关于被征地农民信息公开申请情况的调查分析

■ 陈 权

（福建省国土资源厅，福州 350001）

为实证了解被征地农民信息公开申请权行使的情况，我们在2011年5月至2011年12月，进行了三次问卷调查活动，其中两次是以农民为调查对象，一次是以市县国土资源管理部门工作人员为调查对象。三次调查都采取问卷形式，对农民的问卷调查共发放调查问卷300份，对国土资源管理部门工作人员的问卷共发放80份，收回有效问卷共350份，回收率为92.1%，其中对国土资源管理部门工作人员的问卷回收率为100%。对农民的问卷调查是在F市M县某近郊村和P市C区城乡结合部某村分别进行的，对国土资源管理部门的问卷是利用一次省厅组织的国土资源系统业务培训班对受训学员进行的。本文的研究就是以该三次问卷调查成果为实证基础的。

对农民的问卷调查，我们设计了17个问题，每个问题提供了2至4个选项供选择回答。问卷中也设计了有关答卷人的基本情况，主要包括被调查人是否曾被征收过土地，以什么产业为主要生活来源，有无家庭成员担任乡镇村干部，受教育程度等常规信息。对国土资源管理部门工作人员的问卷调查，我们设计了十三个问题，包含了受访者对信息公开工作的认知情况、制度评价、所在单位信息公开情况、信息公开工作的压力与原因等。

此外，我们还对部分到省国土资源厅申请信息公开的申请人和因提出复议申请的申请人进行了随机访谈。访谈有的是采取电话交流方式，有的是面谈，访谈人数共10批次36人。

通过调查和访谈，我们对当前被征地农民政府信息公开获取权利的行使现状有了一定了解，并发现了一些问题，概括如下：

1 被征地农民了解对信息公开申请权的认知程度还很低，信任度也很低

在问卷调查中，大约有90%的人表示不了解政府信息公开制度，有80%表示不了解也认为信息公开制度没啥用，而仅有5.6%表示比较了解，其余的选择“曾听新闻或别人说起”。选择“曾听新闻或别人说起”和“比较了解”选项的村民，有82%的文化程度在初中以上，或者家里有人曾担任或现担任干部。而选择“不了解”和“不了解也认为没啥用”选项的农民，有62%以上属于文化程度在初中肄业以下，且没有家人担任干部。可见，信息公开权利要为被征地农民所用还需时日。

2 被征地农民申请信息公开绝对数少，但集中度高，申请人有比较类似的申请原因、动机或条件

申请数量少表现在我们开展问卷调查的二处村庄中，没有一个人曾经申请过征地信息公开，同时在省国土资源管理部门和6个可查询到的各设区市国土资源管理部门的2008-2011年4年的《政府信息公开工作年度报告》中，一共仅有729例信息公开申请，而在2007-2010年间全省共征收集体土地37,912.47公顷（合568687.05亩），涉及补偿安置人数675,648人1引自《全省土地出让收支管理情况的调研报告》，载福建省国土资源厅《保发展保红线工程2011年行动——“找难点、破难题”调研课题汇编（下册）》第200页。，大概相当于四年中每征收783.3亩集体土地、每涉及927人才有1例向以上国土资源管理部门提出信息公开申请。这一数据虽然并不包括向县级国土资源管理部门或向政府提出信息公开申请的数据，但也足以说明信息公开申请绝对数量是很少的1根据福州市政府规定，凡申请征地等有关土地管理类的政府信息的，因该类信息是由国土资源管理部门制作再以政府名义发布的，所以在收到对此类信息的公开申请后，市政府都要求申请人改向市国土资源管理部门再申请。可见，向国土资源管理部门提出信息公开申请数量有可能大体代表被征地农民实际提出的总数量。。

信息公开申请人，主要分布在个别类型人群中。在我们面向市县国土资源管理部门工作人员所做的问卷调查中，有45%的受访者认为“本单位应群众申请公开的数量不多，主要是个别人集中提出”。经过随机访谈分析发现，申请信息公开的被征地农民有相似的一些特点，反映出申请人集中度高。这些特点主要表现在：

在受访谈的申请人中，除了3例是单独一个人提出信息公开申请（其中2例还同时提出复议申请）外，其余都是2人以上共同作为申请人申请信息公开。而在这7例共同公开申请中，有3例申请人人数在7人以上，有2例是3到5人。自然人申请信息公开的，其年龄虽然在申请书上有一定跨度，例如同在二份申请人来自F市J区的信息公开申请书中，申请人有年届83岁的，也有25岁到32岁的，但根据我们访谈，申请人主要年龄段还是集中在40岁-60岁之间。并且在我们跟其代表人或代理人的交谈中，了解到虽然有83岁的老人提出申请，但实际上还是她的儿子因碍于自己的干部身份不敢出面，所以要借其母亲名义附和申请。信息公开申请人主要集中在40岁-60岁，这一年龄段的人社会阅历丰富，个人意志和判断力较稳定，信息公开申请主要由他们提出符合逻辑。

同时，据我们的调查和访谈，申请人受教育程度和社会阅历都较普通农民要高一些和丰富一些。大部分申请人都是初中以上文化程度，并且几乎所有的申请人都不以务农为主要生活来源，社会交往面远比单纯务农的农民广泛。其中，在4起复议申请案件中，申请人聘请了律师代理或接受律师指导，从这一点看，也说明申请人有一定文化程度和法律意识，能够聘请律师也说明他们有比较好的经济条件。这些情况都证明一点，即能了解和运用信息公开制度与信息公开权利的被征地农民，在文化程度、社会阅历和经济条件等方面都优于普通农民。

3 不同信息公开申请人提出申请的目的虽然有别，但相似度也比较高，并且存在直接目的与背后动机的情况

从信息公开申请表和申请书来看，申请人理由很笼统，大抵是格式化的“生产生活需要”、“了解土地被征收情况需要”、“了解征地拆迁合法性需要”、“核实申请人承包地宅基地被征收的合法性需要”等等。但经过我们与申请人的进一步交谈，了解到申请人的直接目的（或公开目的）之外，还有潜在的动机。这些动机可能才是其真实的目的。这些动机并不写在申请书或申请表上，但可以从申请人的复议和访谈中得知。这些动机主要是：收集政府信息以作为后续的复议或诉讼证据使用，或者用在信访举报上，主要是意图证明征地拆迁没有经过批准，或者是征地批文或实施征地行为存在违法情形，或为了证明补偿标准低于法定标准等。例如，在我们访谈的X市A区一宗不服信息公开结果申请复议案件中，申请人提到他们认为村干部在一家开发商征收他们村庄滩涂过程中，截留了不少征地补偿款。他们想借这次村委选举“把这些事抖出来”，不让这些村干部留任。而我们访谈的另外3起申请公开“征地批文、补偿安置方案和其他所有征地相关批准文件”的案件中，申请人说申请的原因就是自己的房子虽然是2006年2福州市人民政府2006年发布一项通告，即《福州市人民政府关于清理整治违法建设的通告》，决定在2006年8月26日以后建设的无产权房屋，只有在拆迁协商期内签约，并且在规定期限内搬迁并同意先行拆除的，才给予补偿150元/平方米，不提供面积安置。才建成的，但建房的原因是家庭人口多住房紧张，不得不建，“况且法律规定一户一宅，自己就有权再建一户住宅，并且自己建房时得到了村委会的同意，只是政府不批准而已。现在政府要征地拆迁，就当作是无产权房给了较低标准的补偿，而比自己早建的就可以得到好得多的补偿安置待遇”。申请人认为这不公平，并怀疑政府是先拆迁占地再报批征地，所以要求申请公开征地批文，验证自己的怀疑并作为以后打征地拆迁补偿官司证据之用。在作者访谈的J市和L市各一起不服本地信息公开答复行为提出复议申请的案件中，申请人也表示是因为不服征收自己的宅基地补偿安置标准，与当地政府谈不拢，为“增加谈判筹码”来申请信息公开，“证明他们（指政府）有违法行为”。

4 申请公开的信息内容空泛而不够具体

申请内容经常写成“所有其他相关批准文件”等，对这样写的原因，按申请人的解释，是“拿到多少是多少”，另外“自己也不知道还有哪些要有的信息和名称”，以及“这也是律师教的”和“看别人都这样写”。这反映出申请人行使信息公开申请权既缺乏土地专业知识和法律技巧，也不知道被申请机关保存或制作了哪些征地信息。此外，申请人提出的公开信息指向地块，一般都只能说是“征收本人宅基地（或承包地）的地块”，或“XX公司（或XX项目，如XX高速公路、XX园区等）建设使用本村集体土地征地批文等文件”。申请人并不指明自己宅基地、承包地的具体坐落，以及哪一年被征收等情况。这样的信息公开请求，在国土资源管理部门看来，就属于申请内容不明确，需要更正或补充。在调查中，一位设区市国土资源管理部门信息公开办的同志就介绍说，某县某镇村民经快递，书面申请公开“申请人的宅基地和承包耕地（位于福建省X X县XX镇XX村XX村民小组）被征收为国有的政府批准文件，征地红线图及相关政府文件信息”。在收到该信息公开申请后，该同志与申请人就进行了电话沟通，向其指出虽然其附具了宅基地使用证和承包经营权证，但因为不清楚申请人宅基地和承包地是在哪一年被征收的，且承包证上没有具体分块，没有表示和说明承包地坐落，难以检索征地批文信息，因此请申请人进一步补充征地情况。但申请人在电话中对此补充要求表示不满意，认为是受理机关有意为难其本人，电话沟通无果。事后，该受理机关因无法检索到征地信息，遂以告知书形式要求申请人“补充或更正申请内容”，申请人收到告知书后并未补充，直接就此告知书提出复议申请，主张原受理机关不作为并请求复议机关责令公开。这个案例反映出受理机关与申请人之间对于信息公开申请在表达明确性上的分歧与争执。

5 对政府信息公开工作人员的问卷分析

《政府信息公开条例》的实施，为被征地农民提供了获取征地信息的重要手段，虽然到现在为止，申请信息公开数量尚不多，但许多政府信息已经可以从主动公开渠道查询到，政府运作透明度得到明显提高，这对推进依法行政和落实公民知情权有重要意义。我们对国土资源管理部门工作人员的问卷调查，反映了当前工作人员对信息公开工作的主观认识和具体做法。

根据问卷调查，对于“政府信息公开要依法公开”这项问题上，被调查人员中有75%表示“完全认同”政府信息要依法公开，12%认为政府信息依法公开“有必要但准备不足”，只有2%的人士认为“这项工作太超前了”。在“总体上你对信息公开怎么看”这个问题上，有40%和35%的被调查人选择了“这是社会发展与法治建设的必然方向”与“虽然有压力但有利于促进依法行政，总体上是赞成的”，有9%和6%的被调查人选择了“有所超前，也给基层带来压力”与“如果再过几年条件更成熟了再推出来会更妥当”。因此，我们认为，在主观认识上，大部分工作人员是拥护赞成信息公开制度的。

在回答“信息公开对你们的工作压力”时，仅有19%的人表示“没有压力”，而其他的人都选择了有压力，并且有19%表示压力来自“信息公开工作很繁琐”，有23%表示压力来自“担心群众对公开结果不满意会起诉”，有33%表示压力来自“内部对公开职责划分不清”，其余的表示压力来自“公开标准含糊不清，各方理解不一致，很难操作”。在回答“信息公开工作对你工作带来什么影响”时，仅有15%表示没有影响，而有85%表示有影响，其中有63%表示“会因为考虑到以后可能公开文件，因而工作会更谨慎”。这些回答表明，承办信息公开工作的人员承受了一定的工作压力，而由于信息公开（特别是依申请公开）是近几年才开展的，一些单位和工作人员对此还不适应，对信息公开的申请有抵触和厌倦情绪，这些负面情绪又与信息公开工作的繁杂性、职责划分和公开与否标准不清晰等现实情况分不开。

为了缓解压力，工作人员处理信息公开申请事项的倾向性态度就值得关注。一项制度具体操作人员的负面倾向性态度往往会在实质上降低、消解制度本身的高尚性。在回答“你倾向于如何处理信息公开申请”时，虽然有50%的人选择“答复公开申请时能公开的尽可能公开”，但也有21%的选择“对申请事项不清楚的，会要求申请人进一步明确，申请人无法明确或不予明确的就含糊答复”，同时还有29%的都选择了“会更多考虑申请人的动机和公开后是否会带来麻烦”与“可能涉及不稳定因素的就要再报领导决定”，并且也有20%的选择“如果有C和D的情况的（即29%选择的两项），会拖延答复或含糊答复”。以上调查表明，虽然有50%的工作人员对信息公开持正面和开放的态度，但微观方面具体工作态度与宏观方面主观认识又存在差别，而具体的工作心态和做法是左右日常工作绩效和影响被征地农民知情权的关键因素之一。

此外，调查也发现，信息公开工作职责划分不清晰和信息公开标准的不易界定都对工作人员造成一定困扰。在问卷调查中，有33%受调查人员表示信息公开职责内部划分不清，并且在问及“信息公开工作有必要在哪些方面改进”时，有52%的人选择“要在内部工作流程等方面改进，进一步明确职责”。职责划分不清有可能导致推诿扯皮，造成工作懈怠疏忽，损害被征地农民征地知情权及时充分行使。信息公开标准的不易界定，体现在保密信息核定上。根据要求，行政机关要严格对“拟公开的政府信息进行保密审查。凡属国家秘密或者公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息，不得公开”。在当前政治经济与社会环境下，征地信息是否会因为公开引起社会不稳定，也是不好判断的，而且有的建设项目是保密项目，不得公开用地情况。这些公开与不公开的难题都挑战信息公开申请的受理机关及其工作人员，公开可能违反保密要求和引发社会稳定风险，不公开群众又会不满意也可能有后续的信访问题。正是这样，有29%和10%的受调查人员表示如果申请公开的信息，“可能涉及不稳定因素的就要报领导决定”和“有时会拖延答复或含糊答复”。由于哪些信息可以公开哪些不能公开，标准不易掌握，因此在问卷调查中也有52%的受调查者表示“有必要在政策上细化公开标准和条件”。

综上所述，虽然信息公开制度创设意义重大，公民知情权也借该制度的运作得到了切实体现，但信息公开制度在微观环境下实际运作情况也有值得改进之处，一些现实存在的问题对被征地农民征地知情权的实现有消极作用。