天津市土地管理制度改革相关法律问题研究

王者洁

（天津工业大学 文法学院 ，天津 300384）

天津市土地管理制度改革相关法律问题研究

王者洁

（天津工业大学 文法学院 ，天津 300384）

天津市的城市土地管理制度在土地利用集约水平以及土地储备运作机制等方面已成为制约城市经济发展的瓶颈，亟待改革。文章针对天津市土地管理制度中存在的现实问题进行分析，进而提出完善土地利用制度、健全土地储备制度和土地法律责任制度的相关改革建议和制度保障措施，以期有助于推进土地管理制度的合理运行，并着力解决土地管理中的实际问题，为进一步改进和完善土地管理制度提供理论和对策性参考。

土地管理；土地利用；土地征收；法律责任

土地是人类赖以生存和社会发展的最基本的资源，为此我国将“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”作为一项基本国策确立于《宪法》之中。就天津而言，本市地处华北平原东北部、渤海之滨，总面积11919.7平方公里，作为环渤海经济中心和我国北方最大的沿海开放城市，在带动环渤海地区的经济发展过程中具有举足轻重的作用。近年来，天津市根据本地实际，着眼于经济、社会、环境协调持续发展，在城市土地管理制度方面取得了可喜的成就，但总体而言，天津市的城市土地管理制度与城市化进程还存在诸多的不适应，已成为阻碍天津市经济发展的不利因素。因此，改革天津市土地管理制度，科学规划、优化配置土地资源,最大限度地发挥土地效益,对于保障天津市土地的合理开发与利用，进而加快推进天津市的城市化进程和现代化建设,实现跨世纪发展目标,无疑具有重要的现实意义和长远意义。

一、天津市土地管理制度的现状分析

（一）贯彻落实土地利用规划

近些年来，天津市组织完成了《天津市土地利用总体规划（2006-2020年）》修编工作，结合本市区域优势和功能定位，将全市进行“都市核心功能区、滨海城市重点发展区、都市功能拓展区、西部京津协同发展区、南北城乡协调发展区、北端生态涵养发展区”六大综合分区，结合各区实际情况优化土地布局，科学划定土地利用分区，制定差异化的土地利用政策。

同时，政府出台了《天津市城乡规划条例》、《天津市土地细分导则管理暂行规定》、《天津市土地利用总体规划编制审批办法》等法律文件，确保土地规划的贯彻落实，严格核定土地用途，确定不同类型土地利用的方向、目标和政策，控制建设用地规模，细化工业项目建设用地控制指标，提高土地集约利用水平，为保障天津市土地资源的可持续利用提供了制度保障。

（二）健全土地市场动态监测机制

土地市场动态监测机制是把握土地市场运行状况的依据，也是政府发挥土地调控作用、优化资源配置的基础。天津市及时贯彻国土资源部政策，制定《天津市土地市场动态监测管理实施意见》，对土地供应情况、土地开发利用情况、土地价格变化情况、土地市场运行宏观经济形势进行数据分析和动态监测，落实工作和责任到单位和个人，并建立技术培训机制、市场快速反应机制、责任追究机制、安全防范机制，从各个方面保障土地市场动态监测机制的规范化、高效化、安全化运行，为及时掌握土地市场运行信息提供了技术保障。

结合《天津市2011年度土地变更调查实施方案》、《天津市国土资源和房屋管理局关于建立土地执法综合协调工作机制的通知》、《天津市国土资源和房屋管理局关于开展开发区土地集约利用评价工作的通知》等制度支持和组织保障，不断提高信息监测所覆盖的广度、深度和敏锐度，有效增强政策参与宏观调控的能力，为土地执法监管和土地变更调查提供了便利和依据。

（三）建立土地整理储备制度

天津市结合国土资源部《土地储备管理办法》，及时出台《天津市土地整理储备管理办法》、《天津市土地整理储备计划管理办法》、《天津市〈土地储备证〉管理办法》、《天津市土地整理储备成本控制与管理办法》等规范性文件，不断探索完善本市土地整理储备制度。

一是实行土地储备计划管理制度，对年度整理储备土地规模、年度整理储备土地供应规模、年度整理储备土地存量规模进行细化管理，控制增量土地，盘活存量土地；二是建立储备土地的供应与农地转用指标挂钩制度，依法规范土地征收、收购、置换等行为并进行前期开发整理，规范土地整理储备的市场化运行；三是建立国有土地收益基金，专项用于土地整理储备工作，逐步改善其资金结构，加强财务风险应对能力；四是做好天津市土地整理储备成本控制工作，公开出让经营性土地使用权，土地出让底价不得低于评估确认的土地价格，土地使用权出让金政府净收益额不得低于土地使用权出让金的25%，以避免国有土地资产流失；五是启用房地产土地整理储备项目补偿合同网上签约系统，合同文本全市统一编号，逐步统一、规范土地整理储备的管理工作。

（四）探索土地执法监管机制

天津市颁布实施了《天津市国土资源执法监察土地动态巡查实施方案》、《天津市违法用地监管办法》，完善土地执法监管体系，建立“防范在前、发现及时、制止有效、查处到位”的长效机制。自2007年以来，本市违法用地下降63.2%。一是建立违法用地发现机制，成立36个巡查小组和覆盖12个区的3012名土地执法监察信息员，对全市实行全覆盖、快速化巡查，及时发现并制止违法用地行为；二是建立共同监管机制，市政府、市国土房管局分别与各区县政府签订《年度耕地保护目标责任书》、《落实治理违法用地责任协议书》，将耕地保护责任、违法用地治理责任分解落实到各区县甚至乡镇。注重加强各部门协作机制，建立土地、房产数据的统一信息平台，实现信息资源共享；建立土地“批、供、用、补、查”各个环节的一体化管理机制，覆盖全系统26项行政许可、109项非许可类审批、83项登记备案业务；三是建立员工培训机制，定期对执法人员进行专业培训，结合普治工作进行《土地管理法》、《行政处罚法》等专业法律法规的培训，提高行政执法人员的专业素质和责任意识。四是建立土地执法监管工作的指标评估体系，定期就各区县违法用地行为的发现率、制止率、拆除率等硬指标进行计分评比，在此基础上建立奖惩机制，有效激励各区县土地执法监管工作的积极性和主动性。

（五）探索滨海新区土地管理创新模式

2006年5月26日《国务院推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》正式批准天津滨海新区为全国综合配套改革试验区。2008年11月国务院正式批复《滨海新区土地改革专项方案》，结合滨海新区具体地情，天津市在此基础上制定了《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案三年实施计划（2008-2010年）》、《滨海新区土地利用规划计划管理办法》、《滨海新区土地整理储备成本控制与管理意见》、《关于进一步规范滨海新区土地出让工作实施意见》等，将土地管理制度改革与创新作为重点探索内容，有效发挥了其先导示范作用。

一是创新土地利用规划体系，编制滨海新区区域土地利用总体规划，突破了《土地管理法》规定的“五级”土地利用总体规划体系中行政区划限制，有助于优化产业功能区布局，实现土地资产效益最大化；二是建立土地利用总体规划年度评估制度，每年专项对上一年度土地规划执行情况评估，对新区总体规划每两年一次评估、每五年一次滚动调整，实现动态、科学规划管理，以充分保证土地总体规划与经济社会发展相适应；三是创新农用地征转审批制度，推行土地征收和农用地转用分离试点，避免土地利用计划指标闲置，最大限度地发挥土地利用效率，例如，滨海新区第一批征转分离试点规模达到315公顷，一年时间即消化完成，社会效果良好[1]。

二、天津市土地管理制度中存在的问题

（一）土地供应总量过快布局利用不合理

根据国土资源部的最新数据显示，2010年上半年，天津城市土地成交363宗，土地成交量达3029公顷，同比增长26.29%，环比下降13.83%。仅2010年7月，天津市土地市场供应土地49宗，总供应面积为367公顷。从土地供应区域与土地供应类型的交叉分析来看，工业用地仍然占据天津土地供应总数的六成以上，住宅用地数占土地供应总量的比例由2009年的17.15%上升至25.31%，商业用地所占比例由13.42%下降至11.02%。根据中国指数研究院土地供应量统计数据显示，2010年1到8月天津的商品房用地计划供应1512公顷，实际供应达2417公顷，完成率高达160%，高居同期全国重点城市之首。仅2010年11月这一个月，天津供应住宅用地24宗，共计113公顷，环比上升92%，其中滨海新区供应13宗，占供应量的一半以上。

通过对以上数据的分析不难得出，天津市土地供应总量过快增长，具体到土地供应对象而言，土地供应量大幅度增加于郊县地区，市内六区的房屋以及土地供应远远不及郊区，短时间内其区域土地稀缺性依然继续保持。这反映出天津市对于土地的宏观调控措施不尽合理，以大量圈占土地为代价的外围土地的急速扩张,必然导致耕地面积的骤减和土地资源的紧张，过度重视经济的发展而忽视了人与地之间的矛盾，这不仅会导致土地利用总体规划跟不上现实发展的需要，同时也会导致整个城市的发展布局和土地利用结构不合理。

（二）土地利用率低属于粗放型利用模式

天津市地处华北平原，绝大部分土地平坦宜农并依山傍海，有广阔水域，宜于土地多种经营，但全市还有554.24km2未利用土地，占全市土地面积的4.65%。据统计数据显示，天津市未利用土地中共有荒草地342.90 km2，盐碱地74.79km2，分别占全市未利用土地的61.87%和13.49%，除蓟县一小部分荒山外，均分布于平原地区，并且平原荒地还出现了逐年增加的趋势。全市水面利用率低，大面积的滩涂处于未利用状态，例如截至2010年汉沽区水面利用率仅为22.27%[2]。

土地利用的集约水平，包含土地利用率、土地利用强度、土地投入程度等诸多因素。首先，土地利用强度是土地利用集约水平的基础，一般而言，城市土地利用强度越大，城市土地集约利用水平则越高。根据调查数据计算，天津市市区未利用土地占市区土地总面积的7.03%，由此可以推算天津市区土地利用率为92．97%，低于专家建议的城市土地利用率合理值（≥95%）[3]，显然天津市的土地利用程度不高，土地的利用率也未达到合理利用值。其次，土地投入产出比是衡量土地利用率与土地内涵化发展的重要依据。根据2010年《天津市统计年鉴》数据显示，天津市三大产业比例为1.7:53.02:45.27，农业经济收益率与农业用地60%的高比重差距过大，农业土地投入收益率过低；天津市城市建设用地中工业用地和仓储用地合计所占比例为29.35%，远高于工业发达的美国 (7.3%)和香港(5.96%)，说明第二产业用地比例过大，工业土地利用率有待提高[4]。由此说明，天津市的土地利用方式粗放化，亟需提高土地利用集约度。

（三）土地储备运作机制不健全

天津市于2008年8月15日开始实施《天津市土地整理储备管理办法》，它是本市对于土地整理储备推出的首部市级政府令，确立了天津市的土地储备制度政府主导型的管理模式。即经营性土地市场的所有土地收购工作全都归由市国土房管局所属的土地整理中心负责，对收购后的土地完成拆迁、安置等工作后，统一作为政府的土地储备资源，用于市场供应。土地整理中心储备的土地根据相关规划和建设计划需要进行出让时，必须统一交由市土地交易中心，通过招、拍、挂方式进行公示出让。

《天津市土地整理储备管理办法》对于土地整理储备工作的自主权即自由裁量权未做详细的说明，对于土地临时利用的规定缺乏配套的实施细则，因而容易额外增加土地整理成本；对土地收益基金只规定了其操作部门和实施环节，未对此项基金制度的监督管理做任何规定，虽然在一定程度上可以促进天津市土地整理工作的规范发展和进行，适度进行宏观调控，抑制房价地价飙涨，但同时也为政府部门的不法操作和权力寻租打开了便利之门。

此外，缺乏土地整理储备与土地总体规划的协作机制。土地整理储备是为实现土地的可持续发展而服务，最终服务于城市的经济增长和社会的和谐发展，因此，必须在土地利用总体规划、城市发展规划的前提之下科学、合理规划土地储备工作，做好土地储备计划和土地利用规划的协调统一，切不可因一味追求土地储备规模而本末倒置，阻碍土地管理制度的改革和社会经济的发展。

三、天津市土地管理制度改革的可行性分析

（一）天津市土地集约利用潜力为土地管理制度改革提供了内在条件

天津市城市土地集约利用潜力可以运用集约度模型加以计算，具体方法如下：首先计算单项指标的功效值，再依据各指标的功效值以及权重，计算集约利用潜力值，为0.7126，天津市的城市土地集约利用潜力等级应属于Ⅱ级，城市土地集约利用潜力仍然较大。分析计算结果可以得知，天津市城市土地集约利用的约束程度这一项的得分为0.1474，得分率为83.56%[5]，说明天津市城市土地集约利用的外在约束较小，外在条件十分优越，较小的土地集约利用约束条件是实现土地集约利用的保障，有助于充分挖掘城市土地集约利用的潜力。

同时，天津市城市土地集约利用潜力尚有一定的挖掘空间。分析评价结果，天津市城市土地集约利用水平的得分为0.5392分，对城市土地集约利用潜力的贡献率为76.16%，说明城市土地集约利用水平是影响天津城市土地集约利用潜力的最主要因素。其中，城市土地产出效益得分为0.2649分，对城市土地集约利用潜力的贡献率为37.17%；城市土地投入程度得分为0.1343，对城市土地集约利用潜力的贡献率为18.85%；城市土地利用强度得分为0.14，对城市土地集约利用潜力的贡献率为19.65%[6]。这说明土地内涵化发展空间巨大，通过提高土地产出效益从而提高城市土地集约利用水平的潜力大有可为，因此在今后挖掘城市土地集约利用潜力时，应把提高城市用地效益放在首位，同时加强城市土地投入和利用强度，切实提高土地节约集约利用水平。

（二）现代科学技术的发展为天津市土地管理制度的改革提供了技术保障

在现代的土地管理中，为了给城市产权产籍管理、变更地籍调查、地价评估提供可靠的论据，需要掌握大量的信息并要求能随时对数据进行快速查询及综合分析，这些信息以土地登记为基础，时效性和准确性要求很高。采用计算机技术建立的城市土地管理办公自动化信息系统，为天津市土地管理制度的改革提供了技术保障。

计算机土地管理系统主要包括数据通信模块、图形编辑模块、属性数据库管理模块、网络发布管理模块、网络发布模块。通过实现现有信息数据共享，并且建立与后台大型数据库的通信模块，从而保证数据及时更新。因此，数据是系统的核心与基础，地籍信息系统中数据主要由两部分组成：一部分是属性数据，可以涵盖日常地籍工作中的大部分资料、地籍调查表、登记卡等主要内容；另一部分则是图形数据，主要包括地籍图、土地利用现状图、土地权属界线图表等。通过优化数据更新功能，实现历史数据的实时存储和调用，同时强化多种数据查询、数据汇总、统计分析和表格输出功能，以支持土地利用基础数据的网络共享。一个部门的数据发布之后可以使相关部门以及公众均可以查阅和浏览，从而增加行政的透明度、公正性和监督性[7]。

（三）土地法制建设的日益完备为土地管理制度改革提供了法律条件

从国家立法层面，土地管理有坚实的宪法基础。《中华人民共和国宪法》规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”在此基础上，《土地管理法》对土地利用总体规划、耕地保护等问题作了专章规定，强化了土地管理制度的法律地位和效力，为土地管理提供了直接的法律依据。此外，我国还制定颁布了《城市规划法》、《城市房地产管理法》、《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《国土资源部关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《国务院办公厅关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》、《物权法》等。

具体到天津市的土地管理，主要有以下条例和决定：《天津市土地管理条例（修正）》、《天津市土地开发整理管理规定》、《天津市土地整理储备管理办法》、《天津市城乡规划条例》、《天津市土地细分导则管理暂行规定》以及一系列配套文件。全国土地法制建设的成果以及天津市土地法制建设的日益完备，为天津市土地管理制度改革提供了法律条件。

四、天津市土地管理制度改革的思考和建议

（一）土地利用改革——完善土地利用制度

1.严格控制建设用地积极开发未利用土地

天津市土地资源十分紧张，目前除因各种条件限制暂时难以利用的土地外,适合利用的土地几乎都已利用。在全市5.69%的未利用土地中，除裸岩、石砾地等 (占未利用土地的2.65%，占全市土地的0.15%)难以利用外，加大对未利用土地的开发是增加后备土地资源的有效途径。因此，在解决建设用地开发利用存在闲置、浪费等情况的同时，应积极开发未利用的土地才是治本的方法。严格控制建设用地，在积极开发未利用土地的同时还要严格控制增量，积极盘活存量，把节约用地放在首位，重点在盘活存量上下功夫[8]。严格控制建设占用耕地、林地，基础设施和公益性建设项目，也要节约合理用地；完善相关税制，加大对建设用地取得和保有环节的税收调节力度。

2.控制城市用地的无限制蔓延

制定有约束力的土地利用规划和城市规划，对城市土地及周边郊区土地实行分区管理和细分管理，限定土地的性质、功能以及用途，实现集约化利用[9]；加强城市周边用地的审批管理；监控城市周边用地情况，防止乡村私自占用或租赁土地，在郊区建立有效的基本农田保护区，防止改变其农用地属性[10]。对土地利用规划和城市规划应立足于中长期的经济社会综合发展，土地利用过程中要坚持以人为本的基本理念，坚持可持续发展的基本原则，在规划目标上不应单纯考虑土地利用的经济效益，更应着眼于发挥土地调控作用和实现城市的社会、经济、文化、环境等发展目标。充分利用土地的综合调控作用，调节区域经济发展布局，加强旧城区的改造，控制城市用地的无限蔓延，缓解土地资源紧缺压力，提高城市环境质量，促进本市的和谐发展。

（二）土地储备改革——健全土地储备制度

1.建立储备基金，完善储备资金融通的法律程序

中央改革土地出让金管理制度，将土地出让金全额纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。为切实保障土地储备所需的大量稳定资金来源，可以考虑把土地出让收益中的一定比例予以提留，建立土地储备基金；为了保障土地储备资金的良性循环运作，应当尽快推出土地政策性银行，或者在现有框架下尝试重大项目的低息政策性贷款，实施具有社会公益性质的项目资金融通[11]。同时建立多方协调合作机制，突破土地储备银行贷款的操作限制问题，目前可采用发放临时产权证以及国有未出让土地处分权委托储备中心代理的捆绑模式，即将抵押期满抵押地块的处分权委托土地储备中心行使，银行只拥有扣除规定费用后的余款收益权[12]。

2.建立土地储备评价制度，规避土地储备风险

土地储备评价制度包括土地储备规划评价、土地储备年度计划评价和土地储备项目评价。土地储备规划评价和土地储备年度计划评价是主要针对土地储备规划方案进行的经济、环境和社会效益综合评价。土地储备项目评价是主要针对年度储备地块进行的可行性评价和国民经济评价，保障储备项目决策的政策、经济、技术、生态、社会、资金和操作层面的可行性。根据储备项目实施的前期和后期，分为储备项目的前评价和后评价，尤其需要建立土地储备项目的后评价制度[13]。

对于土地储备年度计划评价和土地储备项目评价，还须建立土地储备的风险评价体系，通过建立科学的风险评价模型及时检测本市土地储备风险程度，具体到土地储备的内部风险如财务风险、经营风险和土地储备的外部风险如政策风险、市场风险等，在此基础上建立风险预警机制，采取规避、控制、转移等方式合理防范风险，提高土地储备的效率和科学决策能力。

（三）责任约束机制改革——健全土地法律责任制度

1.强化现行土地法律规范中的行政责任

我国《宪法》第10条原则上规定了相关的土地规范，但是对于违宪后相关责任问题则没有下文，违宪责任的空白大大影响了土地管理工作的进行，对土地违宪行为没有足够的威慑力和预防作用。因此，应该增加规定土地违宪责任，明确相关法律责任，从而在国家根本大法的层面上来规范土地管理工作，势必达到事半功倍的效果[14]。

《土地管理法》和其他相关法律法规，在买卖或者以其它形式非法转让土地、破坏耕地、非法占用土地、农村村民非法占用土地建住宅、非法批地、非法转让集体土地、土地行政主管部门工作人员违法行为等方面规定了行政责任，但是其规定过于笼统，且规定的过于泛泛可操作性差。因此，需要强化现行土地法律规范中关于行政责任的规定，以强化土地管理[15]。强化行政责任对于完善土地执法监察体制，建立土地监察体制，设立土地督察，监督土地执法行为具有重要意义。

2.健全土地总体规划实施的法律保障

土地利用规划实施管理保障体系中的法律保障建设应包括两个层次：一是建立涉及规划及规划实施管理的国家级法律法规，主要有土地利用规划法、土地利用规划条例、土地利用规划实施管理条例、土地用途分区管制规则等，以此明确整个国家有关规划实施管理的目标、方针和实施规划的根本性法律依据；二是由于土地利用规划实施管理的工作重心是地方性规划，尤其是县、乡两级规划，因此，应在遵循国家法律法规的前提下，结合天津市的实际，制定相配套的法律法规体系，这是完善土地利用总体规划实施措施的必然要求[16]。在规划实施过程中，一方面在现有的法律法规基础上，结合天津市的实际进行细化和深化；另一方面，针对天津市上轮规划实施过程中存在的问题，并考虑社会经济环境的变化，完善和制定规划实施的规章制度，以保证规划的顺利实施。当前须制定并出台的规章如：《天津市土地利用总体规划实施管理办法》、《天津市未利用土地开发项目管理办法》等。

综上，天津市依托京津冀，服务环渤海，幅射“三北”，面向东北亚，正在努力建成我国北方对外开放的门户、高水平的建设制造业和研发转换基地、北方的国际航运中心、国际物流中心和国际宜居生态城。按照“两城优化调整，滨海重点发展，西部协同发展，南北适度拓展，北端生态保育”的空间战略，优化调整用地结构与布局，天津正在形成“一轴两带、三区九廊道、十五重点保护区域”的土地利用总体格局。相信以科学发展观理念、和谐理念、全球化与区域一体化理念、市场经济理念、静态和动态管理相结合理念，以正确协调处理土地管理和经济社会发展的关系为根本出发点，有计划、有步骤地进行土地管理制度改革，必然对天津市市场经济的深化发展，经济、社会与环境的和谐发展起到重要的促进作用。

[1]杨庆媛.天津滨海新区土地管理制度改革考察报告[DB/OL].重庆市社会科学界联合会，http://www.cqskl.com/html/stgl/201010/20101018119460.html.

[2]汉沽区土地利用总体规划（1997-2010）[DB/OL].天津市国土房管局汉沽国土资源分局，http://www.tjhggtj.gov.cn/Content.asp?oneclassid=2&twoclassid=75&threeclassid=4.

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Research on the Related Legal Issues of Tianjin Land Managing System Reform

WANG Zhe-jie
(Faculty of Arts&Law,Tianjin University of Technology,Tianjin 300384,China)

The urban land managingsystemin Tianjin should be reformed,which in the aspects ofurban land intensive use and land reserve operational mechanism has become the bottle-neck and is restricting the economic development.This Paper analyzes the existing problems nowadays land managing system of our city,then elaborates relevant reformproposals and safeguard measures includingthe perfection ofland-use system,the improvement of land reserving system and legal responsibility system so as to promote the reasonable operation of land management system,strives for resolving the practical problems in land management and provide theoretical reference and countermeasures which aims tofurther improve and perfect the system.

land management;land use;land levy;legal responsibility

D922.61

A

1674-828X（2012）03-0088-06

（责任编辑：张 颖）

2012-02-20

王者洁（1966-），女，天津市人，天津工业大学文法学院法律系副教授，主要从事民商法学研究。