“怕水”的城市暴露发展软肋

陈 安 周玉文

北京等大城市面对高速城市化，从规划建设到城市管理的方方面面，都面临着知识更新的问题。我们必须在全面提高科技水平的基础上，规划建设“不怕水”的城市。

【案例】

7月21日午后至22日凌晨，北京市遭遇61年来最强暴雨，强降雨持续近16小时。全市平均降水量达到170毫米，为自1951年以来有完整气象记录最大降水量。其中，最大降雨点房山区河北镇达到460毫米。

一年前，2011年6月23日，北京一场暴雨致使大量路段瘫痪，次日《京华时报》援引北京市防汛办主任王毅的解释，北京市排水系统设计的是1到3年一遇，能够适应每小时36到45毫米的降雨，仅天安门广场和奥林匹克公园附近的排水管线能达到5年一遇标准。

一年后，又一场强暴雨将公众的目光再度引向北京的城市排水系统。

事实上，就在暴雨来临前，7月21日上午，新华网报道，北京城区90座下凹式立交桥已建立“一桥一预案”。北京市防汛办表示，排水、交通、电力等部门将力保暴雨中立交桥排水通畅，不积水。

几个小时后，暴雨至少造成北京城区95处道路因积水断路，其中大部分是立交桥下低洼区。后据统计，这次暴雨一共造成77人遇难。

对此，专家评价，“大雨大涝，小雨小涝，不该涝的也涝”，实际上是城市管理上的缺失，“那些不为人重视的小涝背后的隐患，常常是大涝或加剧大涝损失的祸根之一”。

【析因】

排水系统承受能力不足

周玉文（北京工业大学教授、给排水专家）

随着我国城镇化进程不断加快，城市规模不断扩大，城市市政基础设施建设与保障能力与城市安全运行的要求不相适应。当前，城市建设“重地上、轻地下”，地下管网设施建设投入不足，城市排水设施建设标准与国外发达国家相比普遍偏低。设施维护管理不到位，雨污水管网混接、堵塞现象严重，进一步降低了设施的雨水排水能力。同时，缺乏科学系统的规划、建设和日常维护运行管理。城市相关的预警、应急机制与措施不完善，更加削弱了城市抵御暴雨等气象灾害的能力。

城市内涝问题的本质，是缺少应对城市区域高强度暴雨的工程措施。从城市内涝灾害的产生、应急处置和灾后评估的全过程，我们发现存在以下问题：

首先是基础设施薄弱。北京市排水系统设计的是1到3年一遇，部分地区还达不到1年一遇，能够适应每小时36到45毫米的降雨，仅天安门广场和奥林匹克公园附近的排水管线能达到5年一遇标准。相对北京，纽约是10至15年一遇，东京是5至10年一遇，巴黎是5年一遇。事实上，就在今年7月21日到22日的暴雨前，北京90座下凹式立交桥均已建立排水预案，但城区平均降雨高达225毫米，多处内涝也就不足为奇。

其次是条块管理造成管理真空。长期以来，在我国河湖水系由水利部门管理，城市排水由建设部门管理。水利部门负责城市防洪，保证外水不进城。城建部门规划建设城市排水管网，负责小重现期暴雨的排除。能够造成城市内涝灾害的高重现期暴雨的防治问题没有明确责任主体，没有规划建设相应的工程体系，只能采取应急措施，因此在自然灾害面前显得非常无力与苍白。

其三是人才短缺。目前中国高校能培养城市排水方面的高级人才的较少，连先进的教科书都没有。先进的技术很难推广，知识亟须更新，如果用电脑模型运算，比如暴雨，哪个地方冒出多少水、需要排多少水，都可以用电脑仿真。但现在我们只能凭经验，哪儿冒水了，就赶快去抢险。难以支撑现代化城市的可持续发展。

陈安（中国科学院科技政策与管理科学研究所研究员）

如果排水系统得利，即使雨水再大，只要能及时排得出去，也不会造成很大影响，例如北京北四环中关村地段的主路虽然是凹槽式结构，但因排水得力，并未造成严重积水。

当初我国很多城市在设计规划的时候，只满足当时的需求，并未考虑到长远利益，这就导致后期的建设和发展出现很多瓶颈。对于地下管网来说，如果在规划和建设的时候没有做好，随着未来城市地面上建筑物的增多，是很难再改造的。因此，建议未来在新城市地下管网等基础设施规划中，应该考虑到城市发展的问题，一次做到位。

现代应急管理理念缺失

陈安（中国科学院科技政策与管理科学研究所研究员）

北京市在“7.21”暴雨应对方面，做出了很大的努力，但应对的结果还是暴露出诸多问题，主要表现在以下几个方面：

第一，官方对局势的估计还是有些乐观。暴雨当天，由于北京多年来很

2012.9

决策难遇到橙色预警的情况，所以相关部门在应对暴雨导致的各类事件时，没有意料到会产生如此之大的影响，暴雨时虽然做了很多应对工作，例如，在一些不拥挤的街道上，停了若干装载有沙子和其他防雨物资的大卡车，在主要城市干道的应急车道上也停了大批用以排水、交通管制等的大型车辆，政府也动用了大量相关机构的公务人员（全部交警就有6000多人被调动起来），道路上的显示屏也在大雨过程中时时刷新前方道路信息。但在应对之前未曾预料到的事件时，响应能力仍显不足，例如，当时并未对一些容易被淹的地方的居民进行转移，以至于因此而产生人员伤亡。

第二，信息系统没有得以充分利用，例如广播。虽然气象台发布了暴雨橙色预警信息，但仅仅是通过电视、电台和网站等常规方式发布的，这导致很多民众在当天出行时并没有获知暴雨信息；此外，因为民众对橙

色预警的暴雨的严重往往是无从获知的，因此，有些获知暴雨信息的民众并没有意识到问题的严重性。这就导致了民众在信息获取上存在障碍，如果能够通过手机短信和强制性广播技术等形式，就可以让民众更充分地获取暴雨信息。

第三，综合性的应急管理机制没有建立起来。大型城市的应急管理更需要不同部门协调应对的综合性应急管理模式，虽然北京市在暴雨应对方面有协调联动机制，但协调联动的效果还有待提高。本次事件的应对还是以行业、领域、或区域分别为主，以至于在不同部门的配合救援方面响应速度不够，以至于耽误最佳救援时间。

第四，民众自救意识不强，自救能力不足。很多民众在暴雨被困车中或室内时，并没有很强的自救意识，只是被动地等待救援，而耽误了最佳逃生时机。此外，即使民众有自救意识，由于大多数民众并没有在洪水中逃生的知识与经验，所以当遇到被困车中等危险情况时，可能并不知道如何才能逃生。这表明针对民众的应急宣教做得不够到位。

国际上发达国家都规划建设了三套工程体系来应对城市水灾，即城市防洪、城市排水和城市内涝工程。

【对策】

规划建设“不怕水”的城市

周玉文（北京工业大学教授、给排水专家）

北京等大城市面对高度城市化，从规划建设到城市管理方方面面都面临着知识更新的问题。应结合中国的实际情况，科学辩证地学习发达国家先进经验，在全面提高科技水平的基础上，规划建设“不怕水”的城市。

根据我们的研究，国际上发达国家都规划建设了三套工程体系来应对城市水灾，即城市防洪、城市排水和城市内涝工程。而发展中国家都只建设了城市防洪和城市排水工程，很多国家这两套系统也不完善。这都与国家的经济实力和发展水平有关。

北京已经达到了发达国家城市的水平，应该学习规划建设三套工程体系应对城市水灾，科学解决城市内涝灾害问题。

目前很多人指责城市雨水排水管网的设计标准太低，没有欧美发达国家的标准高，这是不对的。一个城市的地面建筑承载着城市发展的印记，地下的基础设施同样也代表着不同发展时期的特征。我们是从半封建、半殖民地的旧中国发展建设成现在的规模，地下排水管网是经过几十年、几百年的发展建设沉淀下来的历史资产，我们必须在此条件基础上考虑城市的发展，全部重建是不可能的。因此，只能辩证学习国际上发达国家规划建设三套工程体系的经验，科学规划和建设城市内涝防御工程，科学解决城市内涝灾害问题。

陈安（中国科学院科技政策与管理科学研究所研究员）

第一，在暴雨应急机制中，应该秉承“快速响应”和“动态调整”的理念。一旦有暴雨预警，就要快速做好各种应对的准备，并且，随着暴雨预警等级和局势的调整，应急响应方案也要随时调整。

第二，在手机短信方面，尽管现在北京市的通信系统还无法做到在短时间内向一个城市的上千万人发送预警短信，但已经可以做到给某个给定区域的手机发送短信的功能，这样就能够快速把短消息发给最需要提醒的人群，例如告知正在某段路上的汽车司机附近桥下和凹槽路段的险情。同时如果手机设置一个强制阅读功能，那么，这样的信息还可以被高声阅读，引起司机的高度警惕。同时，路上的显示屏也可以更快地更新前方路况。

在强制性的广播技术方面，可以借鉴日本的“紧急地震速报”系统的方式。通过这套系统，可以使具有紧急警报接收功能的电视机和收音机自动开机，开机后电视机和收音机会发出警报声，提醒公众有灾害发生。对于城市的暴雨灾害来说，受影响最大的群体之一是行驶的车辆，未来可以在汽车上装载类似的警报接收系统。

第三，在事先估计准确的基础上，需要进行多行业动员。不同领域中的应急人员应该实现在大灾面前表现出更好的合作协作。消防人员已经成为我国综合应急的主导队伍，那么，在大雨的应急面前，可以起到更大的作用，甚至可以考虑调动临近城市的消防人员参与大雨中的救援。

第四，在应急宣教培训方面，除了通过电视和互联网等媒体方式进行宣传之外，还可以通过在科普馆等地方设置让民众亲身体验的宣教方式进行。在日本京都的“防灾减灾体验馆”中，就有“浸水体验系统”，可以让民众亲身感受在门内外存在多大水位差时可以快速打开逃生门，这种方式给民众的教育更直观和印象深刻。