检察机关“行政执法”监督职能的证成与建构*

文◎王圭宇

检察机关“行政执法”监督职能的证成与建构*

文◎王圭宇**

目前，“依法治国”、“建设社会主义法治国家”已经成为我国的一项治国方略。同时，伴随着2004年3月国务院《全面推进依法行政实施纲要》的发布，中国的“法治政府”建设有了具体的“时间表”。法治政府的实现，从根本上取决于行政机关要切实做到依法行政，遵循行政法治的要求。行政执法行为的规范化、法制化和理性化，需要建立健全中国的行政执法监督机制。然而，由于检察机关在行政执法监督机制中的缺位，现实中“有法不依”、“执法不严”、“违法不究”、“滥用职权”、“暴力执法”、“钓鱼执法”等现象屡见不鲜。笔者以为，应当确认并强化检察机关对行政机关行政执法行为的监督职能，这是实现行依法行政和行政法治的必由之路。只有充分发挥检察机关对行政执法行为的检察监督作用，才能有效地缓解和消弭在行政执法过程中由于权力“异化”而导致的“官民”矛盾和纠纷，最终有利于我国行政法治的实现和法治政府建设目标的达致。

一、检察机关在行政执法监督机制中监督职能之缺位

一般而言，所谓“行政执法监督，是指负有监督职责的国家机关及有监督权的媒体、社会公众对于行政执法主体实施的行政执法行为，是否符合行政法律规范进行监察和督促并对违法行为予以纠正的活动。”从监督主体上看，它不仅包括国家机关，还包括有监督权的媒体以及社会公众。由此可见，行政执法监督体系是一个十分复杂的监督体系。

中国目前的行政执法监督体系，看似已经十分完善，但如果从实践当中其对行政执法行为的监督效果来看，则会是另外一种答案。事实上，虽然行政机关的行政执法行为既有内部监督（行政机关的监督），也有外部监督（国家权力机关、行政机关、司法机关以及有监督权的媒体、社会公众），但这些监督方式都存在着一定的问题和不足，在现实当中发挥的作用极其有限，无法切实而有效地对行政执法行为进行监控。

在目前中国的行政执法监督机制中，由于内部监督和外部监督都无法取得应有的监督效果，而检察机关又对行政执法行为无法实施检察监督，致使行政违法行为“泛滥”。

二、检察机关对“行政执法”之监督：以俄罗斯为例

在当今世界上，由于检察机关在宪政体制中的地位、性质、功能和任务等方面的不同，各国检察机关的具体职能也有重大差别。在苏联社会主义时期，其检察制度是在列宁关于法律监督思想的基础上建立和发展起来的。检察机关作为国家的法律监督机关被赋予广泛的检察职能，其中就包括对行政机关执行法律情况的监督。这是检察机关检察监督的一个独立领域，与检察监督的其他专门化的领域相区别，该领域在传统上被称为“一般监督”。［1］它旨在对行政机关的执法行为是否合法实施监督，对于不合法的行为，检察机关（检察长）可以通过各种监督手段直接向行政机关或其上级机关提出异议（或抗议），并要求予以纠正。通过这种检察监督方式，大量在行政执法过程中产生的矛盾和纠纷能够得到及时的发现、纠正和消除。同时，检察机关得这种检察监督作用，也缓解了法院系统解决纠纷的负担，使许多矛盾和纠纷不至于都流向司法审判，有利于社会的和谐与稳定。

在俄罗斯检察制度的发展史上，自1922年5月28日苏维埃俄国根据《俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国检察机关条例》［2］建立检察机关以来，“一般监督”一直都是苏联检察机关最主要的检察职能。1991年底，东欧剧变、苏联解体，俄罗斯独立。1991年11月5日,俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国最高苏维埃通过了 《关于组建俄罗斯联邦统一检察机关体系的决议》。1992年1月17日，俄罗斯联邦最高苏维埃通过了《俄罗斯联邦检察机关法》，继续保留规定了检察机关的一般监督职能。根据现行《俄罗斯联邦检察机关法》［3］的规定，检察机关一般监督的对象包括：各联邦部、国家委员会、局和其他联邦执行权力机关，俄罗斯联邦主体代表权力机关（立法权力机关）和执行权力机关，地方自治机关，军事管理机关，监督机关以及上述机关的公职人员，商业组织和非商业组织的管理机构及其领导人遵守俄罗斯联邦宪法和执行俄罗斯联邦境内现行法律的情况。另外，以上所罗列机关及其公职人员颁布的法律文件是否符合法律，也是监督的对象。［4］

通过实施“一般监督”这种方式，俄罗斯检察机关对行政机关的行政执法活动进行监控，有效地预防和消除了在行政执法过程中产生的矛盾和纠纷，稳定了国家的社会生活和法治秩序。正如俄罗斯现任联邦总检察院检察长Ю·Я·恰依卡在其就职演说中所指出的那样，“俄罗斯联邦检察机关是国家机构中极其重要的机关之一。它已经不只一次地证明了自身的合理性、必要性和广泛需求性”，在国家政治生活中发挥着极其重要的作用。［5］俄罗斯检察机关的一般监督，“最明确地体现了由各级检察长实施的俄罗斯联邦检察监督的实质和使命”，通过实施一般监督，“俄罗斯检察机关保障作为法治国家规范基础的法律至高无上、保护个人的权利和自由、捍卫社会和国家利益的活动，得到直接地表现”。［6］

三、检察机关“行政执法”监督职能之证成

考察俄罗斯的检察监督（一般监督），对我国具有重要的启示意义。众所周知，在二十世纪中叶，伴随着新中国的诞生，中国的检察制度是根据人民民主专政的理论和列宁关于社会主义检查制度的思想，在参照苏联社会主义检察制度建设的经验的基础上，并结合中国的实际情况而建立起来的。［7］由于是在参照苏联社会主义检察制度的基础上建立起来的，当时中国的检察机关也具有与苏联检察机关相类似的“一般监督”职能。

在建国之初，1954年《宪法》第81条规定，“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。”［8］1978年《宪法》沿用了这一表述方式，其关于检察机关法律监督的对象与1954年宪法的规定基本相同。很明显，受苏联检察制度的影响，我国检察机关设立之初也承认检察机关的“一般监督”。只是到随后1979年《人民检察院组织法》的颁行才改变了1954年《宪法》以来关于检察机关法律监督对象的规定。1982年《宪法》没有直接规定检察机关的组织和权限，仅仅指出“人民检察院的组织由法律规定”，从中看不出法律监督的对象。而《人民检察院组织法》则主要规定了由检察机关施行监督的法律监督客体，即各种违法犯罪行为，只是部分地规定了法律监督的对象（主要包括：公安机关、人民法院、监狱、看守所、劳改队），其他方面的监督对象则没有明确规定，需从相应的违法犯罪行为中加以分析和推测。［9］正是由于这种立法上的不完善、缺少相应的明确法律依据，检察机关在实践当中无法对行政机关的行政执法行为进行检察监督（“一般监督”），不能及时而有效地发现、纠正和消除行政机关在行政执法过程中的违法行为，致使大量的“官民”矛盾和纠纷层出不穷。

其实，我国现行《宪法》第129条已经明确了检察机关在我国宪政体制中的地位，即“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。而“从《宪法》原意来看,《宪法》修改者是有意将法律监督权明确授予人民检察院，并与其他监督权予以严格区别”。［10］这种“法律监督机关”的宪政地位，也决定了如果检察机关不能对行政机关的行政执法行为进行监督，那将是一个巨大的缺憾和不足。相反，《宪法》关于检察机关“法律监督机关”的规定，自然而言地包含了检察机关对行政机关进行检察监督的逻辑要求。［11］立足于以上《宪法》对检察机关的定位和初衷，尽管《人民法院组织法》没有明确（或明示）检察机关对行政机关的监督，却同样能够逻辑推导出检察机关对“行政执法”实施监督的内在要求和必然性。

从实践上来看，确认检察机关监督行政机关 （行政执法行为）的职能，不仅是健全和完善中国行政执法监督机制的迫切需要，也是发挥检察机关作为“法律监督机关”作用的必然要求。早在上世纪90年代，就有学者批评到，“检察监督那种消极、被动的、羞羞答答的运作状况已引起社会民众的不满”。122006年5月，中共中央《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》（中发［2006］11号），要求各级行政机关要增强依法行政观念，尊重和服从司法审判和检察。2007年10月15日，中共十七大提出“深化司法体制改革”的战略任务。最高人民检察院迅速跟进，出台了《关于贯彻落实〈中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见〉的实施意见——关于深化检察改革2009—2012年工作规划》，提出了以加强权力监督制约为改革重点，对内加强自身监督，对外强化法律监督职能的检察制度改革精神。正如最高人民检察院孙谦副检察长在去年两会期间所指出的那样，“在实现法治的过程中最紧要的是保证依法行政”，“……有很多情况下政府行为是违法的。这种行为应该受到追究，但是没有合适的人来起诉，所以检察机关作为监督机构，发挥对行政权的监督和制约，这应当是一个法治的方向。”［13］

总之，检察机关对行政执法进行监督，不仅在法律层面具有 “合法性”，而且在现实层面具有 “合理性”，它不仅是检察监督职能的内在要求和逻辑必然，也是完善检察监督职能和推进检察制度改革的现实需要！

四、检察机关“行政执法”监督职能之建构

面对目前中国行政执法监督制度运行不畅的情况下，确认并强化检察机关对行政机关的行政执法行为的检察监督职能，才是解决行政执法监督制度不力的有效“法门”。因为，通过实施对行政机关行政执法行为的检察监督，检察机关能够及时发现、纠正和消除在行政执法过程中产生的“官民”矛盾和纠纷，保证了社会的稳定与和谐；同时，确认检察机关对行政机关的检察监督职能，促使行政机关严格依法行政，提供行政机关行政执法水平，才有利于行政法治的实现。再者，检察机关的行政执法监督，还能够使行政执法过程中的“官民矛盾”提前化解，也减轻了法院的司法诉讼负担。由此可见，检察机关可以、并且能够在中国行政法治建设和法治政府建设的过程中发挥其应有的作用和贡献。

在此需要说明的是，根据我国《行政诉讼法》的相关规定，“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”（第10条），“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉”（第64条）。据此，有学者人认为，人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督不仅是对人民法院的行政审判活动的监督，实际上是对具体行政执法行为的间接监督。［14］笔者认为，这种认识有牵强附会之嫌。《行政诉讼法》的以上规定，是检察机关对审判活动的监督，我国现行《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》也有类似的规定，因此并不是真正意义上的对行政执法行为的检察监督。也正是在此意义上，笔者建议，应尽快在法律上确认检察机关对行政执法行为的检察监督和职权。

综上，笔者认为，在中国确认并强化检察机关对行政机关的行政执活动的检察监督职能，才是破解目前行政执法监督机制“失灵”和行政违法现象严重的有效途径。当然，构建检察机关对行政机关的行政执法监督制度，还要辅以法治化的保障。在这个方面，有两种做法可以考虑：第一，借鉴俄罗斯的做法，在《人民检察院组织法》中对检察机关的“一般监督”进行集中规定，在法律上明确检察机关监督的对象、客体以及检察机关为发现、纠正和消除行政机关违法行为所需的各种法律监督手段。第二，“一步到位式”立法，制定一部统一的《检察监督法》或者《检察机关监督法》，在其中列专章规定检察机关对行政机关的监督职能和职权等诸项内容。以上两种方式各有利弊，如果从长远考虑，第二种方式是不错的选择。只有通过检察机关对行政机关这种法治化和制度化的“专门性监督”，才能有效地解决行政执法过程中产生的“官民”矛盾和纠纷，进而有效地促使行政机关依法行政，做到“有法必依，执法必严，违法必究”，从而有利于我国行政法治和法治政府建设目标的实现！

注释：

［1］［俄］Ю·Е·维诺库罗夫主编：《检察监督》，刘向文译，中国检察出版社2009年版，第113页。

［2］См．：Развитие прокурорского надзора в России（исторический очерк）// Под редакции О ·А ·Галустьяна，А ·П ·Кзлыка， А ·В ·Едольцевой．Прокурорсий надзор （третье издание）．М：Закон и право ．2006， С．37-77。

［3］Федеральный закон 《Закон о прокуратуре Росийской Федерации》 （с изменениями и дополнениями）/ / См．：Приложение．Под редакцииЮ·Е·Вин окурова．Прокурорский надзор·М：Юраит．2008．

［4］俄罗斯联邦宪法法院于2003年7月18日通过的第13号决议指出，第21条第1款所包含的规范，允许检察长向普通法院系统的法院提出关于宣布俄罗斯联邦主体宪法（或宪章）的条款与联邦法律相抵触的申请。因此，俄罗斯联邦宪法法院第13号决议宣布，第21条第1款的上述规范不符合俄罗斯联邦宪法。

［5］См.：Выступление действующего генерального прокурора РФ Ю · Я ·Чайка на собрании федерального совета федерального собрания РФ．О развитии органов прокуратуры // Адвокат，2006，№7，С.39－41.

［6］См.：А·А·Гавриленко．Конституционныеосновы организации и деятельности прокуратуры в России и КНР (сравнительный анализ)// Сборник научных статей международной конференции на теме“Реформа прокурорского института государств на переходнм периоде от системы плановой экономики к системе рыночной экономики” ЮИ чжэнчжоуского университета 2009года.

［7］王桂五主编：《中华人民共和国检察制度研究》，中国检察出版社2008年版，第40页。

［8］其实，早在 1949年9月 27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的 《中华人民共和国中央人民政府组织法》第8条就明确规定，“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检查责任。”

［9］王桂五主编：《中华人民共和国检察制度研究》，中国检察出版社2008年版，第182-183页。

［10］韩大元：《地方人大监督权与人民检察院法律监督权的合理界限——兼评北京市人大常委会<决议>》，载《国家检察官学院学报》2009年第3期。

［11］需要指出的是，在我国，检察机关的“法律监督”也有其界限。有学者指出，检察机关的法律监督是对法律实施过程的监督，不能对权力机关（立法机关）的立法行为进行监督；同时，法律监督也不是对所有国家机关、社会组织的所有行为都可以进行监督。参见张智辉主编：《中国检察》（第18卷），中国检察出版社2009年版，第19-20页。

［12］章剑生：《论影响实现行政诉讼价值目标的法律机制及其对策析》，载《法律科学》1996年第2期，第29页。

［13］孙谦：《行政权受约束是法治的基础——最高检副检察长孙谦回应两会关注问题》，载“法制网”http://www.legaldaily.com.cn/zt/content/2010 -03/08/content_2076637.htm?node=21669，（最后访问日期：2011 年7月24日）

［14］周海生：《行政执法监督体制的制度分析》，载《山西经济管理干部学院学报》2006年第3期。

*本文是2009年度最高人民检察院理论研究重点课题《专门检察制度研究》（项目编号：GJ2009B13）的阶段性成果之—；同时，本文也是2009年最高人民检察院理论研究重大课题《中国特色社会主义检察制度的完善》（项目编号：GJ2009A01）的阶段性研究成果之一。

**郑州大学法学院［450001］