公务接待的运行实态与改革路径

黄振威

公务接待作为影响政府运营成本居高不下的一个重要因素，其改革一直是政府改革的难点。2011年中央单位“三公”经费中，用于公务接待的费用达到143799.2万元，而财政部公布的中央本级“三公”经费财政拨款预算中，公务接待费则高达15.19亿元，其中，国税总局（含全国）2011年公务接待费预算额最高，为6.67亿元，平均每工作日花182万元。[1]对此情况，各级政府也纷纷采取积极措施应对，如资兴市施行“领导量化定额，超支就扣工资”的公务接待改革；河北衡水施行公务接待“刷卡制”；上海将公务接待纳入政府采购名单以及安徽芜湖全面禁止公务员同城吃请等等。但总体上说，这些改革还停留在初始阶段，改革范围不广，改革深度不够，改革成效有限。而之所以如此，主要还是由于我们对公务接待的运行实态缺乏深层次研究所致。

公务接待的实际运行过程符合经济学上的两个基本假设：（1）人是理性的“经济人”。公共选择学者缪勒（Mueller, D.C.）指出，人是自利的、理性的效用最大化者。[2]4从而，政府及其官员也和市场主体一样，所追求的并不是公共利益，而是自身的利益及其最大化。（2）理性的机会主义倾向（opportunism）。在信息不对称且缺乏有效约束机制的前提下，理性的经济人往往会采取机会主义行为，在损害委托人利益的前提下追求自身利益的最大化。有鉴于此，我们完全可以运用博弈论和期望理论的分析模型对我国当前公务接待的结构性和行为性两大问题进行考查，分析出当前状况下公务接待改革的最优策略选择。

一、公务接待的结构性分析

博弈论（game theory），也称对策论，“所分析的是两个或两个以上的比赛者或参与者选择能够共同影响每一参加者的行动或策略的方式”。[3]206一般而言，博弈由3个基本要素组成：一是决策主体（player），又称参与人或局中人，在具体公务接待博弈中，主要表现为负责接待的政府官员、负责票据报销的财政官员以及作为接待方的政府组织和负有监督责任的监督部门；二是给定的信息结构，可以理解为参与人可选择的策略和行动空间，又叫策略集；三是效用（utility），是可以定义或量化的参与人的利益，也是所有参与人真正关心的东西，又称偏好或支付函数。参与人、策略集和效用构成了一个基本的博弈。下面，我们以博弈中的局中人为划分标准，构造出公务接待费用报销的孤立博弈和公务接待费用报销的等级博弈两个模型，并对其进行关联性分析。

（一）公务接待费用报销博弈的关联性分析

1.公务接待费用报销的孤立博弈

我们假设负责接待的政府官员拿着接待费用支出的票据要求财务官员予以报销，这笔费用在财务官员看来是不合时宜的。这时，他可以采取两种策略：一个是同意报销，一个是不同意报销。作为另一方局中人的政府官员也有两个选择：坚持报销或自掏腰包。详见表1：

表1 公务接待费用报销的孤立博弈

表中A1、A2、A3、A4分别为财务官员在不同的博弈组合中获得的收益，政府官员在不同策略组合下的收益则为B1、B2、B3、B4。对于财务官员来说，只有在A2＞A1和A4＞A3两个条件同时满足时，即无论政府官员的态度如何，不同意报销给自己带来的收益（如由于忠于职守而带来的表扬或货币奖励等）都大于同意报销给自身带来的收益（不得罪领导、同事关系融洽等）时，他才会作出不同意报销的策略选择。当然，这一点只有在博弈所处的制度环境和现实状况允许的情况下才可能达到。

2.公务接待费用报销的等级博弈

如负责票据报销的财政官员利益独立于作为接待方的政府组织，则可认为，表1中财务官员与政府官员的博弈是独立进行的，即他采取“不同意报销”策略可能性较大。可现实情况并非如此，接待费用往往施行实报实销制，即先开支后报销，报销数额据实际接待费用确定，财会部门不约束消费额度。其原因主要有二：首先，当前中国仍然是一种“中心——边缘”模式的政治体制，[4]3中央、上级处于这个模式的中心，拥有足量的经济、政治、社会资源；相比之下，地方、下级作为此模式的边缘存在，对资源的吸附能力极为有限。于是，来自结构中心的资源转移，成为维持体制稳定的重要手段。且这种资源往往具有放大效应，即资源在中心地带所带来的收益和等量资源在边缘地带所带来的收益不一样，且常以“租金”形式出现，这都在一定程度上鼓励了地方政府大打“公务接待”牌，进行变相权力寻租（Rent-Seeking），从而在制度不健全的情况下，将公务接待费用与资源吸附能力建构起一种稳定的正相关关系。而作为组织中重要一员的财务官员，在审批接待费用过程中，显然会对组织这种谋求“发展”的手段予以“酌情考虑”。其次，更重要的是，财务官员自身利益无法独立于政府组织而存在。这时，他和政府官员之间不仅进行着公务接待费用报销的孤立博弈，而且同时还进行着与此相关联另一个博弈——等级博弈，如下表：

表2 公务接待费用报销的等级博弈

从表2可以看出，政府官员不仅把财务官员是否同意报销接待费用看作是其对政府支出的一种审查和约束，而且还把此行为定义为其是否相信领导，拥护领导决策的一个重要标志。于是，政府官员对财务官员便具有了新的应对策略集，即“惩罚”或“不惩罚”，也就是说，他可以通过奖金发放、职务升降等手段来影响财务官员的策略行为。相应地，财务官员的“同意报销”和“不同意报销”也被分别赋予新的含义：对上级领导“服从”或“不服从”。

3.两个博弈的关联分析

将两个博弈关联起来后可发现，作为局中人的政府官员和财务官员的每一策略行为都具有双重涵义：政府官员的“自掏腰包”和“坚持报销”策略实际上蕴涵着“不惩罚”和“惩罚”的意味；而财务官员的策略也不仅仅是独立的“同意报销”和“不同意报销”，同时还要考虑“服从”和“不服从”的因素。实际生活中，他们考虑的也正是这种关联博弈。财务官员“不同意报销”的策略选择，只有在A2＞A1和A4＞A3两个条件同时满足时才有可能。而随着相关联的等级博弈的介入，这一条件变得更加严格，只有当A2+C2＞ A1+C1，且A4+C4＞A3+C3时，财务官员才会采取“不同意报销”的行为。即便这样，还是抛弃了一个隐含的前提条件，即在等级博弈中，一般情况下，C1＞C2，C3＞C4。将此前提与上面的不等式结合起来，得到“不同意报销”策略的约束条件：

这也就是说，在公务接待费用报销的博弈中，只有当财务官员选择“不同意报销”策略所获得的收益大于选择“同意报销”所获得的收益，并且两者之差大于他们服从政府官员所得到的收益与不服从政府官员所获得的收益之差时，他们才会对公务接待费用予以审查和监督。但由于两个博弈其实是一个行为过程，只能产生一个行为结果，所以我们还应该考虑以下前提条件：

因为C1-C2＞0，C4-C3＞0，所以

式③是我们将约束条件式②稍加演变的结果，显然，式①和式③是矛盾的。从公式上讲，这就意味着式①和式③不能同时成立，换句话说，由于等级博弈的加入，使得财务官员选择“不同意报销”策略的可能性大大降低，最终合乎逻辑的结果是，政府官员做出坚持报销的决定，财务官员同意报销，而这也是与现实吻合的。

（二）政府部门与监督部门的序贯博弈

上文从组织内部考察了公务接待费用报销的实际运行过程，认为是利益相关性造成了财务审计的缺失，从而直接导致了公务接待费用的居高不下。但这种分析显然还未完全，因为任何一个政治组织的行动都脱离不了外界环境，组织之间也是相互关联的。就公务接待来说，这意味着政府组织之间，特别是中央及各监督部门与地方政府之间的监督关系对公务接待的实际运行有着重要的影响，如财政部部长金人庆早在《关于2003年中央和地方预算执行情况及 2004年中央和地方预算草案的报告》中就曾要求，以后要严格财政支出管理，完善公务接待制度。但现实中的地方政府显然并未严格按此要求执行，各监督部门与地方政府之间存在一种基于利益互动的策略组合。与上文的静态博弈不同，由于监督部门对政府组织的行为调节具有一定的滞后性，使得两者之间的策略互动呈现出一种动态的序贯博弈（Sequential game），这类博弈“是局中人先后采取策略或行动的一类博弈，后行动或决策的局中人可以观察到先行动的局中人已经的策略或行动。”[5]148-149这也就是说，按照博弈时间或行动次序来划分，政府组织与监督部门的博弈过程可以划分为两个阶段：前一个阶段，监督部门没有介入，政府部门的行为具有先动优势（first-move advantage）；后一个阶段，两者之间展开利益博弈，可能的策略组合还将对第一阶段政府的行为产生影响。

现假设政府组织和监督部门之间进行的是完全信息动态博弈。G1、G2、G3分别为政府组织在不同的博弈组合中获得的收益，监督部门在不同策略组合下的收益则为H1、H2、H3，如图1：

图1 政府组织与监督部门的序贯博弈

从图1可以看出，若政府组织对公务接待费用的使用有严格的规范，则双方的博弈关系结束。政府组织获益为G1（数值可能为负，主要表现为节约的接待费用与未吸附到的转移资本之间的差值），监督部门获得收益 H1。现实中，政府组织往往从自身利益出发对公务接待费用抱放任态度，这时监督部门有两种选择——惩罚和不惩罚，决策的依据就是比较两种策略下的利益得失，即比较H2、H3的大小：（1）当H2＜H3时，监督部门的最佳策略选择就是不惩罚；（2）当H2＞H3时，监督部门将选择“惩罚”策略。因为公务接待作为一种变相的权力寻租不仅会造成社会资源的巨大浪费，而且还会破坏良性的资源配置机制，影响社会风气，这些都是监督部门选择“不惩罚”策略所获得的一点点收益所不能比拟的，所以在认真衡量自身利益得失后，监督部门的必然选择是“惩罚”策略。这时，监督部门的行为策略也就变成了一种“可信性威胁”。序贯博弈的一个中心问题就是“可信性”问题，一般来说，“一个威胁或承诺，如果发出这一信息的代理人执行它比不执行它花费更多的成本，则称为不可置信的（incredible）威胁或承诺”，[6]107反之则是可信的。在监督部门的“可信性威胁”下，具有先动优势的政府组织很可能在博弈的第一阶段就被迫选择“节约”策略，从而直接将博弈关系结束。但也不必然如此，此时政府组织决策的关键将是比较G1和G2的大小：（1）若G1＞G2，政府组织选择“放任”策略所承担的成本将大于由此而带来的收益，经过利益权衡，政府组织将会在第一阶段选择“节约”策略结束博弈；（2）反之若G1＜G2，政府组织将会铤而走险。现实中这种情况比较常见，最终双方的策略组合在（G2, H2）处达到均衡，即监管部门将对公务接待的现状予以惩治，但效果并不明显，各级政府组织的公务接待费用仍然居高不下。

二、公务接待中的行为性分析

因利益的相关性、监督的软弱性与规范的预算制度的缺失，使得公务接待费用的扩张具备了结构性条件。随着政治体制改革的进行，相关制度将会逐步完善，公务接待的自由裁量空间将越来越小。但同时也应看到，在新形势下，一些新的策略手段，主要是成本转移手段的运用，使得各级政府官员仍具有滥用公务接待的行为冲动。

（一）公务接待的成本转移

我们知道，惩戒机制作为一种事后处理手段之所以具有预防性效果，主要在于其改变了局中人的风险判断，进而影响了他的期望收益。而成本转移渠道的存在，无疑是风险约束弱化的一个重要因素。目前主要存在两条成本转移渠道：

1.向下级转移。由于前述“中央——边缘”模式的影响，使得下级部门对上级部门具有一种强烈的“资源依赖症”，再加之目前我国官员的用人制度仍以委任制为主，官员的录用和提拔还是组织部门和上级领导说了算，委任的官员只对上级领导负责。这些因素都使得下级部门对上级部门的要求必定是全力满足，而上级部门也深知这点。于是每逢有接待任务，在自身接待费用受到财政节制的情况下，便会通过“上级——下级”这条垂直通道将本应划归自己的接待成本予以转移；而下级政府也会如法炮制，将接待成本继续向下转移……一场“大鱼转小鱼，小鱼转虾米”的公务接待成本转移之后，另一个独特的“上级请客，下级买单”的“制度”得以形成，而作为中国行政组织体系最底层的乡镇政府，特别是那些土特产丰富、旅游经济发达的乡镇政府就为此承担了巨大的财政压力。

2.向企业转移。如果说公务接待成本转移给下级部门仍然是体制内转移的话，那么把公务接待成本转移给企业则属于向体制外转移。目前我国还处于转型时期，市场机制还不健全，需要政府干预市场，而这样就会形成集中的经济利益和扩散的经济费用，由此带来以“租金”形式出现的经济收益。此时，公务接待就不仅仅是简单的公务活动，而演变成一场复杂的寻租关系。我们平时见到某领导请客，但却由席末进来的陌生人买单的情形就属于这种情况。当公务接待成本向体质外转移的时候，它的危害性更大，因为寻租作为一种非生产性活动，它并不增加任何新产品或新财富，只是改变生产要素的产权关系，所以它破坏了资源的配置机制，对经济的发展，社会的稳定都具有极大的破坏作用。

（二）政府官员的期望收益

风险约束原本是对理性的行动者谋求自身利益最大化冲动的一种制约，而成本转移渠道的存在无疑使得风险约束弱化，继而极大地消解了这种制约，甚至在某种程度上成了政府官员滥用公务接待冲动的一种激励。在风险弱约束之下，行动者的收益预期大大增加，而转嫁责任的可能性则助长了他们的侥幸心理，使其放心、大胆地一再突破制度的底线，并最终将制度悬置起来。下面我们就将比较风险弱约束机制下和风险强约束机制下政府官员的行为特征：

在风险强约束下，政府官员从自身利益出发，必定依据期望中公务接待的收益（包括费用被允许报销和未被惩罚）与成本（包括费用未被允许报销和受到惩罚）之间的差值以及获得两者的概率来采取行动。在风险强约束下，政府官员的期望收益可以用式④来表示：

其中Eh为风险强约束下的期望综合收益，Ms是收益，Mf为成本（数值为负），p为获得收益的概率，（1-p）为负担成本的概率。

在风险弱约束下，由于存在成本转移渠道，所以政府官员还要考虑成本转移的概率及其转移的收益。转移的收益越高，转移的概率越大，风险约束的弱化程度就越高。在风险弱约束下，政府官员的期望收益可以用式⑤来表示：

其中，Mt为成本转移的收益，r为成本转移的概率，（1-r）表示成本不能转移的概率。下面我们就来推导政府官员在风险强约束下的期望收益与风险弱约束下的期望收益之间的关系。

根据现实生活，我们首先不妨假设政府官员在风险强约束下的期望收益小于其在风险弱约束下的期望收益，即Es＞Ef，我们接下来便证明这个不等式成立。

要证明 Es＞Ef，即证明

显然，政府官员将公务接待成本转移后的收益将大于负担成本时的收益，Mt＞Mf ，Es＞Ef 假设成立。所以，政府官员在风险弱约束下的期望收益大于其在风险强约束下的期望收益，意味着在存在成本转移渠道的情况下，政府官员具有更大的动力选择滥用公务接待策略。

至此，可在组合公务接待的关联博弈、序贯博弈及其公务接待局中人行为特征基础上，构造出完整的公务接待博弈矩阵了。为分析方便起见，依据局中人与接待费用关系的紧密程度，将所有博弈参与方分为两类：接待费用的直接使用者——政府官员，接待费用的间接关联者——控制单元（包括财务官员、政府组织和监督组织等等）。现假设政府官员和控制单元双方在行为前对对方的策略选择、行为信息和收益结果等信息都十分了解，属于完全信息动态博弈。W1、W2、W3、W4分别为政府官员在不同博弈组合中获得的收益，控制单元在不同策略组合下的收益则为R1、R2、R3、R4，公务接待的博弈矩阵构造如下：

图2 公务接待的博弈矩阵

图2中标下划线的数值表示双方在整个博弈中的最大收益。据上文所述，对于政府官员来说，由于有利益的相关性、监督的软弱性与成本的可转移性这三重“保护机制”存在，他对公务接待的期望收益较高，所以在博弈的第一阶段他一般不可能采取“节约”策略而使博弈过程终止；于是第二阶段，控制单元从自身“成本——收益”出发，也必定会采取惩罚策略；可以预测，在第三阶段，政府官员会将接待成本进行转移，从而使自己的收益稳定在W4上。这就意味着，公务接待博弈的均衡策略是（放任＋成本转移，惩罚），双方出于各自理性考虑所进行的策略选择最终使双方陷入“囚徒困境”，个体的理性导致了集体的非理性，造成社会资源和财富的巨大浪费。但同时，对于控制组织来说，整个博弈均衡的稳定性较差，存在策略偏离的可能性，而这也是我们进行公务接待改革的突破口。

三、公务接待博弈的改进

（一）公务接待博弈的宏观改进

主观博弈模型认为博弈结构每个参与人只拥有有限的主观认知，这些认知来自过去的经验，只有在环境发生重大变化或认知出现内部危机时才被修改。在特定时间，参与者只是主观参与人启用行动集合的一部分作为行动备选“剧目”。[7]236任何改革都需要突破口，公务接待改革的突破口就是博弈均衡的不稳定性。一般来说，博弈中存在单独改变策略激励的一方会通过偏离原策略选择的行为来改变整个博弈的收益分布，而对于动态博弈，因在给定其他参与方战略决定情况下，每个人都选择了最优战略以回应对手，所以局中人主要通过反复博弈，增加博弈轮次来增进自己的收益。作为公务接待中一方参与人的控制单元，其存在单方面改变策略的激励，而最为直接的方式就是对公务接待费用的转移实行管制。如图3：

图3 公务接待改革的主观博弈模型

图3中，虚线框部分代表公务接待改革博弈的演进路径，控制单元在“管制”和“不管制”两种策略下的收益分别为R4、R5，相应地，政府官员的收益则分别为W4、W5。因公务接待主体是政府部门，而政府行为具有公共性和强制性，其行为效果往往产生溢出效应，所以，公务接待的成本转移会产生巨大的负外部性，使得社会资源配置达不到帕累托效率（Pareto-Efficiency），并最终威胁政府部门的合法性存在。所以，对于控制单元来说，管制所带来的收益显然要大于不管制所带来的收益 ，管制是它的上策略。当双方的博弈进行到这个阶段时，政府官员的期望收益也随之发生了变化：在控制单元分别采取管制、不管制策略时，他们的收益W4、W5分别等于Ef、Es。由上文可知Ef ＜ Es ，所以 W 4 ＜W 5，W 4不再是政府官员的最大收益。这时，双方的行为走向将取决于管制力度的大小：（1）当W 4＞W 3 ，即控制单元所采取的管制措施力度较小时，政府官员的收益虽受到一定影响，但将接待成本转移仍是稳定的较优策略；（2）当W 4＜W 3或者说管制力度较大时，因为确切的知道对控制单元来说R4＞R5，管制行为是一种“可信性威胁”，所以在无利可图的情况下，政府官员会自主的约束自己，不会试图将接待成本转移。这样，我们知道了，严厉的管制措施对公务接待成本的转移有很强的抑制作用，结合适当的“干扰策略”（比如切断公务接待成本转移的渠道），便能对双方的博弈产生“制动效应”，从而使博弈不进行到第四阶段。

然而至此，公务接待滥用所造成的损失依旧存在，控制单元所采取的管制策略有其作用边界。这时，它相应的下一步策略将变得异常重要。“不惩罚”策略显然对公务接待改革无益，我们进行制度设计的目的是要将公务接待的博弈限制在第一阶段，迫使政府官员只能采取节约的策略。

我们有两种思维路径：第一种就是在对公务接待成本转移进行管制的基础上，继续强化对政府官员行为的约束，即采取惩罚策略以应对政府官员对接待成本的放任行为。当然，这里的惩罚策略在更大意义上是一种“绕前防守”，只有在政府组织内部建立完备的预算制度和财政体制，才能对接待费用的滥用真正起到一种硬约束。第二种思路就是采用一种双管齐下的方式：一方面，我们仍不可放弃惩罚策略带来的威慑作用；另一方面，我们要积极寻找公务接待激励的替代机制。我们可以通过增大W1，也就是提高政府官员节约收益的方式（如提高政府官员工资或福利，设立节约奖励机制等）来使得公务接待的博弈能在节约处就终止。

上面运用主观博弈的分析模型，从宏观轮廓上分析了公务接待改革的各种动态影响因素，现稍作总结：1.博弈结构局中人只拥有有限的主观认知，这些认知一般较为稳定，只有在环境发生重大变化或认知出现内部危机时才被修改。而公务接待博弈改革的突破口就在于其的不稳定性。2.随着控制单元采取严厉的管制策略，政府官员将会在比较收益和成本后自觉将接待成本不进行转移。3.当控制单元对政府官员滥用公务接待的行为施以惩罚并结合适当的激励替代机制时，则政府官员会在第一阶段就采取节约策略，从而终止公务接待博弈。4.各种因素的影响因子十分重要，管制策略要能使 ，而惩罚措施和相应的激励替代机制则要使 。由此可以看出，相关的制度设计十分重要。

（二）公务接待博弈的微观改进

正如邓小平所言：“制度好可以使坏人无法任意横行；制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”，[8]333公务接待博弈局中人都基于个体理性最大化原则，把各自的效用满足程度作为自己策略选择的直接依据，而各方的效用满足程度从根本上又取决于作为博弈规则的制度，制度约束不同，作为博弈参与者的策略选择依据不同，策略行为也就会发生较大变化。然而，公务接待改革显然是一个系统工程，局部性制度创新有赖于其他配套措施的跟进，以便最终形成一个“制度群”（如图 4）。结合上文分析，当前公务接待改革的制度设计应从以下几方面入手：

图4 公务接待改革制度群

1.健全财政预算制度

这也是公务接待改革“制度群”中最为重要的一环。长久以来，我们对预算的认识都停留在“预算是政府（或财政）的年度收支计划”这个表层上。认识上的偏差导致我国财政收支相当不规范，存在大量的预算外资金，公共资金使用不透明、不公开、随意性大，这些都为公务接待的滥用打开了便利之门。但其实，预算不仅仅是计划，“计划是它的表面、形式特征，预算的本质是法律。预算是年度立法，与预算比较而言的其它法律是永久立法。”[9]这也就是说，政府必须严格依据预算行为，没有预算，一分钱也不能花。而作为预算执行结果的决算必须接受审计，并向全社会报告审计结果。因此，我们在进行公务接待改革的同时，必须健全财政预算制度：首先，要将公务接待纳入预算框架之内，其所有费用都要从预算内支出，不能游离于预算之外。并且与公务接待有关的所有费用都应该细化、量化，从而把预算对各个支出单元的约束功能由事后监督变为事前、事中监督，控制公务接待消费的额度。其次，要完善预算使用的评价机制。公务接待费用既然是财政支出，就应该符合财政支出效率。所以我们可以为公务接待设立指标体系，并据此对公务接待施以评价，评价结果将是下年度预算支出的参照。

2.完善行政监督制度

从监督主体上进行划分，对政府的监督可以分为同体监督和异体监督，前者是一种体制内的监督，经过多年的改革，现已初步形成了以人大、政协、纪检、审计署及其两院等为主体的多元监督网络，但此种监督形式因为不能摆脱体制上的依附性往往不能正常的履行职能；后者是一种体制外的监督，要求以公民参与为前提，而公民参与是国家走向政治民主和政治文明不可分割的部分，是公民进入公共领域生活、参与治理、对那些关系他们生活质量的公共政策施加影响的基本途径。[10]2公民参与能发展社会与政府之间的双向协商、沟通机制，进而促使政府成为一个负责、透明、回应的组织。所以我们一方面可以把公务接待纳入任期经济责任审计和离任审计的内容，审核、检查公务接待项目的开支情况，另一方面可以把公务接待纳入政务公开的内容，对领导干部公务接待消费的情况，定期公布，接受广大人民群众的监督。

3.完善领导干部管理制度

我国目前的公务接待有两个基本特点：第一是它和一定的职务或职位紧密相连，是履行职位所赋予的公共权力；第二是它和公共职位的占有者是不可分离的。这也就是说，公务接待具有某种程度上的不可分离性：一方面，接待的对象一般为在基层调研或考察的领导干部；另一方面，负责接待任务的也一般为具有一定职务领导干部，因为只有具备了一定职务才有“签单权”，可报销的签单数额是职务高低的增函数。所以，从这个角度出发，改革公务接待制度就是改革“实报实销”的领导特权制度。而从另外一个方面出发，我国目前对领导干部的管理主要实行的是垂直任命管理体制，在这种体制下，下级官员的行为和价值观念往往出现错位，变得“只对上级负责，只对领导干部负责”，这无形中会激励下级官员在接待上级领导时放松对接待费用的管制，铺张浪费。所以，改革公务接待制度的前提在于领导干部管理制度的进一步完善。

4.建立公务接待激励的替代制度

一般说来，制度具有两类作用或机制：约束机制和激励机制。由于目前公务接待领域存在利益相关性、预算的软约束性及其风险的可转移性，使得相关制度对公务接待的监督或约束相当困难，而这种不可监督性反过来又进一步放大了公务接待的激励作用。因此，在这种约束机制效果甚微的情形下，我们的可行选择便是设计出一种激励制度以完成对公务接待激励作用的替代，其中的关键在于形成节约利益的分享机制。也就是说，我们可以把公务接待纳入机构改革的范畴，向货币化管理、个体化消费推进，即在现行基础上合理核定政府官员的接待费用消费标准，将其货币化后，连同以前的工资和福利一同记入岗位的薪金。这种措施一方面对接待费用的总额予以了控制，另一方面因为其允许将结余部分留存，所以较好地调动了政府官员的积极性，节约了接待费用。

当然，除此之外，还存在一种间接的激励替代制度，这就是上文提到的完善政府官员工资制度。具体说来，一是要根据国家的经济发展水平和消费水平，逐步提高公务员的工资，使公职人员的工资水平略高于整个社会成员的平均水平，二是应根据各地不同的经济状况，分别确定各地的工资水平与之基本适应。三是改革现行的工资标准，即只要担任某一职务，就拿这一职务工资，不担任这一职务，就取消这一职务工资。同时要适当提高岗位工资在工资总额中的比例，发挥激励作用。[11]31

5.建立成本转移的管制制度

在监督机制尚不健全的情况下，政府官员的“经济人”本性决定了他们会采取将接待成本转移的行为，而当前这种行为已成为公务接待改革的主要障碍之一，为此，建立成本转移的管制制度具有十分重要的作用。笔者认为，应该从微观、中观、宏观三个层面对此制度进行设计：（1）微观层面，全面推进公务接待改革。突破原有只对部分单位，部分岗位推行改革的办法，将改革引向深入，要覆盖到所有的行政单位及其二级单位和所有的国家公务员，这样可以有效防止接待成本从改革部门转向未改革部门，从上级部门转向下级部门；（2）中观层面，完善行政监督作用，强化预算约束作用，即将公务接待行为纳入制度化规范的道路，并对其赋予相应的行政责任，违反就要接受惩罚；（3）宏观层面，重新界定政府的职能定位，理顺府际政府间关系。政府与企业之间不存在紧密的利益关系，企业也不需要为政府的公务接待买单。而在府际政府间关系方面，我们也要明确，上下级政府之间也只是一种业务指导关系，双方的财权和事权相对独立，在制度上设计上不存在接待成本转移的通道。

6.建立公务接待改革的标杆管理制度

在公务接待改革的过程中，各个政府部门及其官员都必须采取与以往的“实报实销”制很大不同的运作方式。尽管他们很清楚面临的压力并试图重组以适应新形势，然而，过于模糊的改革目标和复杂的政策环境，都使得他们的改革容易迷失方向。这时，政府可以利用的工具之一就是标杆管理，即通过将本组织的运作方法与其他的组织的最佳运作方式进行比较，进而将之学习转化，以提高组织绩效的管理方法。可以说，运用标准管理，不但有利于先进的改革经验的推广，还较为简便的明确改革的方向和目标，并能在无形中培育政府部门之间的“竞争”机制，强化政府官员节约理念的形成。

现如今，全国的公务接待改革已然启动，各地的很多做法都颇有借鉴性，但同时我们也应该清醒地认识到，这种局部性的制度创新如何能够使得样本一般化，如何与其他配套措施相互协调，如何促进一种新型政治环境的塑造，这些都是目前摆在我们面前的课题，都需要我们从理论和实际上对其进行进一步的思考。

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