广佛肇经济圈产业协作机制及对策探讨

□周权雄（中共广州市委党校 经济学教研部，广东 广州510070）

一、引言

2009年1月，国务院正式发布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》（以下简称《纲要》）。随后，广东提出了打造广佛肇经济圈、深莞惠经济圈、珠中江经济圈的战略构想，希望通过以点带面的方式推动珠三角一体化进程。这其中，广佛肇经济圈因其经济总量最大、融合程度最高而被寄予厚望。中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋曾明确提出，广佛肇经济圈应成为珠三角一体化的“领头羊”。纵观全球经济一体化中区域经济合作较成功的经验，产业是区域合作最重要的载体，产业协作是经济圈发展成功的关键所在，广佛肇经济圈亦不例外。加快广佛肇跨区域产业协作，提升区域产业竞争力，早日形成有序发展的产业链，完善跨区域产业协作机制，有效调动和配置区域经济资源，增进区域福利，均衡合作各方利益，增强区域合作的动力，对于提升广佛肇产业整体发展水平，促进珠江三角洲地区现代产业体系建设，打造全国科学发展示范区，具有重要的现实意义和战略意义。

根据《纲要》和《广佛肇经济圈产业协作规划（2010—2020年）》（以下简称《规划》），广佛肇在产业方面的总体目标是：国际性现代服务业中心和先进制造业基地。按照《规划》，广州将强化国家中心城市功能，率先加快转型升级；佛山应发挥产业优势，推动产业结构战略性调整；肇庆发挥资源优势，积极承接广佛的产业与资本转移建设成为传统优势产业转型升级集聚区及新兴产业区。《规划》提出，广佛肇三市应发挥比较优势，协同加强产业转移的规划引导，推动生产要素对接互补，引导广佛地区产业结构调整和扩张延伸项目向肇庆转移。

应该说，产业区域协作是区域一体化发展的主导性机制，其重要性不言而喻。通过产业区域协作，既能加强参与区域企业、产业之间的稳定联系，提高参与区域的发展效率，又能减少无效竞争，促进区域之间的分工，提高区域发展的总体效率。

二、广佛肇经济圈产业协作机制及障碍分析

制度经济学代表人物科斯（1937）、威廉姆斯（1985）认为，企业和市场是协调资源配置的两种基本手段。当在企业内部组织一笔额外交易的成本小于在公开市场上完成这笔交易的成本，或小于由其他企业家来组织同样一笔交易的成本时，就应该在企业内部生产，即制造（make）；反之，就应该从市场外购，即购买（buy）。当企业自己生产时，企业就取代了市场，一体化就产生了。不过，新近的研究认为，科斯、威廉姆斯等人关于企业和市场的两分法过于简单化，企业与市场之间不存在明确的分界线，在企业与市场之间，存在着广阔的中间地带。在这一中间地带，两个独立行动者之间既存在市场交易关系，即独立经济主体之间的非产权关系，但又非典型的市场交易机制下的离散式交换关系，而是存在独立经济主体之间基于战略合作导向而构建的战略联盟关系。以下就市场机制、政府激励机制和中间性组织协调机制三方面对广佛肇经济圈产业协作的机制与障碍进行重点阐释。

（一）市场机制在产业区域协作中的资源配置基础性作用没有充分发挥

区域产业协作的市场机制是指遵循市场规律，发挥市场作用，推动区域市场开放，形成统一的市场体系，引导要素跨区域流动、企业跨区域发展和产业跨区域协作，从而增强区域之间的联系，促进区域之间的分工。在市场经济条件下，产业和企业的发展首先是市场行为，市场机制直接对区域微观经济主体企业的利益、决策行为及选择产生作用，因此，在促进区域协调发展中，市场机制所发挥的作用是基础性和主导性的。我国的社会主义市场经济体制已初步建立，市场机制促进区域产业协作的作用开始显现。

从国际经验来看，市场机制对产业区域协作的推动作用是无可比拟的。例如，欧盟的产业合作是当今世界上最成熟和最成功的区域产业合作。纵观欧盟从建立自由贸易区、关税同盟到统一大市场的过程，其实就是一个开放区内市场的过程。[1]欧盟始终强调市场机制的作用。在欧盟建立的初始阶段，选择了区域中煤炭和钢铁基础产业作为合作对象，并正式签订《煤钢联营集团条约》作为煤、钢产业合作的协作机制及制度保障，在此基础上建立煤炭和钢铁的共同市场，建立关税同盟，为区域内煤钢交易提供了完备的市场机制。

对比欧盟等较为成熟的区域产业协作案例，广佛肇经济圈的产业协作市场机制仍然相对滞后，经济圈内各区域市场分割较为严重，企业作为区域协调发展主体的地位缺位明显。而基于经济学基本原理，对产业协作起到决定作用的因素是市场机制，尤其是供求机制，因此应该转变观念，从需求角度着手，充分利用市场化手段进行管理，通过市场的供求机制促进区域产业协作的目标。未来广佛肇产业区域协作需要转变观念，形成供求机制尤其是需求拉动产业协作的基本格局。与此同时，积极探索产业区域协作的有效价格机制、竞争机制，真正按市场机制进行运作，着力推动企业在新一轮的跨区域并购、资产重组和分散布局的调整中布局，加速形成市场驱动、企业主导型区域产业协作模式。

（二）有效的政府激励机制尚未理顺，制约了区域产业协作的持续开展

除市场机制外，产业区域协作的另一个极为重要的机制就是政府激励机制。尤其是在现阶段，我国各级政府在经济社会活动中仍然扮演着十分重要的角色，政府的有效引导机制和有力扶持机制必不可少。产业区域协作需要政府规划进行有效的前期引导和政府财政资金的有力扶持。由于产业跨区域协作难度和风险更高，一般企业不敢贸然进行投入。在此情况下，政府必须扮演先行者的角色，组织有关机构进行软科学研究，对产业区域协作的概念、内涵、原则、产业布局、关键技术、制度设计、综合评价等进行深入研究，并及时将相关研究成果公布，以帮助企业进行决策。同时，政府还应拿出一定的财政资金进行前期培育，为企业打气助威，进而推动社会资本特别是风险资本进入，形成多渠道的投融资体系。

此外，产业区域协作还需要政府进行总体的协调。由于涉及多个区域和多部门的分工协作，各环节分布交错复杂，产业区域协作内部的地方政府利益之争正悄然升温。长期以来，我国各级地方政府与中央政府之间存在着较大的目标偏差[2]，地方政府往往追求短期经济利益，不惜进行政府间的恶性竞争形成产业重复建设和产能过剩[3]，这显然不利于推进区域之间的产业协作。研究表明，地方政府与中央政府之间的目标偏差与当前的分税制财税体制和地方政府官员的政绩考核方式密切相关。由于地方政府财税收入与产值增长和GDP直接挂钩，而且GDP增长率是评价我国地方政府绩效和考核地方官员的主要指标，因此，从增加财政收入和提升个人政绩的角度考虑，各级地方政府均有强烈的动机去招商引资，片面追求产值和GDP增长，甚至不惜以区域恶性竞争为代价。显然，需要完善地方政府激励机制，理顺部门、地区、行业之间的关系，减少不同利益集团之间的矛盾，提升各级政府推进产业区域协作的积极性。由于地方政府激励机制尚未理顺，区域产业协作仍然缺乏有效的利益激励，区域之间的产业协作难以长期持续开展。

在现行体制下，广佛肇经济圈内各区域行政主体利益导向的经济结构特点比较突出，各区域没有对资金、技术、资源、市场需求等因素进行比较优势分析，地方保护主义和区域内产业结构趋同现象明显。广佛肇经济圈各区域基本都形成了比较齐全的工业门类，而且大都自成体系，相互之间的协作配套程度不高，产业规划也具有较大的趋同性。

（三）没有建立起统一高效的促进区域产业协作的治理机制

治理机制为区域产业协作提供了制度保障。治理机制通过制度设计，为市场供求、竞争、价格机制、政府引导、扶持和激励机制发挥作用提供保障条件，促进各机制之间相互配合。通过设立区域产业协作的治理机构，建立区域协调发展治理体系，对区域产业活动进行统筹安排，可为区域产业协作提供组织保障。

目前广佛肇经济圈产业区域合作主要以规划和框架协议为主，规划和框架协议的执行多以自愿性为原则，对执行不到位或违反协议的行为并没有形成强制性制裁。作为刚起步阶段的广佛肇区域产业合作，协议仍是各方可以迅速接受并加以推进的可行途径，由于各方在起步之初所存在的巨大差异和互补性，这种合作模式及协调机制是可行的。但从长远来看，泛珠三角区域合作深入也必将带来利益矛盾的凸现，制度建设的规范化和提高制度强制力是发展的要求，广佛肇以协议为主的制度建设必须尽快过渡到法规制度建设，将广佛肇区域市长联席会的会议成果尽可能法律化。泛珠三角区域行政协议的法律效力模糊不清，已缔结的行政协议大都没有提及法律效力问题，如果区内成员基于保护地方特殊利益的需要，通过制定行政规范的方式任意修改行政协议，不仅导致行政协议难以实施，更为未来合作埋下阴影。

三、广佛肇经济圈产业协作对策建议

（一）明确政府的职能定位，强化市场基础性作用

产业区域协作应该是市场机制和政府干预的有效结合，而且市场应该发挥基础性、主导性作用。要建立有限政府、有效政府，强化市场基础性作用，政府在产业协作领域的管理职能要逐步由决策型转变成指导服务型，努力营造适合产业区域协作的良好的市场环境。完善市场交易过程和市场调节机制，加强市场主体、市场场所和市场交易关系建设。针对广佛肇经济圈内市场的分割问题，要强化打破地区封锁的协调工作机制，消除行政壁垒、地方保护等分割市场的行为，大力加快劳动力市场、资本市场、技术市场和信息市场等要素市场的建设，完善价格形成机制，加快建设并健全统一开放市场体系。[4]

（二）完善政府引导扶持机制

在产业区域协作过程中，必须完善政府引导扶持机制，营造有利于产业区域协作的政策环境和社会环境。政府支持系统包括：提高产业区域协作的融资信贷、科技服务、教育培训以及企业支持政策；确保企业间公平竞争的法律、法规（如禁止垄断和限制不正当交易）。

（三）加强治理机制和中间性组织建设

促进区域产业协作是一个涉及多领域、多部门的事务，而且是一个长期艰巨的战略任务。广佛肇经济圈产业协作要加强治理机制建设，改革和创新治理机构，不断完善市长联席会议制度，专门负责区域事务统筹处理。着力培育中间性经济组织，强化广佛肇跨区域个人、企业和市场之间的广泛联系，促进其对市场交易定价和资源配置状态形成重要影响，以更好地为企业和产业区域协作提供服务。

[1]沈振中.泛珠三角区域产业合作及协调机制研究[D].华南师范大学硕士学位论文，2007.

[2]周权雄.政府干预、共同代理与企业污染减排激励：基于二氧化硫排放量省际面板数据的实证检验[J].南开经济研究，2009，（4）.

[3]周黎安.晋升博弈中政府官员的激励与合作：兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因[J].经济研究，2004，(6).

[4]周权雄.现代产业体系构建的背景条件与动力机制研究[J].科技进步与对策，2010，（2）.