排污权市场化难以推行的根源分析及对策

段力宇

(辽宁对外经贸学院，辽宁大连116052)

一、排污权的经济学理论及研究现状

(一)关于排污问题的经济学理论

不负责任的排污行为存在着严重的负外部性，而这种负外部性虽然给排污者以外的企业、个人及环境带来了不可估量的危害，但是对于排污者来说，这是在短期内实现污染治理成本的最小化，同时有利于实现短期生产利益最大化的捷径。经济学针对外部性问题提出了以下几方面的理论:

1.管制

萨米尔森认为，管制是政府以命令的方式改变或控制企业的经营活动而颁布的规章或法律，以控制企业的价格、销售或生产决策。管制作为经济社会普遍存在的现象，同时兼具合理性和不足。作为市场的替代，政府在发挥资源配置作用的时候，一方面会产生额外成本;另一方面，作为一项制度，它可以促使外部性问题的内部化。由于管制具有强制性，它的优点是对被管制方具有一定的威慑力，可以比较有效地抑制负外部性问题的发生。它的不足是作为政府干预经济的行为，对于“适度”干预的掌控是一件困难的事情。

2.庇古税

英国经济学家庇古认为要想克服外部性问题，实现环境外部不经济性的内部化，需要通过政府管制之外的方法进行干预，来纠正市场失效。通过对污染者征税，用税收来解决环境的外部性。但是，利用庇古税解决外部性问题时也存在几点不足:首先，作为激励性质的收费制度，由于税率一般是固定的，经常低于治污的边际成本，难以控制社会整体的排污总量。其次，作为政府实施的税收制度，缺乏监督必然会导致政府寻租机率的增加。但是庇古税作为排污权交易制度完善之前的环境治理手段，其作用是不可忽视的。

3.排污权

1968年，美国学者戴尔斯(J.H.Dales)排污权的交易思想提出，使排污权的环境外部性问题研究进入一个崭新的时代。排污权的最大特点是能够比较好地控制排污总量避免超过环境自我更新的最大负荷。目前该问题研究的重点主要集中在排污权的初始分配，如何设立交易市场进行交易，以及如何通过交易市场使得整个污染控制达到成本最小化三个方面。

按照科斯定理，排污的外部性通过排污权交易制度，即以市场为基础，通过买卖排污权，使得出让方通过出售剩余排污权而获得经济回报，实现对于有利于环境的外部经济性的补偿，从而实现资源配置的帕累托最优状态。问题的关键是因为交易费用的存在，不同的权利界定和分配则会带来不同效益的资源配置，所以产权制度的设置是优化资源配置的基础。

虽然经济学家更倾向于具有“激励”特征的后两者作为治理污染的主要方法，但是经济“激励”方法的实施，必须有强有力的管制措施支撑。

(二)研究现状

二战以后随着世界经济的快速复苏，主流经济学开始逐渐从强调政府主导的经济模式向强调市场主导的放任自由模式倾斜。针对经济外部性的理论也由政府主导的“管制”理论向激励性质的庇古税和市场主导的排污权理论方向发展，社会的着眼点基本上都聚焦到排污权的实施和交易市场的构建方面。

国内学者针对排污权的初始分配和分配方式问题，高鑫(2010)提出了排污权人均分配的观点，并对其优越性进行了论证。邹伟进(2009)在遵循免费分配与有偿分配相结合才能体现环境资源的价值基础上，提出了累进性价格机制。从而使得排污权的价格下降幅度低于治理污染的边际成本下降的幅度，以刺激鼓励企业进行污染投资。

而关于排污权交易市场机制建设方面，王小军(2008)通过对美国排污权交易制度建设和实施过程中的经验和教训的研究，从排污权发放的总量控制、交易费用和排污权交易成本这三方面，对我国相关制度建设提出了建议。甄杰(2009)等从认识排污权的实质，完善交易市场和强化政府作用三个方面对如何构建交易市场做了研究。蔡翡燕(2010)以嘉兴市的排污权交易为研究对象，针对排污权交易市场的经营问题提出了排污权供求平衡和寻租这两大问题。

综上，国内现有研究存在两点不足:首先，过于专注于排污权的相关理论，而忽略了经济学对于负外部性问题的相关理论和经验。其次，对于排污权市场化在我国多城市试点却难以推广的根源问题缺乏深入的研究。所以要想有效地、有针对性地解决目前我国排污权推广中存在的问题，就必须针对排污权没有顺利推广的根源问题进行深入的分析研究。

二、排污权市场化难以推广的主要问题以及根源分析

(一)企业方面

1.缺乏严格管制措施的环境下，企业有维持原状的意愿

到目前为止，各种排污权制度的尝试，都是在缺乏严格“管制”制度的前提下进行的。在排污治理责任和收益不确定的情况下，且此前逃避排污治理责任的结果是大多数企业从中获益，于是企业都存有逃避责任的潜在冲动。对于缺乏严格排污管制的情况，可以构建如下模型来说明(见表1):

表1 管制条件下企业污染治理的获利情况 单位:万元

假设企业处理排污问题的获利为X万元，完全按照要求治理排污并合格的费用是1000万元，这时不会受到任何处罚，企业不会因为治理污染增加收益，也就是说亏损1000万元。在原有技术条件下，由于偷工减料的治理污染会产生“治理不合格”的情况，此时企业受到0～500万元的处罚，再加上治理污染花费的0～1000万元的费用，企业的损失在0～1500万元之间。“不治理污染”可节约治理费用1000万元，政府相关机构将治理额度定在0～500万元时，企业将获利500万～1000万元，如果“不治理污染”也不被处罚的企业获利则是1000万元。由于缺乏严格的管制措施，停业整顿类的处罚大多效果甚微，这里予以忽略。

显然，企业“不治理污染”比“治理污染”时的各种情况下获利都大，因此企业缺乏对污染进行治理的主观能动性。

出现这一问题的根本原因就是管制制度中对于污染的处罚力度不够，“管制”的刚性没有充分体现出来。即便采取处罚措施，也比主动治理污染的成本要低，不会对排污企业产生足够的威慑力，造成排污企业宁可被处罚也不愿意主动治理污染。康菲公司在渤海污染海域面积840km2(后来面积进一步扩大)，只罚款20万元人民币就是一个典型的案例。

另一方面，由于大型企事业单位对社会经济发展的贡献较大，以及与各级政府之间的密切关系，使得“管制”措施的“刚性”无法体现，对中小企业比较“严”，对大型企业的排污大户反倒比较“松”。再加上相关法规和措施没有随社会发展进行必要的更新修订，造成难以有效地抑制和解决排污问题。由于排污管理不完善，大多数企业有足够的空间逃避排污责任并从中获利，因此企业没有主动参与排污制度建设的意愿。

2.企业对排污权制度的预期较低

排污权的实施要点是希望通过产权经济杠杆的调节作用，激励企业主动去采用新技术，达到治理排污的目的。一般来讲，企业在没有确定能够从排污权的制度当中获得足够“收益”预期之前，都不会主动参与到排污权的推广普及活动中。在不考虑管制处罚的情况下，排污权交易的激励主要是通过企业节能减排等排污治理把节约下来的排污权用于交易，从而获得排污权交易的收益。假设治理排污的费用是1000万元，治理后企业卖出剩余排污权的最大收益是500万元，而购买排污权的费用也在500万元之内(因为排污权的额度是考虑到企业的实际情况设计的，不会大幅度偏离企业正常生产排污量)。而如果治理成功，有剩余的排污权可供交易，则企业的收益是在－1000万元＜X＜－500万元之间。如果治理不合格，则需要购买排放权，企业获利空间在－1500万元＜X＜－500万元之间。如果不治理则节约1000万元治理费，同时把拿到手的初始排污权卖掉，则获利范围是1000万元＜X＜1500万元之间。

表2 排污权制度实施与否的企业获利情况 单位:万元

由于治理污染必然带来经济上的投入，同时对生产管理水平也要求相应地提高，而污染治理的预期获利却不是很明显，特别是治理合格后的预期收益不会很大，使得排污权原本的激励作用很难有效地发挥出来。而如果考虑管制的处罚，相当于以上情况中，在违规的部分获利范围向下浮动500万元的范围而已。

对于任何存在不确定收益预期的排污制度面前，每个企业都存有逃避责任的潜在冲动。同时企业针对排污权制度的推行，有观望和寻找排污权制度缺陷，从而逃避排污责任的动机。目前，排污权的交易制度并没有给多数企业带来直接且明显的经济效益，因此企业主动进行污染治理的获利预期也不明朗，在没有足够威慑力的“管制”条件下，企业为了盈利采取各种生产、经营、管理的方法手段时，不会把排污权交易制度作为重要的考量内容。

(二)社会环境方面

由于一些大型排污企业往往因为对社会的经济贡献巨大，常常受到政府各级机关的特殊关照，使得社会舆论很难起到必要的监督作用。而对于大多的中小企业和老百姓来讲，由于处在弱势的社会环境中，已形成了事不关己、高高挂起的思维定式，致使即便是面对严重的污染问题，也难以形成足够的压力。

另一方面，即便有强烈的保护环境的公共意识的企业和个人，也很难有足够的社会资源和渠道来限制和处罚违规大企业。在这种社会环境下，形成了对大型企业排污无可奈何的默许，这种默许会“激励”企业的排污行为，使企业忘却自身对于环境保护的社会责任。

(三)政府方面

排污是一种典型的负外部性行为，而在生产管理中不断地投入人财物力采用新技术、新方法减少和治理排污是典型的正外部性行为。作为政府部门及相关机构，治理排污是义不容辞的责任。除了应该主导排污权制度的推行外，还应该在排污权制度以外，通过积极的财政税收(例如庇古税或补贴)政策，使排污的外部性内在化，并形成一种良好的机制贯彻下去。没有形成这一机制的主要原因如下:

1.政绩评估体系的误导

现在，衡量各级政府政绩的指标体系主要是围绕着经济发展水平来制定的。由于污染是经济活动的伴生品，经济要发展，排污量的增加也就成为不可避免的事情。如果政绩评价体系没有把环境保护作为一个重要的指标来考核，那么政府部门很容易在环境和经济发展的权衡取舍中以牺牲环保来换取经济发展。

2.政府在法律制度制定上的缺位

首先是对于环境“管制”法规制度的不完善。其次是在法律上没有对排污权性质作出明确的界定，使得排污权的市场化运行缺少了保驾护航的根本和依据。同时，也为排污权交易制度市场化过程留下了可以投机的漏洞。第三，缺乏与排污权交易制度配套的相关法律。1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》沿用至今，没有随着经济的发展作出及时的修订。再加上环境法本身过于粗略，可操作性不强，对于排污权交易制度的推广和普及难以起到促进作用。

三、对策和建议

(一)完善管制体系，加强激励作用

1.在完善“管制”体系的前提下，加强排污权制度自身的“管制”能力

没有强有力和震慑力的“管制”体系作为后盾，很难有效遏制经济生活中一些严重的负外部性问题的发生。对于社会成本远大于私人成本的负外部性问题，仅仅依靠经济杠杆的调节很难达到目的，必须通过强有力的“管制”体系作为保障基础，再考虑实施排污权等经济措施，才能有效发挥经济杠杆调节作用。

另外，排污权作为经济调节和总量控制相结合的一种制度模式，虽然具备一定的“管制”能力，在没有其他“管制”法规的辅助下，显然其“管制”能力有限。因此，在排污权制度的建设上，要加强排污权制度自身的“管制”能力，要让违规企业感受到违规处罚的严重性。同时，对于企业“管制”要一视同仁，避免“一手松一手严”情况发生。

2.加强排污权制度自身的激励作用

由于排污权制度最初设想的出发点更多还是着眼于经济杠杆的调节作用。因此加强经济杠杆的调节力度是调动企业积极参与排污权最有效的方法。要让节能减排达标的企业获得大于他们在节能减排上的成本投入，并为企业今后的发展提供更多的便利条件。具体到排污权的操作上，对于完成污染治理任务后剩余排放权卖出要采取一定的财政补贴，使得实现节能减排的企业获得足够大的收益。同时对于不能完成任务，需要买入排污权的企业，在价格之上还应该加收一定的超排处罚，拉大节能与耗能两者之间的经济收益差距，真正发挥激励的功效，引导企业走污染治理和节能减排之路。

(二)普及环境保护教育，加强对各级企业的舆论监督

一个时期以来，我国没有很好地重视环保教育，缺乏对环境问题的足够重视，仅仅通过排污权制度的试点和实践推广很难全面地解决排污所带来的环境污染问题。因此只有长期持久地对全社会成员进行适时适宜的环保教育，才能有效地形成重视环保的社会氛围。同时在此基础上，舆论监督体系应形成对排污企业监督激励作用，这样才能有效地抑制企业为营利随意排污的行为。

(三)强化政府在排污权制度建设上的职能作用

应把环境保护作为政绩评价的重要指标体现在各级政府和各级官员的政绩评价体系中，促使各级政府及相关人员认真对待当地的环境保护问题，避免为了提高政绩而牺牲环境换取经济发展。由政府牵头，制定排污权制度和法规并认真实施，加以监督。只有这样才能为排污权制度的有效推广提供必要保障。

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