环境领域公务员监督过失责任研究

摘要：环境领域公务员监督过失是监督过失理论在特定主体和特定领域中的进一步延伸，具有责任的间接性、依附性，主体的特殊性与环境领域认定的特别复杂性等特征。环境领域中公务员的范围特定，义务来源比较广泛。被监督的对象包括下级公务员及行政相对人。犯罪形式只能是不作为，包括不干预违法的环境破坏行为和对于违法的核准或许可不加以撤销两大类。监督者责任的确定应参考相关法律并尊重实质的监督管理权限。信赖原则在该领域的适用也应当受到严格的限制。

关键词：公务员；监督过失；环境犯罪；信赖原则

中图分类号：D922.114文献标志码：A文章编号：1001-862X（2012）01-0125-009お

在环境领域中环保行政机关是主管机关，对直接造成环境法律事故的行政相对人负有管理、监督职责，如果环保行政部门在事故发生之前能够切实履行自己的监管义务，大部分污染和破坏事故就可能不发生。相比起环境事故的直接造成者，环保行政机关对于危害结果的发生不仅负有不可推卸的责任，而且作为监督者的环保行政机关整体的责任甚至更重。但是在实践中，处于监督地位的单位或者人员往往因为对危害结果的发生只有间接的责任或者其不作为的义务难以确定而不能追究其刑事责任，造成实际上的罚不当罪，而事实上这也是我国环境事件屡禁不止的一个重要原因。因此，有必要在环境犯罪领域引进监督过失责任理论，用刑罚的手段来惩罚不负责任的环境监督者，杜绝监督者的侥幸心理，更好地遏制重大环境事故的发生。オ

一、环境领域公务员监督过失责任的

理论基础及其特殊性オ

（一）监督过失责任的理论基础

环境领域公务员监督过失责任是监督过失责任理论在特定主体以及特定领域中的运用。当今高度工业化的社会中，越来越多的大型灾害事故不断发生，此类事故往往是有机联系的多数行为人的共同过错行为导致的，除了直接行为人的故意或者过失行为外，具有监督、管理、指挥职责的人员往往也疏于监管。但是，实践中通常会认为地位越高的人，离现场越远，承担的责任越轻，因此往往免除上层监管者的监督过失责任。这样就造成了处罚不公正的局面，不利于有效地抑制和预防过失犯罪。为防止这种不公正现象的出现，日本学者首先提出了“监督过失理论”。

监督过失理论是以新新过失论为基础的。新新过失论主张只要行为人对结果有一般的畏惧感或者不安感就可以认为具有预见可能性而构成过失犯罪，从而扩大了过失犯罪成立的范围。监督过失理论也存在同样的问题，为了解决这个问题必须对监督过失理论进行限制，而这一价值平衡的技术性操作是通过汲取新过失论中的信赖原则来实现的。［1］

（二）环境领域公务员监督过失责任的概念

监督过失的概念由来于日本一个著名判例即森永公司奶粉中毒案。［2］监督过失是指“负有指挥、领导、监督、管理等职责的监督者，应当预见自己和被监督者的行为可能发生危害社会的结果，因疏忽大意没有预见或者已经预见而轻信能够避免，对被监督者没有监督或者没有正确地进行监督，以致被监督者的过失行为直接造成了危害社会的结果的，应负过失的刑事责任。”［3］环境领域公务员的监督过失就是指环境领域负有指挥、领导、监督、管理等职责的公务员，应当预见自己和被监督者的行为可能发生危害环境的结果，因疏忽大意没有预见或者已经预见而轻信能够避免，对被监督者没有监督或者没有正确地进行监督，以致被监督者的过失行为造成了危害环境的结果，应负过失的刑事责任。

（三）环境领域公务员监督过失责任的特殊性

1.责任的间接性与依附性

间接性是指环境领导公务员的监督过失中的危害结果并不是由于监督者的过失行为直接造成的，而是由被监督者的过失行为造成的。监督者的行为与危害结果之间是间接的关系，其承担的是推定的责任。依附性就是指环境领域公务员的监督过失必须介入了被监督者的过失行为，如果没有被监督者的直接操作失误，监督者即使存在不履行监督义务的行为，应当负刑事责任，是直接对结果负责的直接责任而不是监督过失责任。因此在监督过失责任中，危害结果的发生以及刑事责任的承担与否都对被监督者的行为及其进程具有一定的依附性。

2.主体的特殊性

监督过失责任本身具有的责任根据的单一性、造成危害结果的间接性、对被监督者行为的依附性等特征。［3］环境领域公务员监督过失责任是监督过失理论在环境领域公务员职务责任中的具体体现，既适用监督过失理论的一般原理，受环境领域特殊性的影响，又充分体现了公职人员这一主体的特殊性。公务员的注意义务来自国家工作人员的职务要求、职业纪律、职业道德，在很多情况下大于一般业务人员的注意义务。除了对环境造成污染破坏以外，还有可能侵害国家机关的管理活动，损害国家机关的威信。基于公务人员的身份，公务员制度会对监督过失犯罪问题产生一系列的影响。

3.认定的特别复杂性

与其它领域相比，环境领域公务员监督过失的认定更为复杂，更为困难。这是因为：首先，环境领域的公务员一般会有众多竞合的公法上作为义务，因此具有很大的自由裁量空间，这样就无法确定公务员的义务来源，监督过失责任的认定就显得很困难。其次，环境行政法要在“有利机会”和“比例原则”的制约下执行。在此前提下，当一个公务员不干预环境违法行为时，也不能简单的看作这是公务员的监督过失犯罪，有可能是不符合有利机会原则及比例原则。最后，基于权力划分的原则，一般刑法不干预环境行政机关的决策活动范围内的事，这就进一步增加了环境领域公务员监督过失责任认定的难度。［4］

二、环境领域公务员监督过失的义务来源

（一）环境领域公务员范围的界定

依据我国公务员法第2条的规定，行政法中“所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。依据该法规定，我国公务员包括：中国共产党机关的工作人员、人大机关的工作人员、行政机关的工作人员、政协机关的工作人员、审判机关的工作人员、检察机关的工作人员、民主党派机关的工作人员等七大类。

我国刑法中并没有明确的公务员的定义，只有“国家工作人员”和“国家机关工作人员”等类似的术语。前者包括国家机关从事公务的人员、国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员、国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员以及其他依照法律从事公务的人员。后者是指国家立法、行政、司法、军事等部门的公职人员，还包括中国共产党的各级机关、中国人民政治协商会议的各级机关的公职人员。

我国刑法中的“国家工作人员”、“国家机关工作人员”的范围与公务员法中公务员的概念范围既有重合也存在差异。那么我们在确定环境领域公务员监督过失犯罪的主体时应当按照哪个标准呢？笔者认为应坚持实质判断的原则来确定公务员的范围。我国现阶段的国情与社会结构现状比较复杂，公权力的行使主体除公务员外还有一部分非公务人员，因为部分事业单位、企业单位内的部门与人员也能够通过法律授权或行政委托的方式行使部分公权力。从法益保护的角度来看，刑法必须从实质的公权力行使角度界定公务犯罪的主体范围，具体到环境领域的公务员，就是指实质上行使对环境的监督管理义务的公权力的人。那么哪些主体是具有环境监管职责的公务员呢？根据我国环境保护法的规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”由此可见，本罪的主体应限于上述部门中负有环境保护监督管理职责的人员。

（二）环境领域公务员的义务来源

在环境领域公务员监督过失犯罪的构成以公务员对注意义务的违反为必要。公务员所负的注意义务就是负有监督职责的公务员对被监督对象的法定的监督义务和管理义务。这种监督义务属于公务员职责的一个组成部分。我国公务员法规定的公务员有忠于职守、勤勉尽责的职责。我国刑法第397条也禁止国家机关工作人员玩忽职守。那么这些监督管理义务有哪些来源呢？依据我国公务员法第3条的规定，公务员的职权与职责范围都应当由法律予以规定。但是如前所述，基于我们特殊的国情与现状，除了法律明确规定的义务来源外，尚有其他监督管理义务的来源，特别是在完成那些临时委派的工作任务时，法律规定的职责权限中可能并没有明确规定它们对环境的监督管理义务，但是不管是临时的还是长期的工作任务，不管临时设立的机构还是常设的机构，只要公务员行使着行政管理的职责，都负有监督管理的义务。因此，我国环境领域公务员职责义务的来源包括：宪法、法律、行政法规、地方性法规与自治法规、规章、行政规则与职位说明书、行政责任书与“军令状”以及有关机关临时委派的工作任务和临时设立的非常设机构的工作任务等等广泛内容。［5］

三、环境领域公务员监督过失的形式

环境领域公务员的监督过失责任包括两大类，一类是环保行政机关内部上级公务员对下级公务员的监督过失责任，另一类是环保行政机关对行政相对人的监督过失责任。由于是监督过失责任，环保行政机关公务员监督过失损害环境的案例多是以不作为的方式实施的。

当然也并不是只要有发生环境行政机关公务员对于违法的环境破坏行为不处理，对于违法的行政许可或行政核准不撤销时都必然构成不作为的监督过失犯罪。只有居于防止侵害环境的保证人地位时才可能构成监督过失犯罪。那么构成保证人地位需要什么条件呢？一般认为保证人地位的判断有形式与实质两个标准，形式上必须具有处理相关问题的权限，实质上必须在环境领域中，就环境保护负有裁量的特殊任务。因此，只有相关的环保机关工作人员拥有独立裁量权限或者至少就先决问题拥有独立的裁量权限时，才能构成保证人地位。如果该公务员仅在此领域中担任非独立的任务，则不能构成保证人地位，也就不能成立监督过失犯罪。

四、环境领域公务员监督过失责任的具体认定

正如学者所言，适用“监督过失”理论的关键有两点：一是合理界定对事故发生负有领导、监督职责的领导者、监督者的范围；二是合理地运用信赖原则理论。［6］第一条是确认监督过失的前提。第二条是关键。认定监督者、领导者的无过失责任，除了违反监督管理义务外，还必须没有信赖原则适用的可能性才能构成监督过失责任。

（一）如何确定监督者的范围

由于现实中监督关系的复杂多样性，在确定监督主体时要综合考虑下面两个因素：

第一，参考义务来源所规定的监督管理义务。如前所述法律、法规、行政规章、行政规则与职位说明书、行政责任书与“军令状”等都是成文的依据。凡是以这种形式明文规定了环境事故负有监督管理职能的人，理所当然地就是应当承担监督责任的主体。

第二，参考行为人的实质的监督、管理权限。在确定监督者的责任时，还应该考虑行为人的具体的实际的监督管理权限。在某一部门中，有的公务人员仅拥有部分的管理权限，他只能通过向上级反映情况和提出建议来防止危害结果的发生，而有的公务员拥有对某一事项的最终决定权。对于那些没有最终决定权的监督管理者来说，只要他履行了如实反映情况的义务，即使最终没能避免环境事故的发生，也不能追究其监督过失责任，同时如果这一监督管理者提出了适当的建议却没有被他的上级采纳，那么具有最终决定权的上级监督者承担监督过失的责任可能性就更大，每个公务人员只对其所承担的具体的监督过失责任负责。

（二）如何运用信赖原则

信赖原则，指在有关多数人的事件中，与该事件有关的人，信赖其他有关人遵守规则采取适当的行动的相当场合，如果其他有关人无视规则等采取不适当的行动，它与自己的行动相结合发生构成要件的结果，对其结果不追究过失责任的原则。［7］那么如何适用信赖原则对环境领域公务员监督过失责任进行限制呢？依据日本刑法理论界的主流观点，信赖原则适用条件分为主观要件与客观要件。主观要件要求行为人信赖他人将实施适当的行为，而且这种信赖在社会生活上是相当的；客观要件要求存在着信赖他人采取适当行为的具体状况或条件，自己的行为不违法。这就要求：

首先，监督体内部要对环境监督管理权限有明确的分工。只有明确的职责分工，每一个人的监督管理权限都相对明确化，才能相互信赖。只要处于监督地位的人忠实履行了自己的监督义务就不承担监督过失责任。因此并非有环境事故发生，该事故监督单位的所有层级领导人都负有监督过失责任。这一点对于确定监督过失责任应追究到何等监督层级之人，具有重大意义。

其次，被信赖者要有足够的专业上的能力。在确定监督过失责任中适用信赖原则，监督者还应该确认被监督者具有相当的能力和经验以适应其业务，即要求监督者对被监督者的信任有一定的基础。上级公务员对于作为被监督者的低层环保机关工作人员来说，这种信赖应当是建立在通过一段时间考察的基础上做出的。对于作为监督者的行政相对人来说，这种信赖是要建立在客观对行政相对人资质的实质考察、审批之上的。如果被监督者在能力、经验、资质上不足以胜任该业务，则无信赖原则适用的余地。

最后，应当考虑被监督人所从事的业务的性质。如果作为被监督者的下级公务人员所从事的业务性质发生过失的可能性越大，上级公务人员注意义务的就越大，信赖原则适用的空间就小。如果作为被监督者的行政相对人所从事的业务发生环境事故的危险性越大，监督管理人员的注意义务的范围就越广，信赖原则适用的空间就越小。

总之，在认定环保行政机关工作人员的监督过失责任时，如果根据行为人的岗位性质与职责规定，行为人对其下级工作人员或者行政相对人的信赖是合理的，有依据的，这种信赖关系能够为社会所认可接受，行为人对因其下级或行政相对人的原因而发生的危害结果就不应承担责任。お

参考文献：

［1］陈伟.监督过失理论及其对过失主体的限定［J］.中国刑事法杂志，2007（5）：25.

［2］郝守才，任彦君.论监管过失理论及其在我国刑法中的运用［J］.中国刑事法杂志，2002（2）：37.

［3］董芳.监督过失的刑事责任及主体的确定［D］.中国政法大学硕士论文，2009.

［4］杜琪.论环境领域公务员可罚性［J］.大连海事大学学报，2011（2）：32.

［5］王冠.我国公务员监督过失犯罪研究［D］.上海交通大学博士论文，2009.

［6］林亚刚.犯罪过失研究［M］.武汉：武汉大学出版社，2000：215.

［7］马克昌.比较刑法原理——外国刑法总论［M］.武汉：武汉大学出版社，2002：261.

（责任编辑梦玮）

*基金项目：2011年河南省教育厅人文社会科学研究项目（2011-QN-017）

作者简介：杜琪（1980-）女，河南南阳人。法学博士，河南财经政法大学讲师，研究方向为环境刑法。