“资预结合”目标实现的制约因素及实施对策

●于洪江

(大连市边防支队，辽宁 大连 116001)

2009年公安部边防管理局印发了《中国人民武装警察边防部队资产管理与预算管理相结合办法(试行)》，旨在提高资产购置的科学性和合理性，进而从程序上避免资产重复购置、冗余闲置等问题。文章从资预结合的主要目标入手，分析改革的制约因素，提出资预结合改革的实施对策，以切实提高资产的保障能力。

一、“资预结合”中预算管理的主要功效分析

预算作为一种控制系统，是指通过对预算的编制、执行、监控、分析和评价环节实施全过程的控制。预算调控是优化资源配置的重要手段，只有将资产从购置到使用、报废的全过程融入到预算调控体系中，才能取得真正的效果。因此，在预算编审环节，要充分考虑存量资产的状况、资产标准和资产处置计划，分析资产构建需求，优化经费投向投量，提高经费资产使用效益，在预算执行环节，建立资产预算执行报告制度，跟踪资产预算执行结果，规范资产购置和使用行为，检查督促资产占有使用单位，不断提高使用效益。在申请调整资产预算时，考虑全局现有资产使用状况，建立资产调剂制度，促进资产优化配置;在决算报告环节，形成年度资产报告，作为今后预算编审和资产管理的基础和依据。

部队国有资产主要配置在非生产领域，其使用目的具有广泛的服务保障性。这一特点决定了“资预结合”改革的目标重点是通过预算管理，切实把存量资产调剂利用好、把不合理资产购建控制住、把新增资产管理紧、把资产处置组织严，实现资产实物管理与价值管理的有机结合。

二、“资预结合”改革的制约因素

(一)资产存量基础数据掌握不准确

单位存量资产情况是实现钱物统筹的基本前提，也是各级党委对财经活动做出正确决策的重要参考。但由于经常性管理工作落实不够，购置与处置的随意性比较大，管理软硬件设施还不能适应实际工作需要，仍然存在底数不清、账物不符等问题。同时，各资产管理部门之间存在着“信息壁垒”，各自在用资产的状况如何，哪些资产可供调剂使用，都难以进行有效的沟通和交流。

(二)资产标准编配制定不科学

资产标准是合理确定资产购置、处置和安排经费预算的基本依据。在制定资产标准时，一些部门没有进行综合考察和科学论证，财务部门也没有或者没有能力对各部门制定的标准进行综合分析，从而导致资产标准的制定脱离实际，各单位之间或单位各部门之间资产标准差异较大。同时，由于对单位人员编制、承担任务、经费保障能力等差异缺乏充分考虑，资产标准细化和量化程度不高，直接导致执行过程中出现标准过高、随意购置资产或者标准偏低、无法购置资产等现象，这些都不利于资产预算管理改革的深入进行。

(三)资产动态管理不深入

一是资产处置不规范。《边防部队实物资产计价核算管理办法》规定，武警边防部队实物资产计价核算管理工作在各级党委的领导下，由各级后勤财务部门、事业部门及资产占有使用单位分工负责。在实际操作中，由于实行多头管理，资产产权归属不清，没有规范的报废处置资产评估程序，不经评估、不经审批、随意处置、擅自转让国有资产的现象时有发生，造成国有资产失控流失。

二是资产调剂困难，社会化利用程度低，闲置浪费现象严重。有些单位对国有资产没有承担起相应的管理责任，使配发资产没有得到充分利用，有的甚至长期闲置;一些单位家底厚实，购置的机器设备尚在使用期限内，由于技术落伍，配置较低就长期闲置不用，任其自然老化;与此同时，还有不少单位缺乏资金，买不起设备，上级部门很难掌握基层整体资产状况，调剂困难，造成部队资产重复购置、上级拨付的经费一增再增，但仍不敷需要的重要原因之一。

三是资产监督检查不及时。目前，财务部门对资产使用部门的监督检查、上级财务部门对本级财务部门资产管理效益的检查以及审计部门对使用单位的监督检查三个层次的监督检查机制还不完善，对资产闲置、浪费、资产增减不按预算执行，资产交接制度难以落实等情况缺乏必要的监督手段和有效的措施。

三、“资预结合”改革的实施对策

(一)认真核对资产存量

核实资产存量，建立资产动态管理机制是当前资产管理工作的核心内容。资产管理工作必须在对现有资产存量进行核实统计的基础上，对照资产标准，按照实际工作需要，实施资产增减控制。

一是开展资产清查。以资预结合工作的开展为契机，进行全面的资产清查，各单位对资产账务系统中登记的各项资产逐项核对，对资产实物与资产账务系统中登记不一致的写明情况，需要调整的及时调整，确保账实一致。

二是规范基础台账。建立资产账是资产管理的一项重要手段，必须严格按照资产管理规定进行账务登记。资产主管部门组织各单位登记好各自资产台账，并定期与资产账务系统中登记数据进行核对，确保资产账务准确、清楚，为资产管理工作提供基础数据保障。

(二)科学制定资产标准

从各单位的现实来看，实现资产标准化管理的根本目的，就是要从制度机制上增加资产管理的“透明度”。没有资产标准，资产购建、处置等相关计划就缺乏依据，年度预算的编制也就失去了根基。

一是制定资产标准要充分分析现实工作保障需要。部队的各项资产都是为边防保卫工作服务的，制定资产标准必须立足本单位的工作实际，充分分析资产保障需求，应该按照“保障需求、厉行节约、合理配置、综合平衡”这一总的原则，制定标准必须以满足各项事业任务需要为基础，充分分析，统筹全局，提高资产标准的客观性。

二是制定资产标准应立足经费保障能力实际。资产的购置过程也就是钱变物的过程，资产标准的制定也必须立足于本单位实际经费保障能力，按照财力可能编制资产标准，提高资产标准的可行性。

三是制定资产标准须适度超前谋划。制定资产标准要立足当前，着眼长远，不应仅满足现有需要，应考虑到事业任务的发展需要，单位规模、人员和其他环境变化需求，适度超前谋划，提高资产标准的前瞻性。

(三)合理进行资产购置

资预结合的管理模式提高了资产增加的计划性，按照预算要求，各项资产采购必须从本单位实际工作需要出发，严格控制采购标准和数量，同时资产购置计划必须以经费预算为基础，体现与经费预算的一致性和相融性，无论是采购项目还是采购金额都必须与经费预算有效地结合和衔接起来，并要服从于经费预算的约束、服务于经费预算的长效执行。

一是严格落实资产预算。必须树立预算就是“法规”的观念，严格按照资产预算进行资产购置，每一项资产的采购都要与资产购置计划进行核对，无计划或超计划的一律不得进行购置，增强资产预算的严肃性。二是科学进行资产购置。资产的采购要本着保障业务工作的原则，避免追新求异，应在科学分析事业业务需要的基础上，进行充分的市场调研，特别是大项资产物资的采购，更要制定详细采购计划，反复研究论证后再实施采购。三是落实资产验收手续。按照现行财务管理规定，实物资产物资的采购需履行实物验收手续，但各单位常常忽视了这一环节。实物验收是确保资产采购的实物与计划一致的最后屏障，必须严格按规定进行，这也是控制采购风险，保护采购人员的有效手段。

(四)规范资产处置程序

对出售、转让、置换的资产应统一纳入资产预算，列入处置计划。处置前资产管理部门对需处置资产进行申报，按照审批权限审批后进行资产出售、转让、置换，同时财务部门依据处置报告办理资产出售、转让、置换账务变更手续。对由于技术、质量等原因确需淘汰的报废资产，由各单位根据资产实际状况，依据报废标准，进行残值评估，按照审批权限审批后进行账务处理。为了盘活存量资产，促进资产合理流动和优化配置，提高存量资产的使用效益，可以实行资产跨部门、跨单位调剂机制。各单位根据工作需要增加资产时，应先通过资产管理系统查看当前有无闲置资产，由上级机关统一对闲置资产进行调剂。

此外，还应加强审计监督，把资产管理情况作为审计检查的一项内容，对各单位资产增加、减少等变动是否及时登记，人员调整是否履行资产交接手续，各项资产保管使用情况是否规范合理等进行检查评价，对资产管理中存在的问题及时指出，确保资产管理规范。

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［2］翟锐江，张巍，刘康.以“资预结合”改革为引导 推进军队资产核算制度建设［J］.军事经济研究，2010，(12).

［3］邓锡绵.节约型公安机关管理模式探析——基于预算管理与资产管理的结合［J］.财会通讯，2011，(3).

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