大学城建设中农村土地流转存在的问题及对策——基于农民权益保障的视角

杨长平

（福建师范大学经济学院，福建 福州 350108）

大学城是以大专院校、科研机构为依托，配上适当居住区、服务设施而形成的知识同区与高新技术区，集教育、研究开发与产业开发3种功能于一体。在中国实施科教兴国战略和人才强国战略的大背景下，各高校不断扩招以及国家政策出台大大促进了我国高等教育发展，大学城也随之应运而生。

2000年8月，廊坊东方大学城拉开了中国大学城建设的序幕，其后上海松江、北京昌平等大学城相继拔地而起，至今，全国共有50多个大学城。虽然清华前校长梅贻琦先生曾言“大学者，非谓有大楼之谓也，有大师之谓也。”大学固非大楼之谓，然所谓“大学城”，既谓之为“城”，则不可不大也。譬如廊坊东方大学城占地6.7km2，湖南“岳麓山大学城”占地44km2，河南“郑州大学城”和湖北“黄家湖大学城”50km2，“广州大学城”一期工程占地17km2，二期规划43km2，南京”仙林大学城”规划面积70km2，福州大学新区总规划用地12.21km2。

而这些只是50多个大学城的一部分，如此庞大面积的用地（以及规划用地），其中就有一大部分为农村土地，包括农民耕地、农民居住地等。耕地是农民赖以生存的基础，在如火如荼的大学城建设中，他们怎么能轻易放弃这些安身立命的根本？因此，调节好农民的权益与大学城建设之间的矛盾，使之不致形成为大学城建设的一个阻碍，成为不得不面对的问题。本文以福州大学城建设为例，简要分析大学城建设中存在的有关农村土地问题。解决好这些问题，不仅有助于切实保护好农民权益，尊重农民权益，而且能够为其他在建大学城以及将建的大学城建设涉及农村土地流转提供借鉴意义。

1 福州大学城建设中有关农村土地流转基本情况

1.1 福州大学城土地使用概况

福州大学城位于福州市闽侯县上街镇，地处乌龙江南岸，西邻京福高速公路，东邻316国道。整个大学城区包括福建师范大学、福建医科大学、福州大学、福建中医药大学、福建工程学院、福建江夏学院、华南女子学院，闽江学院等九所高校。其所在上街镇包括23个村委会，132个自然村，全镇共有19172户，有农业人口77362人。全部土地面积为157km2，其中山地面积97km2，平原面积60km2，总耕地面积1062hm2。福州大学新区总规划用地1221.07hm2，需要拆迁民房约60万m2，流转农民耕地大约645.33hm2。

1.2 福州大学城土地转让补偿概况

首先，大学城新区征地实行一次性补偿费。按照福建省教育厅2001年规定大学城新区征地一次性补偿费为30万元／hm2。但政府在其中扣下27000元／hm2，实际只有273000元／hm2，每人按平均承包一亩（即0.067hm2）地计算，一人可以得到征地补偿费18200元［1］。但是乡、镇农民集体在发放征地补偿款的过程中，又扣下每人3000多元的补偿安置费，这笔补偿安置费用于村农民集体投资办厂，发展乡镇企业以及强制规定用于购买当地的店面。因此，发放到农民手中的实际补偿安置费仅每人15000元左右。为了更顺利推进征地工作的进展，闽侯县政府又决定在以往的基础上，另外贴补征地地面物包干补助款7.5万元／hm2，即平均每亩（0.067hm2）再赔偿5000元。

其次，实行“谁征地，谁吸劳”原则，大学城各高校在当地优先招收1000多名被征地农民从事高校绿化、后勤保洁、保安等工作。闽侯县政府还成立劳动服务保障所，收集劳动力供需信息，举办供需见面会，保障供需双方的良好衔接。在各方面的共同努力下，闽侯县已成功举办了三次征地农民招聘交流会，总计为被征地农民提供6300多个就业岗位。

最后，实行最低生活保障制度。闽侯县自2006年开始在上街镇执行被征地农民最低生活保障金政策，并于2007年在全镇落实该政策制度，该项开支每年就达到1000多万元。此外，政府还将特困家庭以及五保户纳入低保范围，定期定量给予生活补助。

2 福州大学城建设中有关农村土地流转存在的问题

通过对福州大学城建设的相关资料分析，以及笔者调查了解到的相关情况，我们认为福州大学城建设中有关农村土地流转存在以下问题：

2.1 转让集体土地的所有权含混不清

在我国土地作为最重要的生产资源，其所有权一直属于集体所有。农民集体土地所有权是一定范围内的农民集体共有土地的所有权形式。这种土地所有权形式可以看成是独立的集体所有权形式［2］。农民集体所有的土地，属于本集体成员集体所有，而非集体成员内某个人或者代表所有，集体内成员也没有占有和支配的权利。但实际上，农民集体本身无法行使其所有权，其所有权是由某个具体集体经济组织代表农民集体行使，经营管理也由该组织所有。而集体经济组织一般为农民集体代表机关，并不是农民集体本身。

虽然相关法律规定了农村集体土地的所有权主体，但在不同法律中对于所有权主体的规定却不一致。《民法通则》第74条第4款规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”将农民集体划分为乡（镇）、村两级。而在《土地管理法》中，则将农民集体划分为乡（镇）、村和村民小组三级。农村集体土地所有权主体依据的法律不同，造成真正的所有权主体不清晰，土地所有权不能得到真正明确。

此外，我国农村集体土地产权制度具有“共有私用”的特征。《宪法》第10条第2款规定：农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地、自留地、自留山，也属于集体所有。《土地管理法》第2条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”这种“共有私用”的性质，决定了农村集体土地是一种具有非排他性的准公共物品。这种准公共品属性又不可避免地导致农村集体用地利用存在“搭便车”行为。

2.2 农民权益遭受损害

由于农民集体土地所有权的特殊性，在农地流转中农民的权益往往受到损害，如土地转让协议及补偿协议的签定中农民不能行使自主权。主要原因是农村集体经济组织的缺失，使得乡镇集体土地由乡镇政府代为经营管理，村及村内农民集体土地的经营管理权也往往由村委会控制，在集体建设用地流转过程中，拥有决定权的通常是村委会，而村民很难参与其中，也因此难以维护个人土地权益。

此外，在集体建设用地流转利益分配问题上，仍然是村委会拥有决定权。这样的少数人集权方式，无法让每个农户的利益得到切实保障［3］。农村集体土地流转中，农民处于一种相对弱势的姿态，而且没有明确的责任主体保护农民的财产性权利，主管部门、乡镇政府、村集体之间的责任分工含混不清，相关农村集体土地管理的行政问责机制也尚未建立。

刘双良［4］等认为，“在农村集体土地征收补偿，土地流转增值收益分配过程中，农民成员往往成为被动接受的对象，被任意宰割。在这一过程中，农民的财产性收益并没有得到严格的保护，而当由此造成农民上访事件或者农民群体性社会事件发生时，主管部门、乡镇政府、村集体却又缺乏明确的责任主体，甚至相互推脱责任。农民利益的保护，离不开良好的监督体系和行政问责机制，但仅靠村民自治体系，让农民成员监督村委会和村干部是不够的，尤其是当利益博弈的一方来自政府权威时，这种监督的作用更显得微乎其微。因此，村委会往往会主宰了农户的利益得失，而通常主宰的天平往往偏向失这一边。

3 大学城建设中做好农村土地流转工作的对策建议

3.1 明确相关部门行政责任，加强征地监督管理

在征地过程中，应当明确征地过程中各环节、各部门的行政责任，落实行政问责制度。征地工作的责任主体是各级人民政府，土地管理部门应该认真行使审批权，按照规定做好征地申请审核；征地机构负责征地过程中的各方面的协调工作；而用地单位则应当切实做好征用土地的补偿，保障被征地者的利益；社保部门应解决失地农民的安置问题以及承担失地农民的社会保障责任。在征地过程以及征后工作中，一旦农民权益遭受损害，应依法严厉追究相关责任主体的法律责任。

在征地程序上，应保持征地过程透明度，维护农民对征地工作知情权，保证征地过程的公开、公平、公正。完善征地补偿安置争议的裁决措施，做好用地者和被征地者双方协调工作，保障被征地者和用地者合法权益。相关主管部门在征地后应做好各方面核实工作，认真核查是否存在少征多用、违章用地、赔偿不到位、补偿不公平等问题。在征地过程中，起着举足轻重作用的各级国土资源部门确既是参与者又是仲裁员，而如果将土地征用及补偿费监督职责纳入国家审计监督范畴，就可以使这种不当体制得到很好解决，切实做到了保护农村集体以及农民的切身利益。

3.2 增加土地征用补贴，保护农民的根本利益

对于农户土地承包经营权的流转问题，2003年10月召开的中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提到“农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营。”让农户“自愿、有偿流转土地承包经营权”的主要手段就是提高土地转让的补偿金，切实做到保障农户的利益，而非运用强制手段等损害农户利益的不正当方式。

在补偿金额方面，土地征用方与土地供给者之间应该更加市场化，应该给予供给者讨价还价的权利。只有通过双方平等的讨价还价，得到的价格才能让双方心服口服，给予农民权利最大的尊重，才能够保护好农民的根本利益。

3.3 多种补偿方式互补，落实农民权益保障

除了采取“一刀切”的方式对农民进行经济上的补偿，更重要的是要给予征地农民的长远生活保障。地方政府应该优先给予失地农民更加健全的养老保障及医疗保障，实现征地农民老有所养，病有所医。各大学也应利用自身条件，为当地百姓服务。比如师范类院校可以定期组织学生到当地中小学支教，医科类院校则可以在大学城内建设一所综合性医院，服务于当地的百姓以及师生。

而随着大学城的建立，大学城的商业潜力显而易见。大学生的个人消费水平虽然不高，但大学城内10几万大学生的消费总和相当惊人。如果把大学城的部分商业机会转让给当地失地农民，将是个很好的补偿。比如将学校的一部分食堂，商铺留给失地农民联合经营，让失地农民成为食堂，商铺的股东，每年定期分配红利。只有政府与各院校将可能的利益转让予失地农民，农民的权益得到最高限度的保障，才是解决农民失地的最好方法。

［1］刘欣艳 .福州大学城被征地农民补偿安置办法研究 ［J］.台湾农业探索，2009（2）：50－53.

［2］周其仁 .产权与制度变迁 ［M］.北京：北京大学出版社，2004：83－121.

［3］吴丹妮 .中国农村集体建设用地流转研究 ［J］.重庆大学学报：社会科学版，2010（1）：100－104.

［4］刘双良，孙钰，马安胜 .论农村集体建设用地流转与农民权益保护 ［J］.经济理论与实践，2009（4）：69－72.