江苏省食品安全举报奖励制度探析

黄 辉，徐敏薇，王俊华

（苏州大学，江苏 苏州 215123）

江苏省是食品产业大省，现有食品生产经营和餐饮服务单位近52万家，从业人员220多万人，食品工业年销售收入超过3600亿元，有15种主要食品产量位居全国前10位，因而食品安全监管任务非常繁重[1]。2005年1月29日，省政府决定成立江苏省食品安全委员会，由省食品、药品监管局负责综合监督组织协调，其他各成员单位在其职责内负责食品安全的管理。2011年7月，国务院食品安全办印发了《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》，要求在全国范围内建立实施食品安全有奖举报制度。因此，《江苏省食品安全举报奖励办法》（以下简称《办法》）从2012年1月1日起正式施行，凡举报违法销售使用食品非法添加物、生产经营伪劣食品等12种违法行为之一，经查证属实的均给予奖励。

1 《办法》的合法性与合理性分析

1.1 合法性及公众性分析

1.1.1 法律法规及政策

为鼓励社会公众参与食品安全监督管理，及时发现和消除安全隐患，严厉打击食品安全违法行为，《办法》是根据《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国食品安全法实施条例》等法律法规和《国务院食品安全委员会办公室关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》（食安办﹝2011﹞25号）制定的。可见，江苏省该办法符合相关法律法规和国务院方针政策，具有很高的合法性。

1.1.2 社会公众的接受意愿

在徐州、南京、苏州3地的调研中，在接受问卷调查的852人中，认为食品安全很重要或重要的有836人（占 98.1%），认为食品安全重要性一般仅有11人（占1.3%），认为食品安全不重要或很不重要的或说不清的共5人（占0.6%）。

但当问及“您是否愿意担当食品安全‘义务监督员'吗”时，回答“很愿意”或“愿意”的有589人（占69.4%），回答“一般”的有183人（占21.6%），回答其他的有77人（占 9.0%）。以上数据说明，社会公众参与食品安全治理的意愿较高。因而，江苏省《江苏省食品安全举报奖励办法》能够充分调动社会公众举报积极性，从而更加主动地去参加食品安全监管。

1.2 合理性分析

1.2.1 政治可行性分析

食品安全是公共问题，但食品因为生产、加工、运输、储藏和消费等环节而变得复杂，仅凭政府部门单方面监管有很大的困难。因此，政府需要市场和社会公众的有效参与，动员全社会对食品安全进行实时监管，才能有效监管食品安全问题。《办法》的公布，不仅肯定了社会公众的食品安全监管的合法地位，而且提供了有效的参与途径；奖励办法也将进一步调动社会公众的主动性与积极性。

1.2.2 经济可行性分析

凡举报违法销售、使用食品非法添加物，生产、经营伪劣食品等12种违法行为之一，查证属实的都会对举报人给予奖励。奖励额度根据举报人的贡献大小，分别按案件货值5%及以下、3%及以下、1%及以下的比例给予奖励，货值较小或无涉案货物的也可视情节给予 50至200元的奖励。每起案件的举报奖励金额原则上不超过5万元，举报人有特别重大贡献的，经审批奖励金额可不受上述限制。

奖励基金由省财政厅在预算中安排，已结案的食品安全事件10日内应向食安委办公室提出奖励意见，10日内审核回复结果；具体奖励资金由省食品安全监管部门先垫付；举报人则需在2月内，携有效身份证件领取奖金。

1.2.3 实施可行性分析

《办法》第四条明确了举报的途径：①来人当面举报；②电话、传真举报；③网络举报；④信函举报； ⑤其他途径。《办法》实行“实名制”，也可匿名匿报，但若要接受奖励则必须出示有效身份证明；同时对举报人的信息，不经许可则不能对外公布；但若诬陷或属于不正当竞争的行为，则要负法律责任。

《办法》实行“首问”负责原则，即“举报实行‘首接负责’，对属于本部门职责范围的，要在3个工作日立案；如果不是本部门职责范围的，要在24小时内移交有权处理的监管部门，同时要通知举报人。”

2 存在的问题

2.1 多头管理，举报程序过于繁琐

《办法》第三条明确了部门监管职责，规定了食品的生产、加工、运输、储藏和消费等环节权责范围，例如：当地农业部门受理对农产品种植养殖环节违法行为的举报，当地质监部门受理对食品生产加工环节违法行为的举报等。但对于食品安全举报仍然存在多头管理的局面，而且程序过于繁琐，也不利于消除对社会公众的信息不对称障碍。

信息非对称性造成公共政策执行的政策宣传不当、政策理解失误、政策沟通受阻，尤其可能造成公共政策执行的“暗箱操作”和以权谋私，难以对公共政策执行的全过程进行监督与控制[2]。本研究认为，政府部门应积极构建更为简单有效的举报及咨询平台。

2.2 基金来源过于狭窄，管理及运行机制不透明和完善

《办法》第十五条规定，省级举报奖励资金在省财政预算中安排，由省食品安全委员会管理办公室负责管理。省食品安全委员会办公室定期向省食品安全监管部门据实拨付举报奖励资金，并向省财政部门通报。《办法》第十六条规定：各市、县（市/区）应当设立食品安全奖励基金，参考省奖励程序实施举报奖励。

江苏省食品安全奖励资金全部来源于政府财政，这对于部分财政困难的市、县来说，无疑是沉重的负担，而且政策执行效果必然无法达到利益驱动目的，即无法调动社会公众对食品安全问题进行举报的积极性。

2.3 食品安全标准混乱，《办法》上的部分项目缺乏可操作性

《办法》明确了凡举报违法销售使用食品非法添加物、生产经营伪劣食品等12种违法行为，经查证属实的均应当对举报人给予奖励。其中，第八条，违法生产、加工、销售不符合食品安全标准食品的；第九条，未按食品安全标准规定超范围、超剂量使用食品添加剂的。一方面，我国当前食品安全标准还较为混乱，因此食品安全标准仍有待进一步完善。而且《办法》规定的举报项目的可操作性还有待商榷；另一方面，社会公众无法对食品安全的标准进行随时随地的有效监测，缺少相关专业知识，更缺少专业的快速监测设备。可见，《办法》规定的部分项目缺乏实际可操作性。

3 建议及对策

3.1 加快信息平台的构建，简化食品安全举报的程序

在当前的社会条件下，江苏省应着重加强短信平台的构建。可以与移动、联通和电信等通信公司协议成立免费的短信平台，向社会公众定期发布食品安全相关的法律法规、政策等信息；同时社会公众也可以通过这一平台，咨询食品知识或举报食品安全问题。随着信息化建设步伐加快，这一短信平台还应逐步升级为免费的彩信平台，以方便社会公众随时随地拍下涉嫌违反食品安全规定的照片，并及时上传。

3.2 拓宽基金来源的渠道，加强基金管理

为减轻政府财政负担，应积极拓宽奖励基金的来源渠道。一是将对违法企业的罚款纳入基金；二是接受社会各界的捐款、募捐以及多形式形式赞助。

与此同时，政府必须加强对基金的管理，可以将基金投入低风险的行业领域，以保证基金保值和增值。该基金应做到专款专用，加强财政审计监督，并定期向社会公布收支的明细账目，接受公众及市场的监督。对于经济社会较为发达的苏南地区，地方政府可以在能力范围内提高举报奖励标准；而较为落后的苏北地区，省财政厅则可以根据实际情况利用基金对其进行适当补助，确保政策得到落实。

3.3 完善“实名制”举报制度，并建立诚信档案

完善“实名制”举报制度，这样可以保证举报信息来源的真实性与责任追溯；另一方面，可以在结案后，将奖金发放到举报人手中。但我们也得注意到，《办法》也是允许匿名制的，这对于保护社会公众的个人信息有重要意义。

要推进诚信档案的建立，一方面，可以追溯公民举报的责任，并可根据核查结果，给予一定的奖励或是将其诚信等级降低，并备案参考；另一方面，公民的实名制举报制度，从制度层面确定了社会公众的权利，是推进我国政治民主化的重要举措，也是让社会公众参政议政的重要手段。

3.4 调整并整合食品安全标准，强化《办法》中的举报项目的可及性

我国出台了一系列食品安全和质量控制标准，一般以法律或管理条例的形式发布，如《食品卫生规范》、《食品添加剂标准》、《食品包装材料标准》、《食品原料及生产成品标准》《食品标签通用标准》等。此外，卫生部、轻工业部、商务部、农业部颁布了许多与食品有关的管理办法，国家质检总局还发布了有关《强制性产品认证管理规定》等，这些法律法规构成了我国食品安全法律规范和标准体系[3]。

《食品安全国家标准管理办法》已于2010年12月1日起施行，并将逐步建立食品安全国家标准体系。但对于《办法》中社会公众可以举报的项目，还应更加完善、科学可行。一方面，可以通过新型的信息平台来公布最新食品安全标准，宣传可以识别的快速办法或其他处理途径；另一方面，要根据社会公众的特点，尽量简化一些食品安全检测标准，以增加举报项目的可及性，才能有效地动员社会公众对食品安全问题进行监管。

[1]国新办网.江苏加强食品安全工作新闻发布会[EB/OL].[2012-01-05].http://news.sohu.com/20120105/n3 31265342.shtml.

[2]葛蕾蕾.多元政府绩效评价主体的构建[J].山东社会科学,2011(6):157.

[3]陆小成,张林军.公共政策执行中的政治资源开发与配置[J].云南行政学院学报,2003(4):33.