新农村建设中的农村土地整治——以宁远县为例

陈世权 唐艳 邹卫国

湖南省宁远县国土资源局，湖南 宁远 425600

新农村建设中的农村土地整治
——以宁远县为例

陈世权 唐艳 邹卫国

湖南省宁远县国土资源局，湖南 宁远 425600

农村土地整治是一项一举多得、利民利乡利城的好事。近年来，我国以改善农村生产生活条件、促进城乡统筹发展为出发点，以保护耕地、建设新农村为目标，深度整合土地资源，优化土地利用结构，提高土地利用效率，促进土地节约集约利用，探索了一条城乡统筹发展的新途径，加快了城乡一体化发展，有力推动了社会主义新农村建设。

土地；整治

land; Regulation

前言

在稳定农村基本经营制度基础上，进一步推进农村土地整治，让农民手中宝贵的土地资源活起来，实现效益最大化，是促进农民增收，利民利乡利城的重要举措[1]。

1 宁远县农村土地整治的现状

农村土地整治，说到底是开源。就是通过工程和生物措施，对农村田、水、路、林、村进行综合整治，对工矿废弃地恢复利用，以及开发未利用土地，以增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产和农民生活条件，加强生态保护和环境建设。宁远县现辖17个乡镇688个行政村，土地总面积2525平方公里，耕地总面积61.109万亩，现有人口83万人，人均耕地面积0.74亩。随着经济发展，人口的逐渐增加，各类城乡非农建设对土地的需求不断增长，人地矛盾的日益突出，为确保耕地占补平衡，土地整治工作得到了县委政府的高度重视，成立了由县政府分管县长、国土、规划、农业、财政等相关部门主要负责人为成员的土地整治工作领导小组，负责土地整治建设工作。同时县政府办出台了《宁远县土地开发整理及复垦项目实施方案》等文件，指导土地整治工作有条不紊地开展。土地整理项目现场踏勘、权属调查、公示公告、征求意见、实施建设等工作过程中，有针对性地对广大农村基层干部和农民群众宣传土地整理的目的、意义、方法措施、作法成效，调动他们参与土地整理的积极性与主动性。2000年至2011年，宁远县非农建设用地占用耕地的项目44个，占用耕地面积408.8983公顷。2000年至2011年，宁远县实施土地整治项目64个，新增耕地面积699.5993公顷，其中属宁远县自补项目25个，已经验收确认的自补项目19个，新增耕地470.4788公顷。扣除占补平衡后，目前节余储备补充耕地指标为61.5805公顷。加上现正在实施和待验收的土地开发项目6个，竣工验收确认后，宁远县储备补充耕地指标将达到207.2632公顷，为县城扩建及各项重点建设提供了用地保障。

2 宁远县农村土地整治工作取得的成效

2.1 保护耕地

通过土地综合整治，增加了耕地数量，提高了耕地质量。坚持把土地整理与耕地保护相结合，以提高耕地质量和增加有效耕地面积为核心，促进耕地保护工作。

2.2 占补平衡工作

保证了耕地总量动态平衡，2000年至2011年，宁远县实施自补土地开发项目25个，新增耕地470.4788公顷。扣除占补平衡后，节余储备补充耕地指标61.5805公顷，为有序推进土地开发整理工作，从长远规划耕地占补平衡工作目标，启动了耕地后备资源调查工作，建立了宁远县后备资源数据库。2007～2009年开展了对涔天河扩建工程宁远县境内的后备资源调查、编制了可研保告。《涔天河耕地后备资源开发和农田整理重大工程实施方案》已经省国土资源厅确认及批准。

2.3 提高农民收入

注重把土地整理与完善农村基础设施建设相结合，提高了经济效益与社会效益；坚持把土地整理与城乡一体化、“两型社会”建设密切结合起来，实现区域之间、城乡之间、人与自然之间的协调发展。分散的农业生产、较短的有效生产时间是我国农业的显著特点，因而没到农闲季节村民便无所事事。为了消磨时间，打麻将、赌博、搞封建迷信活动等现象普遍存在。农田在土地整治的过程中得到了集中，可连片集中集约经营，用工数量得到了减少，农村的剩余劳动力不断增多，为了让农民有事可做，可对剩余劳动力进行合理转移，使农民进城务工或进入乡（镇）村企业便是一个不错的选择，有利于农村人口城镇化；新增耕地在土地整治中租赁给了发展高效农业产业企业，在农闲季节，农民可以在企业中打工，不仅解决了企业的用人问题，同时还为农民收入增加提供了一条途径。如宁远县柏家坪的王家冲土地开发项目，通过土地开发整治，使项目区的水利设施和交通设施得到改善，新增耕地600余亩，通过土地流转与湖南敬和堂药业有限责任公司联营，全部种植金银花，目前该公司需常年招集工人40余人种植、管理、采摘等。既为当地农民提供了劳务收入来源，又转移了剩余劳动力。

2.4 实现集约用地

坚持把土地整理与农村土地政策结合起来，始终从农民意愿和切身利益出发开展土地整理工作，积极引导农民进行规模化、集约化经营；通过土地整治，使贫瘠的土地变成了高标准农田，而且使农村废弃的建设用地和零星分散的边角地得到了重新利用，节约集约用地水平得到了提高，为实现机械化耕作和农业规模化、农业产业结构调整、土地承包经营权流转创造了条件，如宁远县水市镇的优质烤烟基地，通过对彭祖村-水晶窝村等5个烤烟大村的耕地、荒草地、废弃果园等综合整治，通过土地整理，使项目区生产条件得到很大改善，由于规划整理后耕地的沟、渠、路完善配套，田块规整，使劳动效率得到了提高。30多位考烟种植能手来村租赁耕地种植考烟，出现了近30户种植50亩以上的烤烟大户，10亩以上的种植大户达60多户，在其带动下，5个村种植考烟超5000亩，扩大了农民收入，2010年，彭祖等5个村仅考烟收入达1125万元，人均收入2122元。西边洞村的蔬菜生产基地，杨家山项目的红提生产基地，太平神旺项目的葛根，淮山高效农业也初具规模，迈出了产业结构调整的步伐。

2.5 促进新农村建设

坚持把土地整理与改善农村人居环境相结合，把土地整理作为社会主义新农村建设的切入点，对村庄脏、乱、差、散进行综合整治。有效改善了农民居住环境和生活条件，使广大人民群众享受到社会发展带来的各种便利，有力推动了社会主义新农村的和谐建设步伐，高价值、好效益、特色化、规模大的产品成为农业经济发展的主要方[2]。从而使农业产业结构得到调整的同时使农业增长方式得到了转变，而且还使农业效益得到了增加；如2009年宁远县实施的城乡建设用地增减挂钩项目，复垦项目方案2009年12月得到省国土资源厅的批复[湘国土资（2009）479号]。复垦项目区分为天堂镇国营园艺场，湾井镇马脚洞村、下灌村、中和镇人民政府独立工矿三个片区，建设总规模25.80公顷，通过对废弃独立工矿用地进行复垦，可新增农用地25.69公顷，其中新增耕地13.81公顷，新增林地10.35公顷，新增其它农田面积1.53公顷，项目总投资90.22万元，在项目实施中，宁远县严格执行预定的权属调整方案，及时接受和处理权属反馈信息，确保了在项目完成后，做到土地原所有权单位和使用权单位的土地数量、质量稳中有升，分布便于管理，权属界线清楚，没有产生新的土地权属纠纷。项目于2010年4月开工，2010年7月竣工，2010年9月通过了永州市国土资源局、湖南省国土资源厅验收，通过土地复垦，不仅恢复了耕地，而且提高了农田的基础设施水平。相应设施得以配套完善，有利于提高农业抵抗自然灾害能力，使作物收成得到保障，有利于农民收入增加，有利于逐步提高农民生活水平，有利于促进区域经济发展；通过在土地复垦区综合应用工程措施和科技措施，实行对废弃工矿用地的综合合理，有效地恢复林地10.35公顷，使项目区内的生态环境得到了明显改善。通过项目的实施，可以缩减农村建设用地面积，相应取得25.69公顷挂钩用的指标，通过建新区地块出让，县财政可获得出让收入2124.36万元，扣取折旧区土地复垦项目的实施和建新区农用地安置补偿后，还有结余资金用于宁远县的新农村建设。复垦后新增耕地13.81公顷，每年产生的经济效益为6.43万元。可见在城乡建设用地增减挂钩项目中，宁远县通过合理设置建新、折旧项目区，确保耕地的动态平衡和可持续发展；增加的林地使项目内的生态环境得到了明显改善，实现了以城带乡，城乡统筹发展的目标。

3 当前土地整治存在的问题

3.1 选址立项不规范

个别项目选址不当、位置偏远、土地贫瘠、配套设施条件差、水源不足；新开发的耕地质量不高；个别项目实施前，征求村民的意见不够，实施中当地政府和村两委发挥作用不够，导致项目阻工，影响工期。

3.2 后期管护不到位

体现在土地开发项目上，就是应坚持生态效益、经济效益和社会效益三者并重，实施土地开发整治是手段，增加农民收入才是真正的目的。目前，项目投资预算中没有后期管护资金，业主单位的后期管护制度执行上存在困难，单靠项目所在地的村组管护，力量有限，难以到达“整治一片、保护一片、显效一片”的目标。

3.3 协调难

因土地开发整治按规划设计，需要占用一部分土地用于机耕道及沟渠建设，由于土地承包到户，村组集体经济缺乏，若补偿或调整未达到村民要求，会导致部分村民对此产生抵触情绪，一些地方还出现了农民向项目施工队要占地补偿费等，但这不属于项目规划范围解决的事，村民达不到目的就阻挠施工，甚至破坏项目工程，对项目工程施工有较大影响。

3.4 规划设计的实用性未充分考虑实际

从目前实施的土地整治项目看，还存在规划设计与实际情况脱钩的情况，一些规划设计方案为了达到顺利通过专家评审的目的，不顾当地实际情况，把道路、沟渠规划成“田成方，路成网、渠相连”的模式，改变了原来自然形成的合理的布局，加大了投资成本，同时按照标准田块统一规划，打破了原来农地的布局及灌溉、排水方式，造成项目实施困难，有的甚至实施不了，导致被迫中途停工，修改方案。比如沟、渠设计方面，由于设计单位对项目地的灌溉方式、灌溉时间、沟渠承担的项目区外的排水及灌溉面积了解不够，存在不符合当地实际的问题，渠道如果按原设计施工，就会发生在因供水不足现象，或因排水不畅而发生涝淹，影响工程质量及农业生产。

4 土地整治工作建议

4.1 政府加强领导

政府要对工作进行全程跟进，起到督促和支撑作用，提供人力、物力、财力上的支持。只有各级建立强有力的组织领导体系，才能协调解决土地整治中的重大问题；只有各乡镇齐抓共管，全力配合，具体实施土地开发整治，使整个工作自始至终有人管、有人抓，才能保证土地整治工作的顺利进行。

4.2 建立土地整治监督机制

土地开发整治，投入多，资金量大，从立项到施工验收都必须有严格的监督管理机制。实施单位必须接受政府和相关部门的监督，监察、耕保、财务必须全程参与，发现问题，解决问题，要严格按规划设计和方案施工，定期汇报工程进度和工程质量，技术人员要现场指导，工程才能顺利实施。此外，要建立社会监督机制，接受社会监督。土地整治应该要农民全程参与，调动农民参与土地综合整治的积极性、主动性。确保农村土地整理工作，真正做到利民、利乡、利城[3]。

4.3 进一步加强后期管护工作

为确保竣工项目长期、稳定、有效发挥效益，巩固土地开发整治成果，在土地开发整治项目竣工验收合格后，整理中心要会同项目所在地乡镇人民政府，按照经批准的土地权属调整方案，公平、合理地分配土地权益，确定土地所有权、使用权和其他权利，将土地和有关设施移交给村民委员会或村民小组，同时要不断完善项目基础设施后期管理机制，明确管护职责。项目所在地村集体与村民小组或承包人签订承包合同，落实好种植措施，做到“谁使用，谁管理，谁受益”，形成专业管护与群众管护相结合、整体推进的良好局面，真正做到“整治一片、保护一片、显效一片”，使土地开发整治成果由农民共享。

4.4 严管资金拨付

资金管理是项目顺利实施的重要手段，是项目管理的核心，能否安全使用资金是项目实施成败的关键。按照资金管理的有关规定，按项目资金设立专户，实行专人管理、单独核算、专款专用；对资金的拨付使用严格按照规定的程序，执行“先报后审再批用”原则，由施工方提出申请，实施单位和监理单位核实工程量，项目实施负责人认定，最后由项目法人代表批准；对资金使用情况进行跟踪监督，保证资金使用的合理和安全；入账票据必须是正规的税务发票，报销发票抬头要一致，避免出现多种名称，并加盖施工单位公章；严格现金支出管理，工程款一律通过单位转账结算，避免现金支付；规范会计制度及会计科目设置，前期工作费、拆迁补偿费、竣工验收费、业主管理费、设备购置费、工程施工费支出严格按预算和《土地开发整理项目资金管理暂行办法》等相关资金管理规定执行。

5 结语

农村土地整治是利民利乡利城的好事，也是功在当代、利在千秋的好事。土地整治是驱动农村需求的有效途径，中央要求采取更加直接、更加有力、更加有效的措施扩大内需促进经济平稳较快发展，当前大力推进农村土地整治工作恰逢其时。

[1]郧文聚.农村土地整治新思考.中国土地，2010（3）：54-56

[2]王国丽.加强农村土地整治前期工作的对策研究.国土资源，2010（3）：25-27

[3]郭金辉.开展农村土地整治，推进城乡统筹发展.中外企业家，2009（6）：12-15

Discuss of rural land renovation

Chen shi-quan，Tang yan Zou wei-guo

Ning yuan county bureau of land and resources in hun, aHnu pnraonv iNnicneg yuan 425600

The rural land renovatioisn a fully staffed, it’s not only beneficiatl o people,bualt so the country and urban.I n recent years, to improvte he rural productioan nd living condition,as lso promot ing urban and rural developmeanst the startin g pointi n Our country, To protect arablel and, the constructioonf new countrysidaes the goal, depth integrate the land resources, the land use structure optimization,imptrhoev e fficiency of land use , Promotet he economicaanl d intensivue tilizatioon f land , explore a new way of the developmeonf t rural and urban areas, to speed up the development of urban and rural integrationV,i gorouslpy romote the socialist new countryside construction.

10.3969/j.issn.1001-8972.2012.10.129

陈世权（1975-），男，湖南宁远人，本科，经济师，工程师。主要研究方向为土地开发整理项目的资金及项目实施管理。

唐艳（1983-），女，湖南零陵人，硕士研究生。专业：土地资源利用与信息技术。

邹卫国（1979-），男，湖南宁远人，本科，助理工程师。专业：土地资源管理。