住房金融中的宏观调控失灵问题及对策

□杨梦涯（中南财经政法大学，湖北 武汉430073）

住房公积金制度是解决低收入家庭住房问题的一条重要途径，并在实践中为政策性住房金融发挥重要作用。但是，在住房公积金事业快速发展的同时，我国政府在住房金融问题上宏观调控失灵的问题也逐渐暴露出来，特别是住房公积金覆盖面不广泛、保障机会不均，经济适用房、廉租房功能缺失，住房金融机构单一等等现象依然存在。目前住房金融市场仍然以一级市场为主，二级市场尚未真正建立。商业银行支撑着住房金融的资金需求，住房抵押贷款证券化刚刚起步，房地产产业基金等金融产品也在探索推行。住房金融市场上专业化的抵押贷款机构、投资机构、担保机构和保障机构缺位，资产评估、信用评估、金融担保、法律咨询等专业化中介服务机构薄弱，缺乏独立有效的市场中介服务体系。本文拟对住房金融中的宏观调控失灵问题及其对策进行探讨。

一、政府宏观调控失灵的成因分析

纯粹的市场经济或完全竞争的市场是不存在的，现代市场经济可以说是一种混合经济，它不是纯粹在市场与政府间的选择，而是经常在两者的不同结合间的选择，以及资源配置的各种方式的不同程度上的选择。政府对市场的干预是为了纠正市场失灵，提高资源配置效率，实现社会公平，不是替代市场机制。虽然存在着“政府失灵”问题，但不是理解为政府完全失去作用，仅仅是指一种协调机制相对于另一种协调机制在某一方面缺乏效率而已。这类市场失灵是由于政府过多或过少的不适当干预所引起的市场机制功能性障碍。

（一）宏观调控措施有时适得其反

对于市场经济的宏观调控来说，政策和法律是政府启动市场的强有力杠杆。受到政府房地产市场宏观调控的影响，住房金融市场也产生了一些问题，诸如加大消费者购房难度、贷款规模减少、住房金融产品结构变化、住房价格上升等。应该说，政府对房地产市场的宏观金融调控已取得了明显的成效，但与预期目的相比还有一定的差距（例如作为关键指标的住房价格一直处于高位运行的状况）。房地产市场具有很大的地域性差异，决定了宏观调控不能以“一刀切”的方式解决。在几次政府宏观调控中，政府部门并非能很快地制订和履行相关政策，并将调控政策的执行效果与官员职位挂钩。如果仅仅依靠政府的自觉性，调控政策可能无法真正落到实处。同时政府部门在实施银行信贷调控政策方面，难以真正落实，对违规行为没有及时查处和实施处罚。从长远来看，政府宏观调控政策对住房金融市场存在双重影响。一方面由于土地稀缺以及开工量的减少，大中城市中心城区的楼盘价格还将继续上扬；另一方面受到银行紧缩银根的影响，一些规模较小的开发商可能不得不以低价出让土地以保证资金链不致断裂，这些地块多集中于郊区，郊区房产形势就显得不容乐观。市场的变化也迫使中资商业银行的业务重点出现调整。

（二）宏观调控措施有时造成新的更大的垄断

住房金融市场的垄断就是住房金融市场所存在的排他险控制。在自由市场经济中，垄断的出现是不可避免的，政府的干预也是造成住房金融垄断的重要原因。

第一，市场参与者的准入限制。就目前住房金融的发展情况来看，发展速度较慢同住房金融机构发展状况有着密切的关系，其中最突出的问题是住房金融机构体系不完整。所谓完整的住房金融机构体系包括三个组成部分：专业性住房金融机构、非专业性住房金融机构和向住房融资提供担保或保险的机构。从表面上看，我国住房金融机构的数量不少。但一方面，在住房金融业中具有一定规模的金融机构主要集中在商业银行，这种单一的住房金融机构体系使商业银行体系支撑着住房金融市场的资金需求，承担着住房金融发展中的巨大风险。另一方面，同住房金融发达国家相比，从事住房金融业务的金融机构数量太少。主要反映在：专业性住房金融机构尚未普遍建立，如住房贷款的中间代理机构和住房贷款的买卖机构；其他非专业性的住房金融机构基本上没有涉足住房金融市场，如投资银行、信托公司、保险公司、基金组织、外资金融机构。虽已有大量的保险公司，但与住房贷款有关的保险业务尚未发展起来。信托、上市、债券、基金等融资渠道发展十分缓慢，多元化融资体系远未形成，未构成多元化的资金支持体系和风险分担体系。住房金融市场的扩张需要住房保险及相关保险的发展，也需要住房贷款中间代理机构和住房贷款买卖机构。只有形成这些功能互补的住房金融机构，才会更好地推动市场发展。

第二，贷款利率管制。政府管制着贷款利率，这种官定的住房贷款利率，不能充分实现市场化，使得一部分金融机构与非金融机构因利率差异优势而形成市场垄断，迫使新进入者退出市场。

（三）宏观调控措施有时造成更大的寻租空间

社会寻租活动的泛滥程度也可以被看作是政府失灵的一个集中体现。寻租这一名词，1974年正式出现在美国经济学家克鲁格（Anne O.Krueger）的论文里，第一次用寻租这一术语来描述所探讨的这种活动，后来另一经济学家布坎南发展了这一理论，并使之成为现代经济学中一个活跃的理论分支。布坎南是这样解释的：租金是支付给资源所有者的款项中超过那些资源在任何可替代用途中所能得到的款项的那一部分。租金是超过机会成本的收入。政府广泛介入市场进行资源配置的过程，会具备产生政治租金的机会和能力，寻租活动就难以避免。政府对市场的干预意味着能够对市场履行某种权力，这种权力就有可能被当成交易的筹码。如在住房建设制度中，政府的管制人为限制了土地供给，使市场价格提高到市场出清价格水平之上，而获得这种经济活动权利的部门就可以获得租金，政府颁发的许可证、配额、执照、授权书、批文、特许经营证书等都可创造出人为的稀缺，引起租金和寻租活动。目前商品市场上的双轨制已基本实现并轨，但土地、房产、信贷资本等要素市场仍然保持双轨，甚至以官方定价为主，存在巨额差价，这为掌握资源分配权的人利用手中权力转手倒卖或索取贿赂提供了条件。戈登·图洛克（Gordon Tullock）在1975年发表的“短暂收益陷阱理论”中提出了寻租理论的“棘轮效应”，即租一旦被创造就很难通过解除管制而取消，不论在民主还是在专制独裁的情况下都是如此。住房金融市场失灵的众多原因之一就是政府干预的增强提供了更多的寻租机会，产生了更多的寻租、避租、政治创租、抽租的活动，从而导致政治干预政策措施对市场机制的扭曲进一步加剧。

（四）政府土地储备制度使政府越位和错位

由于城市土地被政府部门高度垄断，土地储备贷款存在隐性风险。在土地出让过程中，政府出于土地收益的考虑，往往希望获得较高的土地溢价，即所谓的“城市经营”收益。在一些大中城市，由于住房开发和住房改造的规模非常大，土地资产价值往往很高，因此，土地购置的融资要求十分巨大。土地收购和开发的主要资金来源于银行贷款，还款则主要依靠土地出让金。而影响土地出让价格的可变因素很多，土地资产价格本身也波动频繁，具有较大的不确定性。同时，政府行为的普遍介入也使得资金流向和资金使用效率大打折扣。所有这些，无不增加了土地购置与开发贷款的隐含风险。从土地储备制度来看，政府在建设经济适用房和廉租房方面，由于开发商利润薄，政府从中也得不到很大收入。在经营城市、追求土地收益最大化的利益驱动下，政府限于财政能力，往往会产生政府越位和错位现象。从经济角度来讲，由于地方政府本身是土地的主要卖家，希望土地价格越高越好，缺乏平抑土地价格的动力。事实上，从目前的情况看，巨额的银行信贷资金使土地储备运作机构的贷款利息负担十分沉重，政府在经济适用房和廉租房建设中承担了巨大的经济包袱。

（五）政府担保制度不完善

担保业务不同于保险业务，保险业务可以通过统计学的方法，精确计算出风险损失的概率，从而确定保费以弥补风险损失及经营成本。担保机构则不同，由于担保项目的金额各异、期限各异、反担保措施的落实程度难以确定，而且还存在被担保人的主观因素，造成担保项目的离散性很大，无法精确计算出担保费率。因此，担保业务的风险很大。在住房抵押贷款中，其涉及资金量大、占用时间长，是最容易发生金融风险的领域之一。建立完善的住房抵押贷款担保机制是必不可少的重要环节。我国的《担保法》规定：除国家规定的需要地方政府、财政担保机构向外借款外，在社会经济活动中，地方政府不能向国内任何提供资金的单位和个人担保。这意味着，目前地方政府的担保范围大大缩小。住房担保是一种政策性的业务，这种业务的风险和收益是不相匹配的，要保证这项业务的顺利开展就离不开政府的大力支持。以上海市为例，上海政府虽然早在2000年批准成立了上海市住房置业担保公司，开展公积金贷款担保业务。但在为中低收入者提供住房抵押贷款担保的专业性和政策性方面不到位，缺少配套的制度建设，机制不健全。目前政府担保资金的来源主要还是政府预算支出，很少来自政府担保和保险机构自身健全的市场融资机制提供的资金支持，这在一定程度上加重了政府的财政负担。

二、防止政府宏观调控失灵的对策

政府在干预市场中也会出现失灵，政府失灵表现为政府治理质量的下降，主要包括法律和秩序的维持、宏观经济的稳定、公开公平的税收、金融制度和管制制度等。政府干预并非是免费产品，这些交易成本必须和市场配置资源的交易成本放在一起权衡比较。所以在主张政府弥补市场失灵的同时，必须防范政府失灵，消除由政府失灵所导致的市场机制功能障碍。消除这类市场失灵不能靠不断加强政府干预去解决，而应减少政府的不恰当干预。

（一）建立有效的法律体系

良好的金融生态环境是发展住房金融市场的重要条件，健全的法规体系有利于市场发展的良性循环。从总体上看，我国已有的与住房金融有关的法律法规尚不健全，操作性相对较差，缺乏对住房金融主体的规范。尽管《担保法》、《贷款通则》、《证券法》、《个人住房抵押贷款办法》等法规相继出台，但在个人住房贷款及其证券化业务方面缺乏全面、统一的规则。分析国外住房金融的成功运作，都是与其完善的法律法规体系的支持分不开的。如美国政府于19世纪30年代已制定了十几个关于住房和住房融资的法律；英国于1874年颁布的《房屋互助协会》，对个人存款税收减负、房屋互助协会发展等进行规范；新加坡的《中央公积金法》，更是其公积金制度运行的法律依据。因此，应借鉴国际上成功的经验并结合我国的实际，大力整章建制，以保证住房金融有序发展。应制定《贷款法》等规范贷款的专门法律，从法律层面上对金融机构的信贷行为进行规范；参加国际会计准则，按照现代金融企业和上市银行的标准，完善修订《金融企业会计法》，提高商业银行会计核算质量；进一步完善《担保法》，适当扩大担保物的范围，统一抵押物的登记机关，明确无效担保的法律责任及法律后果。发展住房金融，防范住房金融风险，需要政府为其提供全面的法律规范体系，如《住宅法》、《住房消费信贷管理条例》、《住房融资性租赁管理条例》、《住房保险管理条例》、《房地产证券交易条例》等等；政府特别是金融监管部门，要及时公布重大政策变动，规范信息披露制度，提高住房金融透明度。

中央政府与地方政府及政府各职能部门之间，在政策上应协调一致。应建立有利于增加金融服务的财务、会计、拨备和税收等制度。由于目前我国的房地产投资基金处于无法可依的状态，可借鉴市场经济较为发达国家的经验，颁布符合城市发展实情的投资基金法，尽快消除阻碍投资基金发展的法规方面的瓶颈。政府部门可在具体细节和监督措施上进一步完善，限制高消费现象，为住房贷款的健康发展创造了一个良好的法制环境。对住房公积金个人贷款逾期者，政府部门可出台相关法规予以制约，采用督促、协商并配以优惠政策促使逾期者正常归还贷款。对于恶意不还或催收无望的，可通过司法手段处置抵押物，直至宣告个人破产。

（二）建立有效的住房保障机制

住房金融市场的健康运行有赖于住房市场的健全和完善，尤其是住房保障体系的健全。虽然政府是公共住房供应的主体，但其主要职能不是参与中低收入者的住房建设，而是以住房保障制度的制定者、组织实施者、监督者以及资源整合者的身份，在住房保障制度与模式研究、政策制定、监督检查、优化资源配置等方面着力，以推进城市中低收入人群的住房保障工作。政府直接向住房建造提供资金支持，一方面会不胜其力，另一方面可能会导致资金利用的低效率。可学习西方国家解决住房问题的经验，与合作社、私人公司等其他主体合作，发动全社会力量，如房地产公司、房屋中介公司、房屋租赁公司和其他民营力量，实施适宜的政府出资或补贴方式，采取有效的管理模式，共同建房、租房、管房，以进一步推动中国住房市场的发展。

同时，面向中低收入人群供应的住房建设应立足长远，着眼于小康和谐社会的建设，重视住宅建筑的质量，重视居住环境与自然、社会、城市的和谐统一，避免垃圾建筑的产生，要康乐安居，不要“贫民窟”。目前市场上房型越建越大，小于100平方米的商品住房很少，这种状况不符合节地的原则，也不利于中低收入家庭购房。而且我国土地资源紧缺，在住房建设中，政府除得到一次性土地出让金与售房税金的收入外，将70年没有土地收益，在经济上也不合算。因此，建议政府主管部门除在新供地时要限制大房型外，允许开发企业放慢现有项目的建设进度，均衡上市量；允许企业改变现有项目规划，高档房改为普通房，大房型改为小房型，调整供应结构。

（三）制约政府权力

许多经济学家认为一种有效率的或交易费用较低的经济组织或制度安排，必将取代无效率的经济组织或制度安排，就像生物界的物竞天择、适者生存的规律一样。但一些明显无效的组织或制度可能会因为路径依赖等因素长期存在下来，这说明仅用进化论的观点来解释组织或制度的演变是不充分的。一个社会如果缺乏能够保证政府权力的分立与制衡的宪法程序，如果政府的权力没有得到制约的话，这个社会可能会堕落成一个寻租社会，而一旦成为这样的一个社会后果将不堪设想。随着既得利益集团的不断成熟与成长，其组织性会日益提高，这种社会制度便具有了一种自我延续能力。对于解决未有效控制政府权力而产生的政府失灵现象，除了减少政府的不当干预外，保证政府行为的公正性、合理性与科学性，就必须有一个完善的监控体系。随着住房金融市场复杂化程度的提高，政府管理的重要作用越来越突出。目前政府行为的监控机制没有与其并行发展，仍有“虚监”甚至“禁监”的境地，这与整个社会迈向现代化的步伐是很不协调的。

建立和健全政府行为的监控体系，可从以下六个方面着力：第一，加强立法监控，以权力制约权力。加强立法监控首先要使人大及其常委会成为人民监控系统的真正中枢，让人民监督同党和国家机关享有相同的权力，并把监督重点放在对各级政府机关及其公务员的廉政勤政上，改革现行管理体制。要健全咨询制度、听取政府工作报告、审批和加强行政立法等。可借鉴外国行政立法方面的经验，尽快出台《监督法》、《惩治腐败法》等配套法规。第二，完善司法监控，实现依法行政。应处理好行政机关与司法机关的关系、权与法的关系、司法独立与法制管理的关系，完善政府司法监控。第三，强化行政监控，确保行政系统的正常运转。对行政监督中存在的薄弱环节，如行政法规不健全、不完善，行政监察部门自身建设与实际工作需要不相适应，监督部门不能正确行使法律赋予的监督权力等问题，应切实加以解决。第四，建立财产监控机制，确保政府行为的公正廉洁。要通过立法建立健全财产监控机制，出台《公职人员财产申报法》，包括以股息或利息、租借和资本利润形成所取得的财产、配偶及未成年子女的财产情况、非劳动所得收入的来源等情况，变事后监督为事前监督。第五，发挥新闻媒体舆论监督作用，优化政府行为的舆论环境。充分发挥新闻媒体的舆论监督功能，准许民间合法兴办新闻媒体，形成竞争格局，加强对政府行为的监控。第六，重视社会公众监督，发挥人民民主的威力。通过提高全体公民的政治参与意识，发挥政协和民主党派的监督作用，进一步强化民主监督等，提高政府工作透明度。