社会管理创新视域下公安群众工作的困境与路径选择*

□董昕

（江苏警官学院，江苏南京 210012）

社会管理创新视域下公安群众工作的困境与路径选择*

□董昕

（江苏警官学院，江苏南京 210012）

寻求政府管理与社会自我管理的互动与合作成为当前社会管理创新的本质要求，公安群众工作也不例外。但在具体实践中，公安群众工作的实然状态与公安机关社会管理创新的应然要求之间还存在着一定的差距。面对这些差距，亟须进一步探索社会管理创新视角下公安群众工作的新路径。

公安群众工作；社会管理创新；困境；路径

当前，中国正处于经济社会发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期相叠加的特殊历史阶段，维护社会和谐稳定的任务日益繁重。面对复杂多变的社会治安形势，仅靠政府单一体制的警务力量已不能满足群众多元化、多层次的安全需求，寻求以政府为主导的警务力量与社会公众之间的互动合作机制已成为社会管理创新视角下公安工作的必然要求。公安机关社会管理创新工作的提出再次凸显出公安群众工作的重要性，紧密依靠广大人民群众，开展专群结合、协同作战的公安群众工作路线，在与人民群众的平等交流、双向合作中实现公安群众工作的现代转型，促进和谐稳定的社会局面的实现。

一、社会管理创新视角下公安群众工作的应然状态

当前，经济体制的变革、社会结构的变动、思想观念的变化，都对社会管理工作带来极大的冲击和挑战，社会管理难度显著加大。因而，如何加强和创新社会管理成为了党中央、国务院高度重视的战略性工作之一，“社会管理创新”对于中国而言，是具有战略意义的制度安排，它意味着一场新的变革的契机。［1］

（一）善治：社会管理创新的价值诉求。目前，学术界对社会管理的定义颇多，本文认为，社会管理是政府和政府主导的社会力量为了维系正常社会秩序，促进经济社会健康发展，依照法律、政策规范公民、法人和一些社会组织的社会活动的工作体系和工作过程。［2］从政治学理论而言，当社会结构松散，各种社会力量的利益均衡无法实现，社会处于高度异质的状态时，作为国家代理的政府，其统治职能必须强势，通过强制性的政治领导、政治决策、政治组织、政治协调、政治监控等提供全面的社会管理，从而实现社会的稳定和社会资源的集中分配。［3］而人类社会进入二十世纪后半期以后，随着社会整合程度的提高，阶级对抗的日益缓和，社会需求的多元化发展，公民权利意识和自主意识的增强，新一轮的社会管理运动兴起。以政府为主导的社会管理模式已然无法满足社会公共需求的多样化、多元化发展要求，培育社会的自我管理体制成为一种客观的需要。社会自我管理的成长是社会发展的必然趋势，政府管理应该通过适度的权力让渡，增进社会力量的自我管理和自我服务，以有效应对社会管理环境的新变化。

当今中国社会正在进行的“社会管理创新”运动，正是基于满足社会多样化需求的一种应对与思考。改革开放30多年来，我国的经济社会发展取得了巨大的成就，催生了社会利益需求的多样化，公民权力意识的日益增强。特别是伴随着全球化、网络化时代的到来和社会主义民主政治的发展，人们对社会管理的要求越来越高。人们不仅关注个体的生存与发展，还关注社会的公平与正义，社会道德、生活质量、生态环境，以及自我的利益表达与价值实现。这一现象被英格尔哈特称之为“后物质主义的价值观”。［4］我国传统的计划管理体制，具有维稳性、管制性和单向性的运行特征。这种社会管理模式虽然在危机时刻具有强大的动员能力和极高的行政效率，但与当前社会发展多元化、信息化、动态化的趋势不相吻合，已成为了经济社会发展的制约性因素。因此，有学者指出，社会治理模式不能适应民众的维权需求，是当今中国社会管理困境的总根源。［5］如何构建适应多元社会需求的社会治理模式无疑是当下“社会管理创新”的核心问题。对此，俞可平认为，善治是社会治理的理想状态，它是公共利益最大化的管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理关系或制度安排，是政治国家与公民社会的一种和谐合作模式，是两者优势互补的最佳状态。［6］换言之，社会管理创新的根本在于形成以善治为价值诉求的社会治理模式。在这样的社会治理模式下，以政府为一元主体、自上而下的单向管理模式向管理主体多元化、管理方式民主化、管理过程合作化的多元互动的新型公共治理模式转变，社会管理创新的本质要求应该是政府管理与社会自我管理的良性互动与合作。

（二）对话与交往：社会管理创新视角下公安群众工作的应然状态。当前，我国正处在从传统社会到现代社会、农业社会到现代工业社会、计划经济社会到市场经济社会、封闭社会到开放社会等各种现代化的社会转型过程中。正如亨廷顿指出，现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。［7］我国的人均GDP由改革前远低于1000美元增长到2010年的4000美元以上，根据国际社会的发展经验和现实社会情况，这一时期是经济社会发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期相叠加的特殊历史阶段，维护社会和谐稳定的任务日益繁重，人民群众对社会平安的期望也日益强烈。

为了应对复杂的社会治安形势，提高人民群众的社会安全感，仅靠政府单一体制的警务力量是不可能满足群众多元化、多层次的安全需求的。公安工作作为社会管理工作的重要组成部分，也必须顺应社会管理创新的发展趋势，积极探索以政府为主导的警务力量与社会公众之间的互动合作机制。我们必须明确，警察已经不是维护公共安全和秩序的唯一主体。我们不应当排除警察之外的市场机制与其他的社会组织，包括各种自治组织和力量成为警务的主体。只要其活动得到社会的认可，就应当成为合法的警务或维护公共安全与秩序的主体。［8］在公安工作中，要牢固树立警力有限、民力无穷的理念，从传统的单向、管制型的治安管理方式向现代的双向、服务型的治安管理方式转变。实现各种警务资源和要素的有机合成，构建警务力量与社会力量之间的协作机制，才是公安机关开展社会管理创新工作的本质要求。

公安机关社会管理创新工作的提出再次凸显了公安群众工作的重要性，坚持走群众路线，加强警务资源开发，挖掘和利用社会资源，促使警务工作由孤军奋战向社会协同、公众参与的转变。社会管理创新视角下的公安群众工作，不仅需要公安机关和广大民警组织群众、团结群众、联系群众，更需要公安机关和民警了解群众、沟通群众、发动群众。这意味着公安群众工作的主体理应是公安民警与人民群众，他们之间的关系是平等的，他们之间的活动是多向的交往活动。

二、社会管理创新视角下公安群众工作的实然困境

互动与合作、对话与交往已经成为了社会管理创新背景下公安群众工作的发展趋势，但在具体实践中，因为理念问题、方式问题、制度问题等，公安群众工作离公安机关社会管理创新的要求还存在不小的差距。

（一）群众工作理念落后，服务意识存在偏差：社会管理创新视角下公安群众工作困境之一。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，这是社会管理发展的必然趋势。公民社会的成长和公众多元化需求的增长，意味着公众参与社会管理是社会管理体制内的重要内容。同时，只有践行“以人为本”和“服务为本”管理理念，主动融入公众，切实改善服务社会质量，才能提升公众的满意度。公安群众工作作为社会管理工作的重要组成部分，理应积极转变工作理念，从“政府为本”走向“以人为本”，从“以管为本”走向“服务为本”。然而，在公安群众工作的具体实践中，却存在着与社会管理创新要求不相适应的状况。

面对日益严峻的社会治安形势，有些民警认为群众工作的核心内容就是收集犯罪信息，侦破案件、抓获犯罪分子，将维护社区稳定、打击犯罪作为公安机关群众工作的全部。还有一些民警把群众工作理解为“官”对“民”的管理，把群众当作管理的对象，沿用传统的集权管制式思维，忽视民众在群众工作中的主体地位和参与功能，导致“强制型管理”、“高压式管理”等现象，容易引发群众与警察的对立。在这种滞后的群众工作理念指导下，民警与群众之间的合作程度较低，警民之间缺乏对话和交流，警民之间的疏远无法形成和谐的警民关系，也难以培育出警察的权威和民众的信任。

（二）群众公共理性责任欠缺，公共事务参与热情不足：社会管理创新视角下公安群众工作困境之二。政府管理和社会自我管理的良性互动一方面有赖于政府的适度放权，另一方面取决于社会公众对社会管理的积极参与。公众对社会公共事务的参与必须建立在公共理性责任和道德自律的基础上。同样，在社会管理创新背景下，理想的群众工作模式的实现也有赖于公众积极而又理性的配合。

近年来，公众的民主法制意识、权利意识、自我意识不断增强，政治参与积极性明显提高，维护自身权益要求日益强烈。但我们也必须看到，由于我国长期运行强政府的社会管理模式，公众对公共事务的参与热情普遍不高，公众在参与社会事务管理的过程中还缺乏一定的规则意识、协商意识和公共理性责任，在公众表达诉求、参与政治的网络空间中，我们也时常看到一些充斥着情绪和不负责任的言论。这些都说明，公民社会成长的不成熟是制约双向交往式公安群众工作模式实现的因素之一。

此外，随着城市化进程的加速，人口流动性的加大，社区居民成分日益复杂，不同文化群体的聚集导致了社区文化的异质性，难以形成社区中心文化，社区居民对公共事务的参与度较低，不利于互动合作式公安群众工作模式的形成。特别是城郊结合部社区，吸纳了大量不同地域、文化、习俗的流动人口，这些流动人口对社区的认同感和归属感较低，对社区公共事务的参与热情明显不足，这也给民警调动社区居民积极性，开展群众工作带来了不小的难度。

（三）利益表达渠道不畅，双向交往平台缺失：社会管理创新视角下公安群众工作困境之三。不少学者都认同，让公众拥有利益表达的权利和渠道是社会管理创新的必要条件，这样既能保证管理的中立，又能发挥利益群体的能动性，政府部门的作用在看来弱化的情况下实则得到强化，同时公正性和效率也得以兼顾。［9］为此，建立健全公众的利益表达渠道及政府与民众之间的双向交往平台是社会管理创新的基础要件。而互动交往式公安群众工作的开展显然离不开双向交往平台的搭建。交往平台作为公安民警与群众相联系的纽带，不仅要承载和传递一定的公安群众工作的内容和信息，而且要成为警民之间相互了解和交流的手段。近年来，公安机关建立健全“大走访”、“警民恳谈”等工作机制，在基层派出所、交巡警队全面建立人民调解室，通过警民之间的沟通对话、平等交流，实现了公安专业工作与群众路线的有机结合，明显提升了公安机关维护稳定的能力，促进了安定良好的社会局面的实现。此外，有效利用网络技术构建警民之间的交往平台，也成为了公安群众工作的现实选择。

但由于管理理念的滞后，物质平台的缺乏，公安机关与群众之间的双向交流平台在某些地区未能有效构建。有些民警对群众缺乏感情，特别是对外来务工人员存在强烈的距离感，习惯于用高压管制的思维对待群众工作，把群众工作简单等同于刚性控制，将社区维稳摆在群众工作的首位，这显然与社会管理创新所需要的多元合作和交流对话背道而驰。还有一些民警则不善运作社区资源，懒于开展与群众的对话交流，足不出户，坐堂理政，对于群众呼声、群众所需充耳不闻。再加之，某些地区经济基础较为薄弱，物质资源较为匮乏，致使基于网络技术的双向交往平台未能广泛应用。没有群众利益表达的渠道，缺少警民互动的交往平台和机制，就没有民警对群众的深入了解和交流，更没有警民之间的良性互动与合作。

三、社会管理创新视角下公安群众工作的路径选择

要想实现民警与群众之间的对话与合作，推动公安群众工作的发展，就必须创新公安群众工作的路径和方法。以社会管理创新为理论背景，在理论与实践的结合中探索公安群众工作的路径与方法。

（一）人本理念的定位与确立：社会管理创新视角下公安群众工作的前提。“以人为本”既是现代法治社会的基本精神，也是社会管理创新的内在要求。公民社会的成长，民众权利意识、主体意识、参与意识的增强都将促使公民个体、社会组织参与社会管理。这意味着，社会管理创新需要尊重群众的价值和尊严，把他们当作社会管理的主体和合作者，而非社会管理的客体和被动的对象。在此价值理念指导下，必须将“以人为本”的理念确立为公安群众工作的前提。因为理念是带有方向引导性的观念，是行为的信条和原则。有什么样的公安群众工作理念，就会有什么样的公安群众工作思路和方式。“以人为本”是人本精神在公安群众工作中的伦理要求，它作为一种内化于民警思想深处的价值准则，尊重群众的生命和价值，尊重群众的观点，尊重群众的首创精神，以群众为中心开展公安群众工作，这样才能最大程度地发挥公安群众工作的社会效能，承担起公安机关“巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业，服务经济社会发展”的四大政治和社会责任。

（二）警民利益协商与沟通机制的构建：社会管理创新视角下公安群众工作的基础。在当今中国，社会利益结构正在发生重大变化，多元社会已然形成，社会阶层分化明显，各种社会矛盾和问题层出不穷。中国社科院的《中国社会和谐稳定研究报告》指出，社会群体之间的利益冲突是和谐社会面临的主要挑战。中国社会迫切需要建立有效的社会利益表达和协商沟通机制，以化解社会矛盾。当处于社会“底层”的部分群众的利益诉求无法通过正常渠道进行表达的时候，他们往往可能选择极端或违法的方式来发泄不满。

因此，建立有效的利益协商和沟通机制是开展公安群众工作的基础，为群众提供利益表达、平等协商的平台，引导他们以合理合法的方式表达自身的利益需求。为群众提供利益表达、民主协商的平台，首先需要深入社区，关注民生，倾听民声，真实了解群众的所想、所思、所盼，增强公安群众工作的主动性和针对性，在与群众的双向交流沟通中掌握主动权。当然，了解社情民意只是做好群众工作、构建警民双向交流平台的基础，还需要进一步创新群众工作模式来搭建双方交往的平台。比如，通过推进群众利益表达的制度化和法制化，引导群众实现利益表达的理性化、规范化和制度化；通过健全和完善群众利益协调和整合机制，借助法律、政策、行政手段和教育、协商、疏导方法，协调群众的利益关系和化解各种矛盾纠纷，在人民调解、行政调解和司法调解的有机结合中解决社会矛盾，降低社会风险。

（三）群众工作主体的多元化参与：社会管理创新视角下公安群众工作的关键。社会管理创新的发展要求公安机关在与社会公众的良性互动中实现社会安全问题的共同治理。因此，公安机关要充分发挥人民团体、基层组织的作用，积极接纳各种社会新兴组织和公民以理性、合法和负责的姿态参与社会公共安全的构建。同样，丰富公安群众工作的主体，增进警民之间的合作将是公安群众工作的未来走向。

在社会转型背景下，社会公众对公安群众工作的参与显得尤为重要。“从群众中来，到群众中去”的群众工作路线是公安机关的政治优势和优良传统。为此，我们首先需要进一步拓宽民众参与公安群众工作的途径和渠道，建立健全群众参与机制，实现群众参与的制度化和规范化；其次，需要通过政策宣传、社区培训、公益栏、宣传册等宣传途径提高群众的社会公共参与意识和参与能力，增强社区居民的社区认同感和责任感；其三，要落实民众的知情权和参与权，在吸纳社会群体智慧的过程中协调警民关系，展示人民群众的主体地位，实现社会的和谐稳定。

（四）社区警务工作的专业化、信息化发展：社会管理创新视角下公安群众工作的重点。本世纪初，我国借鉴欧美国家的社区警务理念，提出实施社区警务战略。尽管社区警务的初衷是为了打击日益严重的社会犯罪问题，但其也内涵着社会管理创新的需要。社区警务的成功之处，就是立足社区，最大程度地激活“邻里守望”制度和“联防巡逻”制度，充分利用社会资源推行警务多元化和治安群体的多元化，既节约了政府对犯罪预防的经费投入，又密切了警民关系和邻里感情，维护了社区稳定，实现了群防群治的目的。［10］因此，作为舶来品的“社区警务”与我国本土的“群众路线”警务，其实质上具有内在的一致性，都是通过激发群众参与社会治安工作的热情，形成“警民共建”的良好愿景。可以说，社区警务战略的实施不仅是传统公安群众工作路线的现代转型，更是当代社会开展公安群众工作的良好载体。

社区警务工作的开展固然离不开“群众路线”的贯彻和“和谐警民关系”的构建，但也需要适应时代的发展变化，创新社区警务工作的方式。首先，社区警务必须依托警务专业化来推进。社区警务的专业化意味着让警察成长为服务社会安全的专业性力量。优秀的社区民警除了必须具有乐于做好群众工作的敬业奉献精神，公正执法、清正廉洁的职业理念，还需要具备开展社区警务工作的专业能力。这种专业能力包括熟知相关的方针政策、法律法规、会执法执勤、会管理服务、会群众工作等。社区警务虽平凡琐碎，但如果缺少专业的理念和警务能力的支撑，也不可能成为公安群众工作的延伸平台。

其次，社区警务必须依托警务信息化来支撑。社区警务涉及群众的切身利益，公安机关应该采取有效的措施使群众能够及时、有效、准确地掌握相关信息，为群众提供更好的服务。一方面，借助网络警务，可以优化社区管理，社区民警通过网络平台可以接触到大量信息源，如犯罪线索、社情民意等各类情况，通过信息的积累、分析、比对等，为及时化解各种社会矛盾，防范犯罪和群体性事件的发生提供应急预案，从而有效地提升社区警务工作的效率，也为社区民众提供和谐稳定的治安环境。另一方面，借助网络警务，社区居民也可以掌握相关的动态信息、政策法规，消除公安机关与群众之间的信息不对称性，提高群众对公安机关的认同感和信任度，在网络环境下实现公安群众工作的互动与合作。

［1］张传文.社会管理创新的本质是要改革［N］.南方都市报：南方评论周刊，2011-6-12.

［2］公安部社会治理专题调研组.关于加强创新社会管理若干问题的研究［J］.公安研究，2011（7）.

［3］季艳霞.论我国的社会管理创新及其体制运行基础［J］.理论探讨，2012（4）.

［4］陶昭文.后物质主义及其在中国的发轫［J］.毛泽东邓小平理论研究，2008（6）.

［5］燕继荣.社会管理创新与服务型政府建设［J］.行政论坛，2012（1）.

［6］俞可平.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社.2000.

［7］［美］塞缪尔·P·亨廷顿.变动社会中的政治秩序［M］.王冠译.上海：上海译文出版社.1989.

［8］郭太生，戚丹.警务理念创新与社会管理的完善［J］.中国人民公安大学学报（社会科学版），2009（3）.

［9］王建平.构建“小政府、大社会、强制度”社会管理格局［N］.南方日报，2011-6-9.

［10］刘云，公维友.现代警务改革的理念转变与取向选择［J］.湖南公安高等专科学校学报，2008（8）.

（责任编辑：王玉叶）

编后语：此作系“中国警学期刊方阵”合作交流论文。

D631

A

1674-3040（2012）06-0046-05

2012-10-20

董昕，河海大学马克思主义学院博士研究生，江苏警官学院讲师，研究方向为公安思想政治工作。

*本文系江苏省教育厅高校哲学社会科学研究项目“隐性教育：公安思想政治工作的实现路径选择”（2012SJD710010）阶段成果、江苏高校优势学科建设工程资助项目。