防止利益冲突的浙江实践

■茅铭晨

（作者系浙江财经学院教授）

“‘扬汤止沸不如釜底抽薪’，浙江省建立防止利益冲突制度，就是要通过体制性改革阻断公职人员以权谋私的渠道，使公共权力与私人利益相分离，从而达到有效预防腐败的目的。”

浙江省直某单位，在系统内部工作人员和被管辖企业从业人员中，就“利益冲突”进行专项调查问卷。调查结果显示：56.8%的该系统内工作人员和32.4%的系统外人员认为该系统存在利益冲突现象。

用更通俗的话来解读这个结果，就是“沾亲带故好办事，朝中有人好做官”。在中国这样一个很讲人情世故的社会，有如此心理的不在少数。然而，这样的心理在现实生活中往往成为腐败现象滋生蔓延的土壤。

为此，2010年底，浙江省在全国率先出台了《浙江省党员领导干部防止利益冲突暂行办法》，探索如何把亲情、熟人关系与公共权力隔离开来。

为什么是浙江？利益冲突又该如何防范？相关制度如何建立？一年多来，浙江的实践走得如何？

为什么是浙江？

2011年10月，“反腐败:防止利益冲突的理论与实践”专题研讨会暨第四届“西湖·廉政论坛”在浙江杭州举行。在这次研讨会上，浙江省委书记赵洪祝称，浙江省已经初步形成了以《暂行办法》为主、其他单项制度为补充的防止利益冲突制度体系。

显然，防止利益冲突在反腐败中的重要性日益受到决策层和学界的重视时，浙江在这一领域走在了全国前列。

那么，为什么是浙江？

这既有共性问题，也有浙江的个性问题。

就共性问题而言，许多腐败问题都存在利益冲突根源。

中央一直强调，反腐败要“更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。”“利益冲突”很可能就是我们一直在寻找的重要腐败源头，至少是重要腐败源头之一。

正如浙江省委常委、纪委书记任泽民所说：“我国现阶段许多腐败现象的产生都是由于对权力缺乏有效约束和监督，导致党员干部利用手中掌握的公权力为家人亲友谋取私利。‘扬汤止沸不如釜底抽薪’，浙江省建立防止利益冲突制度，就是要通过体制性改革阻断公职人员以权谋私的渠道，使公共权力与私人利益相分离，从而达到有效预防腐败的目的。”

此外浙江能先人一步，也是其具体省情决定的。

浙江是市场经济发达的省份，公职人员遇到利益冲突的情形相对比较多。例如，近年来，浙江省家庭从业行为多元化明显，一些党员领导干部配偶、子女、近亲属经商办企业或从事其他经营活动的“一家两制”现象比较普遍。

温州市纪委副书记徐有平曾介绍说：“从温州市这两年查处的案件来看，不少机关干部都栽在‘熟人’关系上，当讲关系、重人情侵入行政领域，协作共赢便被异化成了结党营私、权钱交易。”浙江的实际促使浙江率先考虑制定防止公职人员利益冲突的制度。

更重要的是，浙江在防范利益冲突方面具有理论与实践的双重优势。

多年来，浙江一直重视对反腐败理论的研究。一个典型的例子是，浙江已连续4年每年召开全国性的、甚至是国际性的“西湖·廉政论坛”，对反腐败有一定的前瞻性认识。这为《暂行办法》的出台，乃至防止利益冲突制度体系的建设提供了理论依据。

同时，在浙江一些地区，已经率先进行了相关的尝试，提供了一些经验。例如，温州市在2009年就出台了《温州市国家工作人员利益冲突回避暂行办法》，杭州市在2010年7月出台了《关于防止国家工作人员在公共资源交易、公共产品采购、公共资产管理中发生利益冲突的若干规定（试行）》。

浙江省委正是在对有关市防止利益冲突的实践进行深入调研，并借鉴国内外有效制度的基础上出台这部《暂行办法》的。

利益如何隔离？

作为率先出台防止公职人员利益冲突制度的省份，浙江省这一《暂行办法》本身在总体上就是一个创新。同时，在具体内容上也有不少亮点。

比如，鉴于近年来领导干部配偶、子女移居国（境）外越来越多的现象，《暂行办法》对此引起了高度重视，规定：“配偶、子女移居国（境）外的党员领导干部，其分管或办理的公共事务，涉及其配偶、子女移居国家和地区的，应当按干部管理权限向组织（人事）部门报告。”

同时，《暂行办法》还从6 个方面为官员划定了“禁区”：

禁止公职人员在与其本人或利害关系人利益相关的事项上采取任何行动；禁止公职人员或其利害关系人与公职人员所在单位或受其监管的单位发生交易行为；要求公职人员在担任职务或者执行公务之前说明所涉及事项是否关联到个人利益，并主动申请回避；要求公职人员及时处理本人或利害关系人所拥有的可能构成利益冲突的资产；要求公职人员进行财产申报；限制离职后的从业行为。同时，依照党纪条规明确了违反规定的处理办法。

这其中，回避制度可以视为隔离利益链条的重要机制。

前不久，瑞安市新区建设管委会准备对一个建设工程项目进行招标，负责招标的一位中层干部提出要“回避”，原因是他有一位从事工程建设的亲戚准备参加招投标。

这也许是出自该位官员的自觉意识。但将一个制度体系建立在个人自觉的基础上，显然是不可靠的。

为此，防止利益冲突机制建立后，浙江省各地各单位普遍建立了干部利益冲突信息登记制度，要求各级领导干部向组织报告有可能产生利益冲突的各个重要事项，有的还在单位内部或向社会公示，从而督促党员领导干部自觉自愿进行利益冲突回避。

一个典型例子是温州市国土资源局。该局将涉及全部2000 余名工作人员的工作履历、家庭成员、主要社会关系等内容的干部利益冲突信息表挂在局域网上，任何一名工作人员都可以查阅，使防止利益冲突成为预防腐败的有效途径。

2009年以来，该局有15 名工作人员因利益冲突被调整了岗位，13 名工作人员主动申请了利益冲突回避，成功避免了10 名工作人员可能因利益冲突引发职务犯罪，违法违纪人员从2007年的35 人降低到2010年的3 人。

这只是浙江《暂行办法》施行一年多一个方面的效果。虽然总体上说，浙江利益冲突防范机制现在还处于进一步推进和落实阶段，但也已经取得了一些局部性和阶段性成果。

例如，宁波市根据《暂行办法》的新要求，在“三重一大”（即重大项目、重大决策、重点部门和大额资金）保廉体系建设中加强了有效防止党员领导干部利益冲突的制度设计，总投资148 亿元的杭州湾大桥招投标没有一件有效投诉，没有发现一起违法违纪案件，竣工验收质量评分获97.02 的高分。

还需哪些探索？

浙江省作为在全国率先出台防止利益冲突制度的省份，既有它的亮点和创新点，对全国具有示范意义，也不可避免地会由于没有先前的相关经验和基础，因而存在一些需要进一步探索与发展的问题。

笔者认为，随着反腐败斗争的进一步深入，总结《暂行办法》实施取得的经验，下列几个方面存在进一步探索与发展的空间。

首先，利益冲突问题不仅可能发生在县（处）级以上党员领导干部身上，也可能发生在低于县（处）级的党员领导干部、甚至非党员普通公职人员身上。所以，从长远看，防止利益冲突肯定要拓展至全体公职人员。因此，目前《暂行办法》将适用对象限于县（处）级以上党员领导干部，虽然抓住了重点对象，但只是一个过渡。

与此相适应，从长远看，防止利益冲突的制度也会突破党纪范畴上升到法律层面；从地方层面上升到国家法律层面。

由于《暂行办法》的制定主体是中共浙江省委，因而，《暂行办法》对违反防止利益冲突规定的行为只能规定党纪处罚，不能设定法律责任。由于违反防止利益冲突规定的行为在性质和严重程度上往往可能超出党纪边界，而触及违法犯罪，因而，《暂行办法》的威慑力和惩罚力都比较有限。

从国外的经验看，加拿大是全球较早制定防止利益冲突法律的国家，它于1994年制定的《公务员利益冲突与离职后行为法》对各国（地区）在反腐败中关注防止利益冲突的制度建设发挥了积极影响。迄今，美国、澳大利亚、哥伦比亚、墨西哥、我国台湾地区等都制定了防止利益冲突的法律法规。制定防止利益冲突法律是必然趋势。只有依靠法律才能最大限度地防止利益冲突。

此外，纵观世界各国治理公职人员利益冲突的经验，回避制度、财产申报、从业限制和公职人员离职后的行为限制是公职人员利益冲突规避的四大制度。《暂行办法》涉及了回避制度、从业限制和公职人员离职后的行为限制，但未涉及财产申报。既然《暂行办法》的制定具有将过去分散的有关防止公职人员利益冲突的单行政策性规定集中于一个文件之中的初衷，宜将财产申报也纳入其中，以体现《暂行办法》内容的全面性和完整性。

《暂行办法》对党员领导干部可能引发利益冲突的社会关系只注意到其配偶、子女，至多扩大到子女的配偶，这个范围过窄。《公务员法》早已将公务员的配偶、直系血亲、三代以内旁系血亲以及近姻亲纳入公职人员可能引发利益冲突的社会关系范畴，因此，《暂行办法》应当从我国国情出发进一步扩大这个范围。对于影响重大、社会敏感、公正性要求强的公务之回避，甚至有必要扩大至师生关系、师徒关系、同事关系、同学关系、战友关系等。

最后，《暂行办法》虽然专章规定了利益回避的监督，但对如何进行有效的监督尚缺乏具体操作性办法。

利益冲突引发的腐败具有高度的隐蔽性，监督乏力、乏策，必然影响执行效果。应当赋予监督机关主动检查权和无案因调查权，使得监督机关在无论案发与否的情况下均有权对公职人员主动进行日常检查、调查，以及时发现利益冲突的风险，提高腐败行为的案发风险率。

赋予监督机关主动检查权和无案因调查权，既非先例，也并不突破制度底线，并不构成对公职人员权利的漠视或侵害。传统上，其他不少公权力机关对普通公民和社会组织早已拥有主动检查权和无案因调查权。例如，交警部门对驾驶行为、环保部门对污染物排放行为、质监部门对特种设备的生产和使用、卫生部门对食品的生产和经营等均有权主动进行日常的、非案发情况下的公开或秘密监督检查。对传统上被认为与国家存在“特别权力关系”的公职人员而言，其理应承担比普通公民更多的义务，更不应该具有超越普通公民的特权。