以契约精神引领区域合作制度的发展

强昌文

摘要：随着区域合作成为近年来的经济和社会发展的热点，区域合作制度也成为人们探讨的重点。区域合作制度呈现多元性、辅助性和软法性的特点，这些特点与契约精神存在密切联系；区域合作制度具有体系化较弱、地方色彩浓、约束力不够等缺陷，这些缺陷可以从契约精神角度分析出原因；区域合作制度在纠纷协调机制、制度体系、制度供给模式等方面需要进一步完善，这些方面的完善措施都要以契约精神为参照。

关键词：契约精神；区域合作；制度

中图分类号：D923.6文献标志码：A文章编号：1001-862X（2012）01-0110-009お

区域合作和协调发展成为近年来的经济与社会发展的重大热点问题，区域合作和协调发展既离不开地方政府间的有效合作，也离不开社会组织和民间力量的参与和推动。但由于目前的财政管理体制和各种社会组织的求利性，各级政府和社会组织都是独立的利益主体，所以，区域合作、区域协调发展等既有利益共赢，又有利益摩擦、利益冲突，这些需要从制度层面上来加以有效解决，区域合作制度的形成和实施离不开契约精神引领。

一、以契约精神透析区域合作性制度的特点

区域合作的口号是协调发展、动机是多方共赢、目标是共同发展，所以，我们把区域合作的理想状态描绘为“协商合作、互惠互利、共同促进”。在向理想状态迈进的过程中，伴随着一系列的制度形成。这些制度呈现如下一些特点。

（一）多元性

1.主体多元性。在区域合作中真正起作用的制度，不仅仅包括国家的立法，即所谓的国家法或正式法，还包括社会组织和民间力量制定、认可的规则，即所谓的非正式法或民间法。后者在区域合作的正常开展和合作秩序的形成过程中常常扮演着更为重要的作用，而且具有一定的合理性和正当性，它们在区域合作制度框架体系中处于重要地位。这就意味着区域合作制度的形成涉及到众多主体，即制度的供给者包括国家、地方政府，还包括社会组织乃至私人组织等。

2.途径多元性。区域合作制度的形成过程可以是自上而下的，也可以是自下而上的。自上而下的多数是中央政府的安排、规划和决定而引起的。自上而下的创制途径主要起着总体设计的作用，即对区域合作制度的目标和实施方略作出宏观决策和总体设计。自下而上的多数是地方政府、非政府组织和其他民间力量的探索、推动而逐步形成的。自下而上的创制途径主要起着增强制度实效的作用，即多数区域合作制度是通过生活实践逐步演进而来的。

3.形式多元性。区域合作制度的形式可以是地方政府达成的区域合作框架协议，可以是首长联席会议决议，可以是战略同盟纲要，可以是操作备忘录，可以是行政部门或行业协会的联合公布的指导方针、口头指示、信函等等。

4.监督多元性。由于区域合作制度形成的多元性，决定了它在实施过程中呈现出的监督多元性。监督主体有地方政府、利益团体、大众传媒、人民群众等。主体的监督又呈现立体交叉的状态，例如，地方政府要监督利益团体、人民大众，同时地方政府彼此要相互进行监督；利益团体监督地方政府，同时利益团体彼此要相互监督；等等。

（二）辅助性

1.辅助性的制度类型。於兴中教授指出，人对制度的认识经过了一个主体性到工具性再到辅助性的阶段。在原初时代，人们首先认识到的是主体性的制度，因为它们直接体现人的秉性的，也是最早存在的制度，涉及到有关家庭、法庭、教堂等。随着国家、阶级、专制主义的产生，人们把目光投向了工具性制度，即社会生活秩序的需要产生了政治、经济、军事等制度，这些制度相对于直接与人的秉性有关的主体性制度相比，具有很强的工具色彩。当社会关系变得更加复杂多样时，第三种类型的辅助性制度逐渐出现。［1］65区域合作制度其实就是社会关系复杂多样化的产物。

2.辅助性的形成方式。当今社会的制度形成过程多数是建构的。“只要人类制度是为了实现人的目的而刻意设计出来的，那么它们就会有助益于人之目的的实现；这种观点还常常认为，一项制度之存在的事实，恰恰证明了它是为了实现某个目的而被创造出来的；同时它还始终如一地主张，我们应当重新设计社会及其制度，从而使我们的所有行动都完全受已知目的的指导。对于大多数人来说，这些主张几乎都是不证自明的，而且也似乎构成了具有思考能力的人所值得采取的一种态度。”［2］2有助益的制度都是人之设计的产物，不仅是一种信念，而且也是一种制度性的事实，如专门立法机构的存在。但“此一信念却在很大程度上是一种谬误”［2］2，同时，制度也会通过进化的方式来形成，这也是客观的事实。区域合作制度尽管多数不是个别人或少数人的理性创制、而是多数人经过长期生活实践从传统的制度和秩序中演化出来的新制度和新秩序，但它在人们的观念之中，在政府的管理模式之中，确实是一种辅助性的制度形成方式。

3.辅助性的理性形式。公共治理是行政管理中的一种新的理性，既区别于私益导向的市场经济人理性，也区别于国家导向的管制理性，而是一种沟通合作理性，其所依赖的最主要的方式和技术，其实就是存在于社会中的多个权威之间的沟通和合作。［3］41在权力运行的向度上，治理是一个上下、水平方向上互动的管理过程。它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式，实施对公共事务的管理。在这个意义上，体现“公共性”原则的治理话语，回应了当代人试图超越无政府主义和利维坦这令人焦虑的两极的内心渴求。［4］5区域合作不同于公共治理。它既不是统治型的治理，也不是自治型的治理，而是两者的结合，合作的主心骨或核心既有权威的“多中心化”的倾向，也需要政府的大力支持和引领。所以，贯穿于区域合作制度之中的沟通理性，既不能独立于经济人理性，也不能独立于管制理性，应该是附属于他们的辅助性理性。

（三）软法性

1.主体的软法性。区域合作制度形成过程中，众多利益主体或相关者参与其中，如前所述，有国家、地方政府、非政府组织、利益集团甚至个人等，而软法的制定主体是多元化的，具有多样性的特征。区域合作制度的客体主要是区域发展问题，“软法的问题对象即客体主要是社会公共问题。”［3］150这样区域合作制度中与主体的多元性相对应的客体问题也与软法相符。

2.形式的软法性。区域合作制度的形式有区域合作框架协议、地方行政首长联席会议纪要、共同决议、战略同盟纲要等。有些情况下，听证会结果、利益团体的意见、论坛宣言等可以成为区域合作制度。区域合作制度的形式具有灵活的特征，与软法的形式特征相一致，与国家的法律制度（硬法）有很大的差异。因此，从形式上看，区域合作制度是契合软法的。

3.效力的软法性。区域合作制度多数属于框架协议、行政协议、行业自我调控协议等，没有具体的责任性规定，没有具体的惩罚措施规定。无论是长三角区域还是泛珠三角区域的地方政府合作，基本上都是采取协议的方式进行的，具体通过联席会议的方式来协调彼此的立场、解决彼此的纷争，但问题是这样一种协议没有法律的约束力，即没有国家强制力来保障实施。所以，软法性是区域合作制度的又一特点。

4.过程的软法性。区域合作制度能够得到合作多方的认同，因为合作各方直接参与了合作制度的形成过程；它们与合作秩序具有直接的关联性，它们更容易被合作各方熟悉和运用。这也是软法具有的特点。

区域合作制度的多元性、辅助性和软法性，从某种意义上说，较之国家法更加具有契约底蕴，更体现了契约精神。契约本身的主体复合性、过程协商性、合作共识性与区域合作的性质完全吻合，契约精神中平等、自由、自治等也与区域合作制度的形成方式相契合。只有从契约精神的角度，才能真正领会区域合作制度的性质。

二、以契约精神剖析区域合作制度的缺陷

区域合作制度一方面为区域经济和社会发展奠定了制度性基础，带来了繁荣的制度性突破口，但同时也增加了一定的合作障碍，带来了新的困惑。究其原因，主要是区域合作制度本身发育不健全，存在诸多缺陷。

（一）系统化较弱

根据近年来的实践，区域合作制度普遍呈现系统化较弱的状况。究竟其原因，主要有以下几个方面。

1.缺乏统筹规划。区域合作制度在形成的过程中，涉及到多种因素：第一，主体性因素。按照从北到南的顺序来说，东北老工业基地的振兴、西部大开发、中部崛起、东部龙头作用，长三角经济圈、珠三角经济圈、环渤海经济圈等，合作主体日益增多。第二，形式性因素。按照合作所涉及的主体性因素，可以将合作分为行政性合作、非行政性合作和混合型合作。行政性合作可以分成行政协议、首长论坛、联系会议等形式；非行政性合作可以分成合作论坛、战略同盟、合作备忘录等形式；混合型合作即行政部门与非行政性组织的合作，形式更是多样。第三，内容性因素。随着合作的广度的不断拓展，合作内容涉及到资源开发、交通管理、环境保护、旅游合作、教育交流、卫生共管、药品监管等诸多领域。涉及众多因素的制度，由于缺乏统一的安排和精心地论证，自然就会出现系统化程度低的问题，当然会出现制度效果差、执行率低的症状。

2.形成过程不透明。区域合作制度的形成过程的透明指的是区域合作制度的创制的过程中利益相关者彼此有了解的机制，即为实现一定目标的行动准则和处理彼此关系的基本原则的形成是彼此长期沟通和契合的结果，从理想的角度来说，这些准则和原则是处于信息基本对称的状况下而形成的，其实质是各主体对前提性和过程性的了解。在区域合作制度形成过程中，必须遵循民主原则，以一定的机制保证所有利益相关者能够平等地参与制度的制定，真正实现一种利益的平衡。但实践表明，多数区域合作制度的形成是政府安排的，很多利益团体没有真正地参与进来，甚至没有话语权，所以，导致了这些制度形成过程的不透明。这不利于体系化的制度形成。

3.没有注重沟通。在区域合作制度的生成过程中，没有充分反映不同利益主体的要求，不注重沟通。首先，没有完善的对话机制。其次，没有完善的利益表达机制。最后，没有完善的民主监督机制。没有用制度性的手段定位好监督的性质，利益的表达渠道不畅通，非政府组织、各群众团体的监督作用，没有用制度的手段改变它们是地方政府附属性的状况，也就很难使之成为主体利益的真正代言人。没有良好沟通，区域合作制度不能达到“帕累托改进”的最优状况。所以，体系化的区域合作制度难以形成。

（二）地方色彩浓

区域合作实际就是地方性合作。制度的供给往往具有很强的地域性、特殊性，表现为一种地方性知识、规则和秩序，不易上升为一种普遍推广和适用的制度。由此会引发一连串的问题。

1.区域经济冲突。“所谓区域经济冲突，是在区域经济联系中，区域经济主体为追求区域利益而采取的有损于其他地区整个社会的利益，因而使区域经济关系偏离理想的区域均衡态的利益争夺行为。”［5］3区域间利益、区域利益与整体利益矛盾会不断聚集和明显。

2.地方保护主义。地方保护主义是从中国乡村传统（1）中生长出来的，在现代社会体现为有增无减的地方利益本为的一种管理思路。区域合作制度由于具有地方性色彩，自然为区域经济主体在争夺区域外主体的经济发展所需要的资源创造条件和提供便利，地方政府还设法为此创造更多的争夺机会。

3.拉大强弱对比。区域经济主体在区域合作制度的保护下，可能会使区域外主体在经济资源的争夺中处于劣势。所以，有学者认为，区域合作中的经济软法在实际运行中可能成为实力较强的主体维护自己经济利益的工具，对于那些实力较弱的主体来说，由于经济发展的机会被实力较强的主体所限制，经济安全权和经济发展权都有可能受到威胁。（2）

4.功利现象严重。区域合作制度多数直接与区域经济的发展相关联，某些成本较高而收益较低或没有收益的公共制度，如社会救济方面的制度，往往缺乏制度供给和创新的积极性，具有明显的滞后性，急功近利现象严重。

（三）约束力不够

区域合作制度的性质决定了它们常常不具有国家强制力，不能由国家强制力保障实施，而是由区域性的各政府机构、社会组织乃至个体的事先的承诺、诚信的道德、社会的舆论、部门的纪律来保障实施的。所以，很多学者认为区域合作制度具有软法的性质。正因为具有软法的性质，所以没有国家强制力。（1）制定主体一般不是国家，即不能由国家强制实施。（2）共同体成员自愿达成的协议或契约，主要靠每个成员说自觉遵守，无需强制。（3）对违背者的责任追求主要靠舆论的谴责和纪律的制裁，甚至被共同体开除等。［6］区域合作制度在实施过程中的争议纠纷一般不是由法院裁决，而是由民间调解、仲裁机构处理或争议当事人自行协商解决。在区域合作过程中，地方政府合作起着重要作用，而地方政府合作基本上都是采取协议的方式进行的，具体通过联席会议的方式来协调彼此的立场、解决彼此的纠纷，但问题是这样一种协议没有法律的约束力。政府协议与一般民事合同或行政合同不同，由于其目的是在法律范围内谋求本地区经济各社会的更快更好的发展，因此，笔者认为其强制力不是来源于国家的强制力，而是来源于相互的信任，任何一方都没有根据协议获得司法保护的权利。从理论上说，这种平等行政机关签订的对等性政府协议，有些方面有些类似于国与国之间签订的条约，当然也具有强制力，也有约束力，但不是来源于法律对某一方的利益的肯定，这种强制力首先体现为任何一方成员不得随意解除或终止或违反该政府协议，最多只能退出该政府协议，否则就承担协议规定的违约责任，违约责任的形式比如成员资格的丧失，经济合作的中止和中断，还有其它的合法的制裁，其次，体现为成员方内部的压力机制和信用机制，就是成员基于对区域的责任和信用原则所产生的自我约束力。但是可能肯定地认为，政府协议所产生的纠纷时不能通过司法途径、通过诉讼解决的。［7］84-88

区域合作制度的种种不足或缺陷，都是可以通过契约精神来加以解释。（1）区域合作制度所具有的系统化程度弱的缺点，主要还是没有发扬契约精神或契约精神发扬不够所造成的。这是因为，在没有充分注重契约精神或发扬契约精神的状态下，制度的供给模式主要是政府主导型的。政府供给模式具有如下几点不足。第一，政府的制度偏好与民众的制度偏好、社会的实际需要有可能出现偏离甚至完全背离；第二，由于政府能力的有限，政府推行的制度，即使在一定时期内存在，很难真正内化为社会生活的秩序；第三，政府供给模式包括政府设计和推行以及民众学习和接受等环节，可能给社会带来巨大的成本。［8］187（2）地方色彩浓的缺点也同样由缺乏契约精神的熏染造成的后果。没有契约精神的熏染，自然人们缺乏长远的利益打算，缺乏类我思维，缺乏很多工商社会所具有的战略眼观，所以，利益冲突、地方保护主义、损人利己事项频繁发生。（3）约束力不够与缺乏契约精神的熏染直接相联。契约精神或契约伦理中很重要的品质是诚信，缺乏诚信，任何协议难以兑现、任何合作都会充满摩擦、任何战略都会有困惑。没有诚信的人，没有自律的人，合作难，区域合作之难，道理相同。

三、以契约精神推动区域合作制度的完善

区域合作制度是区域经济乃至整体经济发展过程中不可或缺的制度类型，尽管其存在一定的不足，但要立足于未来和发展趋势，积极探索其完善的途径和措施。