以人为本：凸显了村民自治权的价值回归

陈忠禹

(中共福州市委党校 法学教研部，福建 福州 350014)

以人为本的科学发展观，不仅为巩固人民当家做主的政治地位奠定了更为坚实的理论基础，而且为以村民自治权保障为核心的农村基层民主建设指明了前进方向，注入了强大动力。

一、以人为本：推动村民自治从任务型自治向民主合作型治理转变

大量的实证研究表明，国家为推动农村基层民主政治建设而设定的“乡政村治”的治理格局并没有真正产生实效，相反却呈现出过于依赖政府推动的政治任务型自治模式的弊端。面对村民自治面临的诸多困境，通过强化村民自治权保障，以实现村民自治从任务型自治向民主合作型治理转变，是未来基层民主政治建设的趋向。

(一)任务型村民自治难以为继之现状分析——自治价值观回归的必要性

从法理角度来看，村民委员会是农村群众性自治组织，乡镇政府与村委会之间是指导与被指导的关系，但是在目前的“乡政村治”体制下，村委会往往成了乡镇政府的延伸机构，成为它的“一条腿”。村委会干部要花绝大多数的时间和精力来应付乡镇政府交付的各种行政性任务，结果，村委会干部在日常工作中大多是疲于应付这些行政性任务，无暇顾及自身的本职工作。这种任务型自治虽然在一定程度上可以实现政令畅通、上情下达的政治性目标，但是它也产生了更为严重的一系列负面影响。

1.任务型自治使得村委会将完成乡镇政府的任务当作工作重点，继而导致出现村委会无暇顾及本职工作。任务型自治带有很强的行政性色彩，自治的工作和要求往往要让位于行政任务的完成和考核。事实上，乡镇政府对村委会主要干部有着很强的控制力和影响力，没有乡镇政府的大力支持，村民自治也很难开展。尽管乡镇政府从不否认村民自治的必要性，也一再强调要通过发展民主选举、民主管理、民主决策和民主监督来推动村民自治发展，但是这种口号式的宣传往往经不起现实的考验。在实际工作中，乡镇政府与村委会之间的交流和沟通很少涉及村民自治活动，大多是完成新农村建设相关政策的宣传和落实，以及计划生育、综合治理、环境卫生等工作任务。村民自治过度行政化无形中会使村民对自治失去信心，将对政府的不满情绪直接针对村干部，这样很容易导致村民自治的“空壳化”现象。

2.任务型自治为乡镇政府对村民自治的控制提供了便利，从而也造成了自治权价值观的错位。在任务型自治的状况下，乡镇政府经常名义上以指导村民自治为借口，事实上为完成行政性任务而加大对村委会的控制和驾驭，这无疑使村民自治难以实现“应然”的价值或功能。为了迎合“压力型”体制的需要，乡镇政府会采取各种措施强化对村委会的掌控，它会完全根据自身的工作目标和任务要求而很少顾及村委会的实际情况、工作能力及其面临的困难，单向度地厘定村委会的工作范围和职责。这种单向度的控制和渗透也很容易遭到村委会“阳奉阴违”的反抗，因为，一方面村委会确实没有足够的能力来承接乡镇政府交办的各种行政性任务；另一方面村民的自治意愿和需求也在不断增长。这两种因素综合在一起必然会出现村委会与乡镇政府之间相互掣肘的治理困境，困境的直接后果是村民对乡镇政府的信任度不断下降，村委会工作难以获得村民的支持和认可，村民自治空间逐渐萎缩。

3.任务型自治容易使“自治”被异化为“官治”，加剧村民自治“空壳化”现象。任务型自治仅有自治之名而无自治之实。在现有“压力型”的行政体制下，村干部成为乡镇政府和村民之间的纽带，既要充当本村村民的代言人，又要做乡镇政府的“代理人”。村干部虽然不愿意站在村民的对立面，但由于村委会事实上仍被当做乡镇政府的“下级”，村干部的职务和个人待遇事实上掌控于乡镇政府。“同时，还权于民的乡镇政府则担心‘自治’变为‘自流’，对村庄的‘指导’职责仍然表现为‘领导’的权力，仍延续过去行政命令的手段控制和指挥村的自治组织。比如，巧妙地‘引导’和影响村委会选举，防止‘从票箱里跳出来的’意外的人当选；比如，将村干部的个人利益直接控制于乡镇政府，不仅是任职的机会和任职岗位的变化事实上由乡镇党委、政府在‘安排’，村干部工资报酬的标准也一直是由乡镇政府审批确定。”[1]乡镇政府通过有形或无形的手段不断加强对村委会的控制，不管是出于什么样的政治考虑，但事实上已将村委会置于其“延伸机构”的地位。在这样的行政体制下，村民自治的价值难以真正实现。

(二)村民自治从任务型自治向民主合作型治理转变——自治权的价值回归

任务型村民自治因弊端众生而难以为继，民主合作型治理应运而生。民主合作型治理首先强调的是民主合作，而不是单向度的控制和渗透。在这种治理模式中，推动农村基层民主建设发展的方式是共同参与、共同协商和共同治理，“合作、协商、法治”的理念深入人心，乡镇政府不再是单纯地给村委会布置工作任务，即使是要给村庄分配一些工作任务，也应该是在与其村民自治组织充分协商和相互支持的过程中达成一致。

相较于任务型村民自治而言，民主合作型治理模式对于保障村民自治权有以下三个方面的价值。

1.最大限度地调动农村民主治理主体的积极性和主动性。民主合作型治理模式鼓励各类主体积极参与基层民主政治建设，为实现治理主体的多元化提供场域。在这种模式中，无论是乡镇政府，还是村委会，抑或是村民个人，都可以成为治理主体，并积极发挥应有作用。治理主体的参与热情被调动起来之后，他们就可以参与民主自治活动，协商处理村庄治理问题。比如，在讨论农村社区建设规划方案时，乡镇政府可以从国家政策引导的角度发表意见，施加倾向性的影响，但是，村民和村委会可以从自身利益的角度发表看法，并可以与乡镇政府直接进行对话。如果还有其他治理主体，比如驻村企事业单位等，也可以进入协商对话平台，与其他利益主体进行交流。

2.降低治理成本，提高治理绩效。与经济行为一样，政治行为也同样存在成本问题。任务型村民自治在运行过程中存在着严重的内耗，自然就会增加成本的投入。从一般意义上讲，治理总是力争以最小的成本换取政治绩效的最大化。民主合作型治理则可以通过协商对话平台，互谅互让、合作共赢、达成一致进而降低治理成本。在民主合作型模式中，经过广泛协商而达成的共识是代表着“公意”的，彼此是抱着相互信任和负责的理念运作的，以此形成的政治行为容易得到广大村民的认同和配合。

3.民主合作型模式有利于农民公共精神的塑造。“公共精神是人们对公共利益的关心和行为自觉。它包含爱护公物、遵守公共秩序、维护公共利益、参与公共事务、热心公益事业、追求公平正义等内容”[2]。要逐步推进社会主义新农村民主政治建设，不能没有公共精神的支持。没有农民对村庄公共事务的关心，没有农民积极参与自治活动，村民自治是很难真正运行起来的。村庄是一个生活共同体，也是一个农村基层自治单位，这种共同体的良好运行需要个人的公共精神来维系和支撑。在民主合作型治理模式中，通过参与、对话、协商和博弈乃至相互让步的方式可以培育出村庄治理主体的规则观念、公平观念、自治观念、法治观念等基层治理所需要的公共精神和伦理道德。

二、以人为本：要求村民自治权保障兼顾民主和民生双重价值目标

作为一种价值观，以人为本的科学发展观充分肯定了人民群众的价值主体地位，明确了社会发展的目的和意义。它是一种以价值理性为主导的发展模式，它把人民群众作为最高的价值主体，把为最广大人民群众谋利益作为最高的价值追求。在这种价值观的指导下，村民自治权保障势必需要兼顾民主和民主双重价值目标。

(一)村民自治权利保障的价值目标之一：以民主促进民生

民主与民生之间并不是矛盾关系，相反，要想真正保障民生，必须通过民主的渠道，正如国内著名政治学学者俞可平所说的，“不能认为重视民主就势必忽视民生，或相反，强调民生就势必轻视民主。民主与民生并非相互排斥，民主促进民生，民生需要民主”[3]。村民自治作为蕴含民主和民生双重价值的农村民主治理模式，需要不断地拓宽村民自治参与渠道，创新民主治理方式，健全民主自治制度，保障村民当家做主的权利，使发扬民主成为改善村民民生的内驱力，成为社会主义新农村建设的坚实基础。因此，村民自治权保障势必要体现以民主促民生的价值取向。

1.村务决策科学化、民主化是实现民生的前提。村庄是一个农村群众生活的共同体，一项重要村庄事务的决策必定影响到每一位村民的切身利益，这样，民主决策制度就显得尤为重要。一般而言，民主决策制度主要由决策主体、决策事项、决策的形式和决策程度等方面构成。根据现行《村组法》第四章的规定，村民民主决策主要有三种实现形式——村民会议、村民代表会议和村民小组会议。从法律层面上讲，广大村民就是通过召开村民会议、村民代表会议或村民小组会议的方式，来讨论村里的经济社会发展规划、公共福利事业项目、土地承包经营项目、村规民约和村民自治章程等村务大事，行使村民的民主决策权。此外，《村组法》还对决策程序做了一些粗略的规定。《村组法》第二十二条规定：“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二的户的代表参加，村民会议所作决定经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。召开村民会议，根据需要可以邀请驻本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席。”但是，事实上，很多村庄的村党支部或村民委员会实际控制了村里大小事务的决策权，并且这样很难确保村务决策的民主化、科学化。针对这种状况，一些地方和基层组织对完善民主决策程序进行了探索，并在总结实践经验的基础上形成了有效的制度，例如，村务公决制度、村务决策听证制度和“一事一议”制度等。不管是法律制度还是实践探索，都试图不断地扩大村民参与村务决策的渠道，健全民主决策程序，逐步提高村务决策的民主化、科学化水平，确保在民主过程中实现民生的目标。

2.将村民参与自治活动和解决村民关注的民生问题有机结合起来。首先，需要大力推进村务公开，鼓励村民主动了解村庄治理活动，切实保障村民的知情权和监督权。其次，拓宽村民利益诉求渠道。只有利益诉求渠道畅通才能使农民将各类民生问题反映出来。农民是农村基层民生建设的目标群体、受益群体，因此，在农村解决民生问题必须落实村民的知情权、重大事项决策的参与权和民主监督权，切实发挥农民在村治活动中的主体作用。最后，积极鼓励村民参与村务管理的整个过程。

(二)村民自治权利保障的价值目标之二：以民生彰显民主

“民主对尊重民意、促进民生问题的解决是一项非常重要的，甚至是具有决定意义的制度安排；但反过来，关注民生、尊重民意，也能促进民主的生长和发展。”[4]脱离民生、民意讲民主，民主就很难在人民群众中真正扎根。从本质上说，民主和民生之间是互构、互助关系。认清这一点，必将大大有助于我们认清在村民自治活动中，民生是一个重要的切入点。

1.涉及农民民生问题的政治是最容易调动广大农民群众参与政治活动的积极性和主动性。村民自治不是为了追求形而上的民主理念和民主政治模式创新，而是为了确实保障广大农民群众自治权利。以民生为内核的村民自治关系农民的切身利益，容易引发农民积极参与民主政治建设。与其他方面的民主政治建设相比较，以民生问题为载体的村民自治活动，容易吸引广大农民群众积极参与村治活动，并且可以将这类活动常态化、生活化，经过长时间的磨炼可以有效地提高农民群众参政议政的自觉性、积极性和主动性，从而有效地推进社会主义新农村民主政治建设。

2.民生政治建设是农民提升民主政治能力的重要途径。我国缺乏深厚的民主政治文化传统，又加上处于社会主义初级阶段，农民民生政治认知和参与政治能力都亟待提升。随着城市化和工业化步伐的加快，农民的民生问题成为制约统筹城乡发展的一个核心问题。要解决农民的民生问题，除了国家加大对农村支持力度外，逐步推进农村民主政治建设和保障农民民主政治权益也是不可或缺的内容。发展农村民主政治，就必须不断地提升农民的政治素质和参政意识。农民政治素质的提升只靠理论宣传是不够的，需要引导农民积极参与涉及民生问题的民主政治实践。

3.农民民生福利的改善是增强农民民主政治认同感的重要前提。“政治认同是一种政治态度，指的是人们对现存政治权力系统、政治规范、政治秩序、政治价值观的情感倾向和心理归属，属于政治心理学范畴，与政治合法性和政治稳定密切相关。”[5]在我国，农民的政治认同感对整个政治建设和政治秩序的维护具有举足轻重的作用。而农民的政治认同感的形成取决于农民的生活状态和民生的改善。反过来说，农民民生政治建设的状况直接影响着农民的政治认同感和党的执政基础。当前，我们党已深刻地认识到，“关注民生、重视民生、保障民生、改善民生，是我们党全心全意为人民服务宗旨的要求，是人民政府的基本职责”[6]，并将改善民生作为社会主义新农村建设的核心内容。

参考文献：

[1] 柳 飒.村级直接民主的二律背反[C]//吴家清.宪法与社会主义新农村建设.济南:山东人民出版社,2007:346-347.

[2] 陈永森.和谐社会与公民的公共精神[J].思想理论教育,2008(23):4-9.

[3] 俞可平.关于民主亟待厘清的六个关系[J].半月谈：内部版,2009(4):21.

[4] 余逊达.公民参与与公共民生问题的解决：对杭州实践的研究和思考[J].浙江社会科学,2010(9):34-44.

[5] 彭正德.民生政治：一种农民政治认同机制[J].当代世界与社会主义,2010(3):126-131.

[6] 温家宝.在2007年春节团拜会上的讲话[N].人民日报,2007-02-28(1).