有效的作用。

3.立法明确环保NGO在湿地保护中的地位和作用。首先，政府应该在政策上支持本土非政府组织的成立，降低其注册门槛并简化注册要求。同时，要进一步落实对非政府环保NGO的优惠政策，如税收优惠。其次，应该通过立法建立环保NGO参与湿地保护项目的程序机制，以保护其在实施项目中的权利、义务。最后，本土环保NGO应该积极地寻求与世界自然基金会（WWF）、湿地国际(WI)等重要国际环保组织合作，宣传介绍东洞庭湖湿地保护工作以及湿地保护优先项目，争取国际援助和资金支持，全方位引进先进技术、管理经验与资金，开展湿地保护项目，推动合作进程。

（三）建立健全东洞庭湖自然保护区公众参与相关制度

1.完善湿地自然保护区环境信息公开制度。环境信息公开是公众实现知情权的首要前提，所以公众参与湿地保护制度的建设首先必须建立环境信息公开制度[6]。东洞庭湖自然保护区环境信息公开应该明确以下内容：一是明确保护区环境信息发布的主体。掌握相关信息的政府、企业与团体有向社会公众提供湿地信息的义务。因为当地政府作为湿地管理的行政机构，其掌握的湿地信息最全面也最充分；企业一般是污染环境和生态破坏的主体，也应该是承担环境保护责任的主体；任何个人和团体通过合法途径进行的调查、分析测试和科学研究后形成的信息，也应当通过正常渠道发布，使公众更加充分地获取湿地信息[7]。二是明确东洞庭湖保护区信息公开的方式。即通过政府、企业等义务主体主动公开和依公众的申请公开两种方式实现。三是明确湿地信息公开的内容及范围。政府公布的信息内容应包括湿地资源现状信息、政府对湿地环境保护或改善的措施以及相关湿地立法情况；企业应公布的信息包括排污种类、污染产生量、污染处置状况、污染防治情况及环评结果等。

2.建立东洞庭湖自然保护区生态补偿机制。保护区核心区周边都是远离市区的农村，经济收入和生活水平与岳阳市城镇居民仍有较大差距。城市在享受东洞庭湖保护区发挥的生态效益，却让生活较为贫困的人为保护牺牲利益或承担保护的代价，这显然有失公平。因此，我们应当针对因环保而对保护区周边居民所造成的利益损害问题，尽快建立生态补偿机制，提出合理的补偿措施。首先是财政补贴。应该加大国家财政预算直接拨款的力度，建立分级补偿体制，提高补助标准，明确规定中央、省、市、县各级财政支出或承担比例。也可以借鉴韩国的做法，以直接减免税的方式补偿保护区内居民的损失；或者采取实物补偿和政策优惠补偿等方法。其次，要明确农户的经济损失评定程序和标准。对农民遭受损失后向哪个部门提出补偿申请、损失由哪一方来评估、评估损失的计算标准、补偿的比例定多少等问题提出细化标准。

另外，政府除了对以上环境保护牺牲利益者进行补偿外，还应要求对东洞庭湖湿地开发利用或生态破坏的相关主体、在湿地资源利用过程中获得利益者，实施生态环境反哺，以求湿地环境及生态功能的恢复。在东洞庭湖湿地自然保护区，周边的工业企业、拍卖砂石开采权而获得高税收的政府、洞庭湖每天过往的运砂船经营者和大面积人工种植芦苇的苇业公司都属于这类补偿主体。

3.建立有奖举报制度。建立环保激励机制能够有效动员公众参与环境保护，让社会公众与环境污染作斗争，缓解政府环境管理部门人力、财力有限的工作压力[8]。具体到东洞庭湖保护区来说，可以鼓励公众举报企业排污问题、“电打鱼”和“迷魂阵”等非法捕捞行为、保护区偷猎盗猎毒害国家保护动物行为。如经查实，应根据其贡献程度给与举报者一定数额的奖励。当然，公众向哪个部门举报、由哪个部门核查、所设奖金资金的来源及奖励数额标准等完整细致的规定要在制度中体现。

4.建立并推动东洞庭湖湿地生态旅游型社区的发展。东洞庭湖区湿地资源丰富，开展湿地生态旅游前景广阔。现阶段东洞庭湖湿地生态旅游模式可尝试以下内容：观君山岛、赏湖光水色；保护区观鸟；品尝洞庭湖湿地野生果实菱角、茨实、莲藕等。发展这些生态旅游项目，既可以在一定程度上增加社区居民的收入，提高社区公众的自觉意识，推动社区主动参与生态保护，减少对湿地资源的直接开发利用，又可以通过生态旅游过程对游客进行湿地保护的教育宣传[9]。但基于目前东洞庭湖湿地生态系统的脆弱性，在进行湿地生态旅游资源开发利用的过程中，必须遵循生态学规律，坚持保护性开发原则，有效地保护生态环境，实现湿地资源的可持续开发与利用。

[1]黄锡生，黄亚珍.论湿地保护法律制度的完善[EB/OL].[2006-03-20].http://www.enlaw.org/bmgl/stbh/200603/t20060320_3587.htm.

[2]瞿莹华.湿地保护中的公众参与研究[D].上海交通大学,2007:23.

[3]中国环保联合会.中国环保民间组织发展状况报告[EB/OL].[2006-09-10].http://www.newagri.cn/trade/agriculture/2006091028745.shtm l.

[4]高家伟.欧洲环境法[M].北京：工商出版社，2008：105.

[5]王凤.公众参与环保行为机理研究[M].北京：中国环境科学出版社，2008:5.

[6]张晓文.我国环境保护法律制度中的公众参与[J].华东政法大学学报，2007（3）:57-63.

[7]李挚萍.环境法的新发展——管制与民主之互动[M].北京：人民法院出版社，2006:291.

[8]汪丽霞.我国环境法公众参与原则的不足与完善 [J].华商，2008（20）:173-175.

[9]庄大昌，等.我国湿地生态旅游资源保护与开发利用研究[J].经济地理，2003（4）:554-557

Im provementof Public Participation System in the East Dongting Lake Nature Reserve

WU Yong1，TIAN Ben2
（1.College of Law,Xiangtan University,Xiangtan 411005,China;2.Yueyang VocationalCollege,Yueyang 414000,China）

We havemade some achievements in thework of public participation in the EastDongting Lake Nature Reserve.However,there is stillnota sound legal system for itand there existsome problems such as low awareness of public participation and insufficient legal base for public participation.This paper suggests thatwe can improve public participation system in the EastDongting Lake Nature Reserve by strengthening publicizing and education,establishing law for public participation andmaking relevantsystems for public participation.In thisway,public participation can play an important role in environmental protection andmanagement in the EastDongting Lake Nature Reserve.

the EastDongting Lake Nature Reserve;wetland protection;public participation

C916.2

A

1674-9014（2012）03-0011-05

2012-01-12

吴 勇，男，湖南慈利人，湘潭大学法学院副教授，博士，湖南省洞庭湖区域经济社会发展研究会理事，研究方向为环境侵权救济、环境诉讼、国际环境法。

田 皓）