江苏创新社会管理的实践及新的探索方向*——以淮安市为例

周海生

（中共淮安市委党校 江苏 淮安 223001）

2011年2月，在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上，胡锦涛总书记对社会管理及其创新进行了全面系统阐述，高度强调了社会管理的重要性。指出“加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。做好社会管理工作，促进社会和谐，是全面建设小康社会、坚持和发展中国特色社会主义的基本条件。”以加强社会管理为全面建设小康社会奠定基础，这一论断成为全党上下的共识。

当前，江苏省淮安市正处于全面建设小康社会进程中。进一步做好社会管理工作，对于淮安市有着特别重要的意义。

一、淮安市创新社会管理的实践

近年来，淮安市发挥主动性和首创精神，在创新社会管理中进行了不懈的探索，其基本做法如下：

（一）城乡统筹。以经济社会发展水平为标准，可将江苏可分为苏南、苏中和苏北三个版块。淮安市处于苏北次发达区域，正处于工业化中期阶段、城市化水平中期加速阶段。城乡一体化的道路还很漫长，城乡差距仍然存在。这是淮安市创新社会管理首先面临的约束条件。因此，打破城乡二元结构、搭建城乡统筹联建平台就成为淮安市创新社会管理的首要考虑。具体做法如下：首先，在全市层面，淮安市按照“以城带乡、城乡共建”的工作思路，由市委市政府牵头统筹，组织市、县、乡、村结对共建活动，鼓励干部进驻薄弱村。在全市选派和组织一批优秀干部、学者、大学生村干部，采取“村企挂钩、干部挂职、大学生挂培、部门挂扶、领导挂点、教授挂联”的方式，努力解决市内100个“重点推进村”村级经济薄弱、负债较重、无村部等问题，并向全市所有1445个村辐射，以求改变农村贫困落后面貌；其次，在职能部门层面，市直职能部门开展结对服务。如市财政局创建“1+1”定点服务模式，所有局党组成员与市属重点企业实现“一对一”服务，局机关职能处室与9个县区财政局实行“一对一”挂钩联络，每月开展上门服务、专题咨询、协办帮办等活动，并专门成立服务效能督查小组进行督促；第三，在各县区政府层面，地方政府创新城乡联系载体。如淮安区（原淮安市楚州区）搭建县、乡、村三级“三挂三联”载体，组织区直106个部门“挂乡镇、联系一个村，挂社区、联系一道巷，挂企业、联系一条线”，使城乡有更多的联系渠道。

（二）畅通言路。胡锦涛总书记关于加强和创新社会管理的讲话表明，社会管理的重要着眼点和落脚点是促进社会和谐。淮安市在创新社会管理中，通过畅通言路，完善信访工作机制促进社会和谐。从县区情况看，淮安区建立了信访大调解机制，建立了上千个“息访责任区”，充分利用乡镇干部的积极性和退休老干部的威信，化解农村基层的信访问题；涟水县全面推行重大决策社会稳定风险评估制度，坚持县委书记“大接访”、县级领导公开接访、领导联合接访、县直部门定期接访等制度，努力化解全县各个层面的矛盾纠纷和历史难题，构筑起了人民调解、行政调解、司法调解相互衔接的“大调解”格局；洪泽县推行预备承诺公示制度，畅通民声渠道，对承诺内容开展征询评议，在公开承诺前通过专题调研、个别走访、座谈交流、热线电话、意见箱、调查问卷等方式，收集群众意见建议；盱眙县重视网络舆论，开设县委县政府“官方”微博，同步传递国家政策、公开信息、政务动态，通过信息直播引导“草根”参政议政，扩大网民知情权、话语权，收集民情民意；金湖县依托县、镇、村、组四级民情舆情预警网络开展“专题巡访”活动，每季度对群众来信来访进行一次梳理分析，从中筛选出群众反映比较集中的信访问题，作为“巡访专题”加以解决。

（三）细化服务。淮安市在创新社会管理中，注意将社会管理落实到一项项具体的服务中，通过梳理政府公共服务职能，在社区、窗口单位、服务行业等搭建丰富多样的活动载体，围绕百姓日常生活的所需所求，开展更加细致、更加人性化的优质社会服务活动。在全市开展“争创‘101％服务’窗口单位”主题实践活动，指导各级窗口服务单位公开服务承诺，加强窗口工作人员素质培训，以“效能淮安”建设为途径开展服务竞赛；清河区在投巨资打造的区市民服务中心导入ISO9000管理系统，推行规范化、标准化、精细化管理模式，对审批事项进行全面调研和梳理，优化设计了逾千个流程。涉及行政许可、行政审批和公共服务的事项全部进入服务中心大厅；清浦区在社区推行“民情日记”和“居民博客”工作法，积极创新干群沟通方式，着力构建社区居民诉求应答机制，全方位征求群众意见建议，倾听群众呼声；洪泽县发挥党员作用，积极开展“三服务一推进”主题活动，在全县设立123个“红色服务岗”、“假日服务岗”、“应急服务岗”、“流动服务岗”，成立“创业服务超市”、“政法为民服务中心”等为民服务平台，为群众提供创业、就业、法律援助、调解息讼服务；金湖县在社区搭建居委会、物业公司、辖内单位、志愿者四级服务平台，在社区中心设立了警务室、再就业服务站、退休人员管理服务站、卫生计生服务站、老年活动健身室、市民学校、图书阅览室，成立了党员志愿者、老年志愿者、巾帼志愿者、老年维权志愿者、青年志愿者等社区志愿服务队伍，构筑了社区大服务体系。

（四）关爱弱者。弱势群体的生产、生活问题是创新社会管理的题中之义和内在要求。淮安市在创新社会管理的探索中，动员各方力量关爱弱势群体。清河区加大残疾人社会保障力度，努力让每一名残疾人都享有优质的康复条件。还专设固定时间和场所开展残疾人就业援助活动，推动社会帮助有就业愿望的残疾人就业；清浦区着力构建温馨关爱机制，通过社区自筹、社会募集、企业及个体老板捐助等渠道，建立社区爱心帮扶基金。还通过发放“便民服务卡”，打造“10分钟服务圈”等方式，为特殊群体提供有针对性的服务；淮阴区通过打造“爱心淮阴”民生工程，筹集爱心基金，并成立“爱心淮阴”救助协会，以此帮助特殊困难群众；盱眙县实施医疗保障推进工程，提高新农合住院费用人均报销比例。建立农村基本养老保障制度，全县14万60岁以上老年农民享受基本生活费补贴，实现了老有所养。

二、淮安市创新社会管理的主要成就

由于淮安市高度重视创新社会管理工作，把创新社会管理当作全面建设小康社会的基础条件来把握，在创新社会管理方面取得了显著的成效。社会满意度、群众幸福指数不断提高，刑事案件数量、安全生产事故数量不断下降，进京到省信访量、群体性事件量持续保持低位。一些成就在全省乃至全国走在了前列。

（一）信访工作全省领先

曾几何时，苏北的淮安等地与“信访大市”“息访难市”挂上了等号。但近年来，淮安通过构建“126”信访模式，提升了信访管理水平，为全省创新信访管理提供了淮安“样本”。

淮安“126”信访管理模式包括一个系统、两个中心、六项功能。

1.一个系统。2007年初，淮安市认真贯彻落实胡锦涛总书记关于信访信息化建设的重要指示，在全国率先自主研发了集“投诉、查询、服务、监督、分析、管理”等功能于一体的“阳光信访”综合服务管理系统。把“阳光信访”系统作为“126”工作模式建设的中枢，通过党委、政府强力推动，在全市各级各部门广泛布设工作终端、建设系统网络，实现了“阳光信访”系统网络全覆盖。横向联通各级政府400多个职能部门，纵向覆盖9个县（区）、147个乡镇（街道）。

2.两个中心。在建好信访联合接访中心基础上，淮安市政府挤出财力打造了电子网络信访服务中心。一方面，巩固提高传统的联合接访中心。不断发挥接访中心在信访工作中的重要作用。市、县、乡三级信访联合接访中心依托“阳光信访”系统和网络，全面整合基层信访工作资源，为信访群众提供“一条龙”、“一站式”服务。各级信访联合接访中心成为了群众信访的“首选地”、问题处理的“终结地”。另一方面，全面打造现代的电子网络信访服务中心。2010年底，淮安市创立了全国首个电子网络信访服务中心，利用现代电子技术搭建市民与政府职能沟通渠道，以弥补传统联合接访中心的不足，实现信访的无缝隙覆盖。

3.六项功能。淮安市信访管理部门经过认真研究和梳理，将信访管理和信访服务分解为六个部分，并对应地在电子化系统上设立了投诉、查询、反馈、人民建议、分析、监督等六个功能服务平台。从而构建了淮安市从信访管理到信访服务、从实体平台到虚拟平台、从单一治理到综合治理的立体信访工作模式。

淮安市通过推动“126”模式建设，信访工作取得了明显成效，主要体现在最大限度地畅通了信访渠道，最大限度地方便了群众信访，最大限度地促进了事要解决，最大限度地提高了工作效率。［1］“126”模式还得到了中央新闻媒体的广泛关注，《人民日报》、新华社《国内动态清样》、《新华每日电讯》、《半月谈》、《新闻联播》等先后报道了淮安改革创新信访工作的做法。

（二）“稳评”工作全省率先

创新社会管理并不是淮安市的应景之作。早在2006年，出于当时现实原因，淮安市就在全省率先探索了“重大事项社会稳定风险评估”工作法。六年来，淮安市坚持不断完善工作机制，已建立起了具有可操作性、实效性和长效性的重大事项社会稳定风险评估制度，形成了确定评估事项、收集社情民意、汇总分析论证、落实维稳措施、全程跟踪评估“五步工作法”，实现了“稳评”工作的模式化和流程化，从源头上预防和化解了部分社会矛盾。迄今共评估重大事项549件，覆盖率占全市重大事项的80％以上。2007年至今，全市未发生一起重大群体性事件。2009年10月，在淮安市召开的全省重大事项社会稳定风险评估工作座谈会上，江苏省政法委副书记张新民同志将淮安市的成功经验称为“淮安模式”，要求在全省推广。［2］

推进对重大决策、项目等重大事项社会稳定风险评估制度的全覆盖，是新形势下加强和创新社会管理工作的重要内容。淮安摸索出的模式改变了传统的事后被动处理的维稳工作方式，实现了事前主动预防，完成了对社会稳定问题由粗放治理到集约治理的转变，充分体现了基层基础、源头治理的现代公共治理理念，同时将决策科学化、民主化提升到一个新的水平。

（三）率先开展网格化管理试点

目前，在国内一些条件较好的大型城市，网格化管理因其社会管理的有效性而日益受到重视和应用。所谓网格化管理，是以街道、社区为基础，在管理辖区内，以1万平方米左右区域为基准划分单元网格，建立城市网格化管理信息平台，对城市部件、事件实施管理，实现市、区、专业处置部门和网格监督员四级联动的管理模式和信息资源共享系统。清河区是淮安市的中心区域，既属老城区，又是市政府驻在区，对创新社会管理方式手段的需求较高。淮安市以该区为试点，通过建设综合性社会管理中心和网格化管理系统，在全省率先开展了网格化社会管理。

1.整合管理载体。社会管理面广量大，事无巨细，需要各级党政部门动员社会力量共同进行，从而也导致资源和力量的分散。为克服此矛盾，就要整合管理力量和管理资源。淮安市采取的主要举措之一就是在清河区试点建设统一的管理载体。在市政府的支持下，淮安市清河区投资建设了清河区社会管理中心。该中心是集矛盾调处、法律援助、社区矫正、信访接待等功能融为一体的现代化的综合性社会管理中心，是淮安市转变政府职能、整合社会管理资源、提升社会管理科学化水平，深入推进社会矛盾纠纷化解，促进社会和谐稳定的重要举措。这是全省首个进行资源整合、优化配置的社会管理中心。

2.引入现代科技。在市里的领导下，淮安市清河区正利用高科技建设社区网格化管理系统，努力实现社会管理无缝化、即时化。具体体现为，利用现代通信技术建设社会管理网格化系统，将全区分为五个网格管理层次（区社会服务管理中心、街道、社区网格服务管理办公室、居民小区的网格服务组、楼幢）。再将15个试点社区划分为75个网格，每个网格管理组配备2名专职队员，2名以上兼职队员，并配备经公开招聘的社管协管员及治安重点地区流动人口协管员。通过这一管理系统，全区相关部门、所有街道（社区）的任一网络端口，都可以实时查看到自己需要的信息。民政、计生、劳动保障等部门也都可以综合利用该信息系统开展工作，极大地便利了社会管理各项工作的开展。目前，首批15个试点社区的社管平台已投入运行。初步显现了科技与社会管理结合的作用。

此外，淮安市在创新社会管理过程中还探索出了“警民协作会”，“阳光淮安、和谐城管”，“帮扶信访老户创业”等工作机制，赢得了群众的赞誉和上级的认可。

三、淮安市创新社会管理新的探索方向

淮安市在落实中央和省委精神，全面建设小康社会进程中，发挥主动性和首创精神，初步探索出了有淮安特色的富有成效的社会管理模式。但是，创新社会管理是项系统工程，既不可一劳永逸，也不可一蹴而就。需要不断地化解制约因素，探索新的努力方向。

（一）淮安市创新社会管理面临的制约

根据调研的情况分析，淮安市创新社会管理还面临一定的制约因素。

1.创新社会管理面临发展阶段的制约。目前淮安市仍处于加速新型工业化、新型城市化、农业现代化时期，这一时期加速发展的任务仍很繁重。由此而必然导致人口流动、城市扩张、土地流转、就业、教育、医疗、社会保障、社会安全生产等方面变动不居的局面，从而对社会管理的动态性不断地提出新的要求。

2.创新社会管理面临虚拟社会的制约。随着科技的发展和生活水平的提高，电脑互联网、移动互联网日益与人们特别是年青人的生活紧密联系在了一起。人们表达意见、发表言论、提出批评、揭露现象、抨击丑恶、维护正义、宣泄情绪的渠道和平台前所未有地多了起来。淮安和其它所有城市一样，在信息技术飞速发展的背景下，也有了各种形式的固定的网络平台，如淮水安澜论坛、淮安网、各类博客及微博圈子、政府信息与反馈平台，自然也包括其它全国性意见类论坛。所有这些都具有即时性和可接入性特征。而既有社会管理方式方法在由虚拟社会催生的问题面前，往往捉襟见肘，难以应付网上曝光事件、网络舆论等。

3.创新社会管理面临信息鸿沟的制约。虚拟社会来临的另一面则是也带来了信息鸿沟。尽管淮安市在运用现代科技创新社会管理方面取得了成效，积累了经验。但社会管理信息化并不意味着每个人获得社会服务的机会是相同的。研究表明，在利用移动互联网、电脑互联网方面，淮安市与江苏其他城市相比，存在差距。在淮安市范围内，家庭与家庭相比，也存在差距（见图1）。这使得社会管理要面临克服信息鸿沟的障碍。

图1 淮安市信息环境指标

4.创新社会管理面临参与不足的制约。有研究表明，几乎所有由各政府部门和地方开展的社会管理创新的主要路径都可归为四类：群众工作（基层党建）、科技创新、社会协同和公众参与。［3］从淮安市的情况看，创新社会管理的做法及成效也主要体现在群众工作、科技创新、及社会协同方面，在公众参与方面展开创新的做法相对较少。因而，公众参与度不够，公众参与积极性没能得到充分体现，制约了社会管理创新的广度与接受度。

（二）淮安市创新社会管理新的探索方向

社会发展是动态的，对加强和完善社会管理的要求也是动态的。从宏观层面上，创新社会管理仍要继续在健全社会规范体系、保障和改善民生、维护社会公平正义、健全和完善管理体制、提高社会文明程度等方面努力。仍要继续构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理工作格局。具体到淮安市而言，创新社会管理，根本之道在于坚持发展及让发展成果全民共享，还要坚持以往成功的经验和好的做法。同时，基于前述存在的制约因素，可尝试以下具体探索方向。

1.制定社会管理战略。淮安市创新社会管理的目的是什么？阶段性目标是什么？评价体系是什么？创新社会管理的动力、责任主体、依靠力量、基本途径、管理机制、工作机制又分别是什么？这些社会管理的基本要素可能都分散在各个部门、各基层政府的社会管理中，并在创新社会管理的实践中得到了体现。但就社会管理对全面建设小康社会的作用而言，社会管理的重要性仍没有得到应有的重视。应当像重视经济社会发展一样重视社会管理，应投入相应的资源去研究淮安社会管理发展战略，制订实施计划，确定工作时序等。

2.完善微观管理体制。有学者研究指出，中国既有社会管理体制面临理念与定位困境、管理制度和机制困境、管理主体困境、管理方式困境等。［4］按照系统论的观点，整体系统上存在的问题必然会投射到构成整体的部分上来。上述宏观上的困境自然也规约着微观上的市一级的社会管理体制。完善微观社会管理体制既属必要，也只能在两个方向展开。一是根据国家统一决策部署和立法进展，不断地调适微观管理体制。二是在既有的法律框架下和市一级的建章立制权限内，不断地完善微观管理体制和运行机制。包括：完善村民自治办法，适应农村社会的变化；完善社区服务功能，适应城市居民的需求；规范社会组织发展，发挥社会团体的功能；整合社会管理资源，提高政府管理效率。

3.加强虚拟社会管理。针对淮安市创新社会管理的实际情况，应考虑加快建立健全虚拟社会综合管理机制。虚拟社会对现实社会的影响日益直接与重大，加强虚拟社会管理是当前一项重要而紧迫的任务。［5］淮安市的部分政府职能部门及盱眙等地，已充分地关注到顺应信息社会的必要性，重视起对虚拟社会的管理及对网络舆情的呼应。要把虚拟社会和现实社会作为一个整体来把握，按照“积极引导、依法管理、整体管控、确保安全”的原则，在市一级健全网络管理地方性规章，建立网上动态管理机制，加强对网络的实时动态管控，严厉打击网络违法犯罪行为。促进建立网络媒体自律公约，推动淮安市各类网站自我约束、自我管理。还要加快健全网上舆情引导处置机制，及时跟踪舆情动态、研判舆情走势、评估舆情影响，积极主动地引导网上舆论。与此同时，考虑到信息鸿沟的存在，相当多的人还不能或没有条件运用现代信息技术及享受其带来的便利，因此，要提供条件让他们能接触、运用各类信息化社会管理系统。

4.规范公共权力运行。文献研究及调研分析表明，有些社会矛盾及群体事件的产生与公共权力的运行不规范有关。在开展社会管理的过程中，公共权力的运行面临如此两难：一方面是公共权力“缺位”。社会管理因其范围广泛而需要公共权力及时跟进，但公共权力因其程式化、科层制而难以及时跟进。另一方面是公共权力“越位”。社会管理因其包罗万象、无远弗届，导致公共权力在跟进过程中力不从心，常常又不由自主地超越政府与市场、政府与社会的界限。因此，淮安在创新社会管理过程中，与制定一个清晰的社会管理发展战略相呼应的，是明确政府的社会管理及服务职能、权限、权力运行主体、应受问责事项等，以此促进和保障社会管理。

5.扩大公众有序参与。经验研究表明，经济社会发展至一定阶段后，公众对社会的关注度会相应提高，对公共政策的要求会相应增多，公共空间如各类社会组织、公益组织的生长会相应加速。而且，信息技术的变革和生活水平的提高为公众关注和参与政策过程提供了技术和物质条件。淮安市在创新社会管理过程中，和其他地区一样，面临着政策制定和执行过程中对公众开放度不够的情况，这既有体制机制根源，也有文化观念根源。因此，要充分重视公众参与，在基层公共政策制定和执行过程中吸纳并有序扩大公众参与，并坚持不让公众参与流于形式。［6］要不断完善重大事项调查研究和集体决策制度，重大政策专家咨询制度、公示制度、公开征求意见制度，进一步健全民主决策程序。特别是对事关群众切身利益的重大决策，要坚持实施社会风险评估机制。重大政策制定、重大项目审批、重大工程立项、重大举措出台前，都要注重决策程序的规范性，采取公示、听证等方式广泛听取意见，充分考虑可能出现的社会风险、环境影响、矛盾纠纷及各类不稳定因素，对大多数群众不理解不支持的事项缓出台或不出台，确保决策的合法性、合理性、可行性、安全性。［7］淮安市在这一方面业已积累了丰富的经验，因此，更需要做的就是坚持制度化建设和长效运行。

［1］邱金义.淮安：构建“信、访、网、电”四位一体信访模式［N］.中国纪检监察报，2011-08-13.

［2］张玉磊，徐贵权.重大事项社会稳定风险评估制度研究——“淮安模式”的经验与启示［J］.中国人民公安大学学报（社会科学版），2010，（3）.

［3］张欢，陆奇斌，王新松.社会管理创新路径研究［J］.中国行政管理，2012，（1）.

［4］张开云，张兴杰.社会管理体制的困境及其未来框架建构［J］.江海学刊，2012，（1）.

［5］吕志奎.中国社会管理创新的战略思考［J］.政治学研究，2011，（6）.

［6］张开云，张兴杰.社会管理体制的困境及其未来框架建构［J］.江海学刊，2012，（1）.

［7］马凯.努力加强和创新社会管理［J］.国家行政学院学报，2010，（5）.