从“城市规划”到“城乡规划”的探索*

裴新生

30年的改革开放使得我国的综合国力有了大幅度提升，但长期以来城乡二元结构体制造成城乡居民收入差距日益增大，已成为阻隔我国现代化发展进程的首要问题。随着中共十六届三中全会确定了“五个统筹”的发展战略，《城市规划法》被《城乡规划法》所取代，我国正在打破建立在城乡二元结构上的规划管理制度，进入城乡统筹规划时代，很多城市相继开始编制城乡统筹规划。然而，由于长期以来城市规划领域对乡村规划不够重视，缺乏成熟的理论支撑和技术规范，导致成果或流于空泛，对规划领域并不擅长的社会制度、劳动力制度等泛泛而论，难以和空间规划相结合；或沿用传统的城镇体系规划方法，简单界定“中心镇”、“中心村”等层次，“城”“乡”仍为两张皮，难以体现新形势下城乡统筹规划的特点。本文基于笔者近年来参与的各种不同类型城市的城乡统筹规划，总结其核心问题和编制的技术路线及方法，探讨在我国现阶段城乡统筹规划的新模式。

1 改革开放以来我国的城乡差异

改革开放以来，我国开始步入了城市化发展的“快车道”。从1978-2009年，城市数量从193个增长到655个，城市人口从1.7亿人上升至6.2亿人，城市人口占总人口比率也从17.92%上升为46.6%。随着市场经济的发展，城乡分割制度受到了强烈冲击。乡镇企业的发展促进了农村工业化，在局部领域打破了传统的“城市——工业、乡村——农业”的分工，但城乡之间的差距不但没有在经济得以快速发展的情况下缩小，反而逐渐拉大。以城乡居民的收入差距为例，1978年我国城乡居民人均纯收入之比是2.57:1， 2002年这个比例扩大到3.11:1，至2009年这个比例进一步扩大到3.33:1（图1）。城乡差距不仅体现在收入分配上，在社会保障、就业制度、教育、金融等方面也普遍存在，如果把这些因素也考虑进来，城乡居民的收入差距可能会超过4:1，远远高于国际经验值①按国际劳工组织发表的1995年36个国家的资料，绝大多数国家的城乡人均收入比都小于1.6。。

城乡差距扩大既有历史因素，也有现实原因。新中国成立后，由于我国经济落后、基础薄弱，只能把主要精力集中在发展城市工业方面，在当时的历史条件下，实现工业化的途径和手段，只能是从农业中取得资本的原始积累，政府通过政策和制度手段，通过工农业产品价格的“剪刀差”，将资本从农业转向工业，城乡发展不平衡的状况比较严重。改革开放以来，国有企业改革一直是整个经济体制改革的中心环节，“三农”方面长期积累下来的结构问题、体制问题、机制问题没有从根本上得到解决，造成我国城乡差距扩大的许多因素至今仍然存在，农村经济社会发展明显滞后的局面并没有根本改观，城乡改革不配套、发展不平衡的问题更加突出，成为城乡差距问题难以从根本上解决的原因之一。

2 从“城市规划”到“城乡规划”：建构城乡统筹规划新模式的探讨

2.1 规划思路: 从“中心城区规划”到“全域规划”

在规划领域，重城不重乡的传统长期以来一贯存在。城市总体规划的重心是中心城区规划，市（县）域城镇体系规划仅停留在对各县（镇）职能和层次的探讨，郊区和广大农村地区在规划实施管理中鲜有涉及。规划的城乡分治已成为城乡二元结构的一种制度性根源。

从“城市规划”到“城乡规划”的转变，首先体现在规划的对象上，要实现由“中心城区规划”到“全域规划”的转变，将广大农村纳入城市总体规划、土地利用规划、产业发展规划的范畴，打破城乡分割，科学编制覆盖整个市域范围内城乡一体的空间发展规划。把城市和农村作为一个整体进行统筹考虑，是“城乡规划”区别于“城市规划”最大的特征。如2007年被列为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”的成都市，从2003年即开始“全域规划”编制的实践，规划范围覆盖全市范围的每一寸土地。城乡规划的空间布局牵涉到每一个村和集中居住区，按照“三个集中”来考虑制造业、旅游业、商贸业等的布局，统筹生态环境；推动城市基础设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖。

2.2 技术路径和规划内容

和传统的城市规划编制技术路径类似，城乡统筹规划的第一步，应进行现状调研和评价，亦即了解城乡之间的现状差异，然后确定规划思路和核心，最后据此提出解决方案。总结起来，即现状调研和评价→确定规划思路和核心→提出规划方案。

2.2.1 现状调研和评价

城乡统筹规划中，可以建立定性和定量相结合的方法全面了解城乡差异。城乡差异的定性分析可重点集中于以下方面：

①乡村经济发展状况和动力：城乡发展的差异根本在于经济发展的差异。这种差异来自于两方面：一是自上而下的政府投资和外来投资，二是自下而上的发展动力，主要是乡镇企业的发展对地方经济发展的带动。就我国不同地区城乡发展的经验而言，乡镇企业较为发达的地区，城乡差异相对较小，如珠江三角洲和长江三角洲地区等。

②城乡土地使用差异：改革开放以来，我国经济发展继续保持快速增长势头，建设用地需求量与日俱增。同时，随着城市化进程不断加快，大量农民进入城镇居住，但在城镇用地不断扩展的同时农村居民点用地不仅没有减少，而且在继续增加，导致农村建设用地大量闲置。从1996年到2005年，我国城镇人口增加1.89亿人，城镇住宅面积增加53.38亿平方米；而同期农村人口减少了1.05亿人，农村住宅面积却增加了76.25亿平方米。城市建设用地紧缺与农村建设用地的粗放利用并存，使得对城乡土地尤其是城乡建设用地的统筹利用显得尤为迫切。

1 改革开放以来我国城乡居民收入之比

2 城乡差异评价指标体系

③ 城乡基础设施和公共服务设施差异：长期以来，受城乡二元体制制约，公共产品供给制度改革滞后，水、电、路、通讯、学校、医院、图书馆等公共基础设施的供给在城乡之间存在着较大差距。城市地区的公共基础设施由政府提供，建设资金来自于财政拨款，有强有力的制度保证实施；而农村的公共基础设施，则仍主要靠农村和农民自行解决，各级财政对农村投入相对较少。图书馆、体育馆、影剧院等公共文化设施主要集中于城市，农村文化建设相对薄弱，普遍存在基础差、设施落后的问题。

综上所述，可以建立定量的“城乡差异评价指标体系”（图2）。指标体系涵盖和规划密切相关的四个范畴：经济发展、土地使用、基础设施和公共服务设施，每个范畴下选择若干较为重要的二级指标，定量定性相结合，以全面评价城乡差异现状。

2.2.2 城乡统筹规划核心问题的界定

城乡差异涵盖面广，涉及社会、经济、管理等多个层面，城乡统筹规划难以也没有必要穷尽。结合规划学科的特点，界定城乡统筹规划的核心是以减少城乡差异为背景的、以土地为载体的城乡空间统筹布局。对产业空间的规划，重点在于农业、工业（包括乡镇工业和工业园区）和第三产业在城乡的统筹规划。在经济发达且土地资源紧缺地区，实现产业空间布局的高效和环境的可持续发展，关键则在于以土地为载体的“三集中”进程，即工业项目向园区集中、农田向适度规模经营集中以及农民向城镇和农村新型社区集中。

统筹城乡发展的根源在于城乡经济统筹发展，必须依靠城市化推进和农业规模经营化两条腿走路。一方面，促进农民向城镇第二、第三产业转移就业。加速工业化特别是城市化进程，逐步把大部分农民从土地上、从农村中永久性地解放出来，变为非农业人口。另一方面要大力发展现代农业规模经营，促进农业产业的发展。成都在城乡统筹发展过程中农村产业模式具有借鉴意义。政府用抓工业的理念去推进农业产业化经营、农村发展环境建设和农村扶贫开发三大重点工程，完善农村社会化服务体系，提高农业综合生产能力。在第三产业方面，充分发挥成都丰富的旅游资源优势，大力发展旅游业和农家旅游，积极发展现代服务业。成都市锦江区倾力打造的“五朵金花”——幸福梅林、花乡农居、江家菜地、东篱菊园、荷塘月色5个乡村旅游景点名声鹊起。目前，全市形成了“三次产业互动，城乡经济相融”的新发展格局，农村有51%以上的劳动力从事非农产业，农民人均纯收入67%以上来自非农产业。

其次，建设用地的集中对城乡土地的统筹具有重要意义。上世纪80年代在上海和苏南地区开展的“三集中”模式，是对城乡土地和空间统筹的有益尝试。苏南地区的三集中战略，经过初期由地方基层政府（镇、乡、村）为主导的分散摸索阶段，进入了目前以省、市政府为主导的有计划、有步骤、有系统、自上而下的全面推广阶段。同时各地区根据自身的农村经济发展情况，制定了可量化的实施目标，并将其纳入市（县）、区级政府年度考核和实绩评估指标中。以无锡市为例，2005年就明确提出：到2007年农业适度规模经营的面积比例达到60%，工业开发园区和集中区的产出占全市乡镇工业经济总量的比重达到75%以上，同时1/6的自然村居民并入城镇和农村新型社区。到2010年，上述3项指标则分别达到80%，90%和1/3，推进了城市化进程和城乡的和谐发展。

表1 农村居民点发展条件适宜度评价指标体系

因此，基于我国城乡发展领域的现状和存在的问题，城乡统筹规划的核心是按照“三集中”的原则，大力推进市域一体的城镇体系、产业体系、交通体系和公共服务体系建设。

2.2.3 “三集中”如何规划：以农村居民点布局调整规划为例

虽然“三集中”运动自提出至今已有20多年，但学术界对其实现路径和规划方法缺乏总结和探讨，使得实践领域的尝试领先于理论界的研究。如何实现“三集中”，是城乡统筹规划的核心内容，对未来我国乡村地区的规划建设具有重要的指引意义。本文以“三集中”中的农村居民点整合为例，分析其研究方法和实现途径。

农村居民点的调整需要确定中心村和撤并村，为此需要建立一套村庄发展条件的指标评价体系，为居民点的迁并提供科学依据（图3）。该指标评价体系是建立在现状和规划所构成的双维度指标体系基础上的，对影响农村居民点发展的各类因素进行调查分析，赋给每种评价指标影响力分值和权重系数，经过多因素模糊综合叠加，得出农村居民点发展条件适宜度评价值，根据评价分值进行排序，以确定农村居民点调整的规划类型。

据城乡发展的实际情况，评价因子选取现状和规划双维度的8大指标（图4）：

现状维度：①区位条件，②人口规模，③用地规模，④生态综合敏感性指标，⑤水源状况；规划维度：⑥交通可达性，⑦公共服务配套设施情况，⑧产业发展。

3 农村居民点调整的技术路线

4 农村居民点调整指标体系的八大评价因子

8项评价因子共同构成农村居民点发展条件适宜度评价指标体系（表1）。

通过上述评价体系得出农村居民点发展条件综合评价结果分值，大致确定农村居民点规划类型，可分为3类：①扩建提升型，②原规模整治型，③逐步搬迁型（表2）。

通过农村居民点整治，构成基于产业一体化的城乡空间居住体系，其核心是城区—新型社区—新型居民点—散布居民点4级分级模式，前三者是主导，后者是补充，随着城市化推进和农村人口减少，散布居住点将逐步被取消，其用地则可被复垦为耕地。

工业点的整合规划，在技术路径上可以参考农村居民点整合规划进行，在评价标准上则更多地参考原有产业基础、产业门类和城市总体规划、土地利用总体规划的关系等④对于工业点整合规划的案例，有兴趣的读者可参阅：田莉、孙 ，珠三角农村地区分散工业点整合规划与对策——以广州市番禺工业园区整合规划为例, 城市规划学刊，2010年第2期。。

3 案例研究：霞浦居民点城乡统筹规划

3.1 霞浦城乡发展概况

表2 农村居民点发展条件综合评价标准

表3 村庄发展条件评价指标体系

霞浦县地处长三角与珠三角两个发达地区的衔接部，海西城镇群沿海城镇发展的主轴上（图5），属于闽浙增长极重要的一部分，深水港岸线资源富集。2010年县域总人口53.15万人，下辖2个街道、6个镇、3个乡、3个民族乡。随着海西战略上升为国家发展战略，同三高速、温福铁路、霞浦机场等的投入使用和建设，霞浦的发展面临很多新的机遇。但同时，霞浦地处山区，可利用土地资源紧缺，城乡在产业发展、土地使用和公共设施等方面存在诸多差距，霞浦需要改变现有的发展模式，积极转型。其中最重要的举措之一就是主动整合当地资源优势，积极拓展承接产业转移空间，统筹城乡发展布局，破除城乡二元结构，形成城乡经济社会一体化的新格局。

3.2 霞浦居民点整理规划

霞浦县域内山地较多，虽然拥有较好的岸线条件，但因为腹地不足，其优势一直得不到发挥。加上农村居民点布局分散，人均占用建设用地偏大，加剧了用地不足的矛盾。因此，城乡居民点用地的统筹就成为土地集约利用和城乡统筹规划的重要内容之一。下文将以牙城镇为例，对居民点整理规划的思路进行简要阐述。

5 霞浦区位图

6 行政村得分排序

7 牙城村庄布点规划图

牙城镇地处霞浦东北，全镇土地总面积108.9平方公里，现辖26个行政村（含1个居委会），284个村民小组，2009年总户数8501户，总人口34427人，人均耕地仅0.682亩。

整理规划首先对各村庄发展条件进行分析，然后基于村庄发展条件，提出居民点区划调整的方案。

（1）村庄发展条件分析

选取人口、经济、社会、土地、交通5个方面10项指标对各行政村的发展条件进行评价（表3），以此对各行政村的得分进行排序（图6）。

（2）基于规划导向的评价修正

在村庄发展评价的基础上，首先进行人口总量条件修正。对于一些人口相对较少，不宜于布置基础设施和服务设施的村庄，即使其他的条件较好，也应予以归并。根据行政村发展条件分析，结合各行政村的人口及建设用地条件，选择发展潜力较低，人口较少而人均建设用地较多的村，并入周边发展条件较好的村。

其次，对规划中确定的其它要素进行修正。如现状杨家溪村整体发展条件在全镇内并不好，但由于风景区服务功能提升需要基地作为依托，将杨家溪村也列为中心村。

牙城镇最终的居民点等级结构为：镇驻地→中心村→一般行政村→基层村（即村民小组）。各村庄的总体规划思路即在此基础上确定（图7）。

4 结语

城乡统筹规划在我国尚属新生事物，无成熟的模式可供借鉴。由于各地区的经济发展阶段、农业生产类型、自然资源条件和社会经济基础的差异，城乡统筹规划标准不宜一刀切，需要适合自身条件的本地化探索。如成都市作为“大城市带大农村”的典型地区，确立了小区域、多元化的推进原则，对近郊农业进行改造，依托各村不同的地理景观条件，注重特色优势产业，找到具有自身特色的城乡统筹发展之路；而珠三角和长三角根据自身的社会经济发展情况，将城乡统筹的重点放在农村土地制度创新（特别是集体建设用地的流转）上，以有效推进集体建设用地整合，实现以土地为载体的城乡空间统筹发展。

城乡统筹规划是关乎我国未来发展的战略性问题，涉及社会经济环境的方方面面。囿于篇幅和能力所限，本文重点着眼于城乡统筹规划的技术路径和规划内容，以农村居民点调整规划为例，提出了完善城乡统筹规划编制的建议，并未从制度创新和政策保障方面提出城乡统筹规划实施的保障措施。近年来很多城市开展的城乡统筹规划，由于种种原因，未能进行全面而系统的研究，而着眼于特定的角度如城乡土地流转、农村居民点、工业点的整合等方面进行了初步的探索。引玉之砖，一得之见，城乡统筹规划体系的建构，尚需全体规划同仁的共同努力，方能实现从“城市规划”到“城乡规划”乃至“全域规划”的转变。

参加规划工作的还有邹涛、姚凯、邓文静、刘扬等，在此一并致谢。

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