行政悬赏适用合法化与合理化研究*

蔡 奥

（四川大学法学院 四川 成都 610207）

当前社会高速发展，行政管理和执法过程中有限的行政资源与层出不穷的新问题之间矛盾日益凸显。在这种社会大背景下，行政悬赏作为一种新思路、新途径应运而生。各级各地行政机关通过“悬赏”的方式，提高了办事效率，解决了许多疑难问题。然而在理论上，行政悬赏的性质、适用范围等问题目前都没有形成通说，也没有法律对其进行专门规制。实践中，出现了不少悬赏机关与悬赏相对人发生争议的现象，越来越多的此类纠纷诉至法院。所以，当前需要对行政悬赏加以深入研究，从而建立健全行政悬赏适用制度，以求最大限度发挥其积极社会效应，保护各方面正当利益。

一、行政悬赏的合法化与合理化

（一）行政悬赏概念和类型

我国对于行政悬赏的理论研究尚不成熟，也还没有明确赋予其法律地位。但行政悬赏在各级各地行政机关中已被广泛应用。根据我国学界的研究成果和实践的具体情况，可以将其定义为：“行政悬赏是行政主体为了达到某一目的而向不特定的人发出要约，对于接受和履行要约的人给予事先承诺物质利益的行为。”［1］

当前，我国行政悬赏的类型归纳起来有三种：一是悬赏通缉。主要由公安机关做出，用来帮助某些疑难复杂案件的侦破。二是悬赏招商引资。这种类型的行政悬赏主要是指地方政府为发展经济，向引进资金、项目的团体或个人提供一定利益的行为。三是悬赏举报。现实中这种类型的具体形式最为多样复杂，有偷税漏税举报、贪污腐败举报、打假举报、交通违规举报，甚至是户籍或超生举报，等等。

（二）行政悬赏合法性标准

符合行政行为的合法性标准是促使行政悬赏适用规范、成熟的一项最基本要求。此外，诉至法院的行政悬赏纠纷数量不断上升，人民法院为保证此类案件审判的客观、公正，按照以事实为依据、以法律为准绳的基本原则进行审理也是必要之举。然而，行政悬赏适用的合法性判断目前看来还存在一定局限，这一现状的成因有二：其一，理论界对行政悬赏诸多问题的研究还未达成共识。例如，行政悬赏的性质归属、适用范围等问题。其二，缺少专门的法律进行规范。虽然行政悬赏行为在我国一经适用无疑是存有确定力、公信力和执行力，但国家并未对行政悬赏行为进行明确界定，也没有相关的法律条文对其专门规范或说明。

学理上的争议和立法缺失使行政悬赏陷入尴尬境地。但这并不能说明行政悬赏的适用就“无法可依”。在没有专门法律条文对行政悬赏进行必要规范的前提下，要保证行政主体实施行政决定应符合法律的规定。［2］“合法性标准可以概括为三个方面：行为主体合法、行为内容合法、行为程序合法。”［3］据此，适用行政悬赏须严格依照我国现有法律法规，尤其是行政法与行政诉讼法的相关规定。在适用、解决纠纷等过程中保证悬赏主体、内容和程序契合于当前行政法律体制。

（三）行政悬赏合理性标准

“行政合理性是指行政决定内容要客观、适度、符合理性。”［4］合理性标准是行政悬赏法律制度构建之前正当适用悬赏行为的一种必要保障。

合理的行政悬赏行为对社会发展具有积极意义。行政机关工作人员的数量、能力和精力有限，合理的行政悬赏行为能降低行政机关处理复杂、疑难工作的难度，提高行政效率。同时，合理的行政悬赏行为可以增加行政机关办事的透明度，鼓励公民积极参与行政事务。这既有助于增加公民对国家运行和政府管理的理解，又能增强公民的社会责任感，促进政府管理方式的优化转型。行政悬赏适用合理性标准具体有：“1.正当性，行政主体作出行政行为，在主观上必须出于正当的动机，在客观上必须符合正当的目的；2.平衡性，行政主体作出某种行政行为时必须平衡各方的利益；3.情理性，即行政主体作出行政行为必须符合客观规律、合乎情理。”［5］

二、滥用行政悬赏的主要危害

行政悬赏出现后由于其巨大的实践价值，逐渐被行政机关广泛使用。在行政悬赏制度不完善的客观情况下，一些政府部门不加选择地适用行政悬赏，使行政悬赏成为快速完成工作任务的经常性手段。但是，行政悬赏的滥用给政府运行和社会管理也带来了一些隐患，难以体现行政悬赏的价值。这主要表现在以下几个方面：

（一）悬赏范围不合理致使不作为违法扩大

行政不作为违法是指“行政主体有积极实施法定行政作为的义务，并且能够履行而未履行的状态。”［6］行政机关不作为的原因是多样的，行政悬赏的滥用某种程度上会导致行政机关不作为的扩大。行政悬赏行为适用之初，其形式是有限的，主要以通缉悬赏和少数举报悬赏为主。随着经济社会的发展，行政方式日趋多样化，行政悬赏在适用范围、频率上不断扩大和增多。某些政府部门看到其省事、省力的特点，不可避免地会把一种补充性的行政方式变成经常性的行政手段。尤其是在举报悬赏中，由于这类悬赏的内容贴近现实生活、悬赏线索收集难度小、举报风险成本低等原因逐渐成为行政悬赏滥用的主要领域。政府部门完成法律规定的工作本是职责所在，而行政悬赏应用范围、频率的扩大和增多必然与政府的应尽职责产生冲突。越来越多的政府工作通过社会来完成，政府部门的实际付出就会越来越少。此种职责从政府到社会的移转并非社会发展的良性产物，而是政府“懒政”的直接体现。长此以往，行政悬赏必然有悖于其提高行政效能的核心价值，变成政府设法减少工作量的一种工具。此外，行政成本的增加将会增加公民对政府的不满情绪，政府的行政执法能力也会在这个过程中逐渐退化和萎缩。

（二）悬赏金设置不当造成国家利益损害

行政悬赏行为中的悬赏金也是一个应当引起注意的问题。实践中，行政悬赏的费用目前主要是由财政支出的，没有悬赏金设置、发放的相关具体规定，极易造成财政资源的浪费。公民所缴纳的税金为政府运行和管理支付了必要的成本，［7］在行政悬赏金没有被制度化以前，行政机关做出不必要的行政悬赏就相当于要求公民承担额外的付出。当然，悬赏金的支付也可能会降低行政成本，比如一条线索使得若干警察不必外出调查，节约了出差所需的成本。但在实践中，悬赏数额往往很高，行政收益与成本难成正比。尤其行政悬赏这种方式越来越多地被推广、采用，不对悬赏金的来源、设立、发放进行规范限制，放任如此庞大的行政系统随意设置悬赏，公民的负担将越来越重。

（三）悬赏程序缺失引起公民道德下滑

行政悬赏行为引起社会质疑的一个重要方面，是可能会间接导致公民道德水平的下滑。［8］其一，向有关机关提供线索不仅是法治社会建设的基本要求，也是每一个公民应尽的道德义务。然而，没有严格程序规范的行政悬赏容易导致公民提供线索动因的恶变，程序漏洞刺激公民从本来的道德驱使转向以牟利为目的给行政机关提供所需线索。可以设想，如果某种行政行为没有完善的程序规则保障其适用得当，公民应按照什么准则参与其中、公民盲目参与其中又应当运用何种规则进行规范？其二，为获得政府部门承诺的悬赏金，公民会主动、积极地采集相关线索。在这个过程中，就无法避免采集线索行为与其他公民的正当权利，以及社会公共利益等产生冲突。例如，有些人为了得到悬赏金，可能采取法律不允许的方式，比如暗访、跟踪等法定机关才能使用的方式采集线索，而这样就难免会侵犯到其他公民的隐私权等权利。［9］不对悬赏相对人的资格、悬赏金的发放等程序性问题做出规范限制，保证其合法性与合理性，就会导致公民忽视他人、社会的正当利益，采取极端手段以达到悬赏要求。这样虽然可以实现短期行政目的，却不利于社会长期的和谐稳定。

三、行政悬赏适用合法化与合理化路径

行政机关需对现有适用方式进行调整，使行政悬赏行为符合宪法和现有法律的规定。同时，应充分利用正当性、平衡性、情理性等行政悬赏合理性标准考量悬赏行为适用的正当与否。

（一）适用范围

1.悬赏主体

从目前的实践来看，经常采用悬赏的行政机关有公安机关、税收机关、工商管理机关等。行政悬赏虽具有明显的契约性，但不能改变其行政性的本质。这就要求行政悬赏的适用机关具有法律规定的主体资格。首先，要具有“悬赏”的行政权力、能够实施“悬赏”活动。其次，必须能以自己的名义独立进行“悬赏”这种行政管理活动。最后，必须能够承担“悬赏”所带来的法律后果。［10］满足以上三方面条件的行政机关或是法律法规确定的授权、委托组织，才有可能成为行政悬赏的合法主体。除了要求其为合法的行政主体外，还要求悬赏主体的行为必须在法定权限之内。此外，悬赏主体的确定还应根据悬赏事宜的范围，只有少数适合使用行政悬赏的事宜，其职责机关成为悬赏主体才具有合理性。

2.悬赏相对人

凡是提供行政机关悬赏要约（如悬赏广告）中所需线索并经鉴定属实的公民、法人和其他组织，即是悬赏相对人，才有权获得事先设置的奖励。但按照悬赏合理性要求，并非任何公民都可以成为法律承认的悬赏相对人，在一些情境下应有所约束，我们考虑以下几种特殊情形：一是线索提供者取得线索违法的情形。为防止奖励扭曲，当公民为了获得悬赏金，采取违法手段获取线索，直接致使他人权益或公共利益遭受严重损失的不应获得悬赏金。二是违法违规人的近亲属提供线索的情形。我国的法治是一个不断发展进步的过程，近些年来，立法机关已经逐渐意识到强迫、鼓励检举揭发近亲属在道德上存在认知误区。如2012年通过刑法修正案免去了配偶、父母、子女的出庭作证义务。［11］按照其中的立法精神，对于近亲属提供线索应当采取虽不反对，但不提供悬赏金的态度。三是对于同案违法违规人提供线索的处理。同案人一般更容易掌握相关违法违规线索，但对同案人提供线索的情形仍然机械地发放悬赏金显然不够合理，可以通过减免其行政处罚的方式予以肯定。以上对悬赏相对人范围的设想既有利于节约行政成本，又能防止社会道德水平下滑，具有合理性。

3.悬赏事宜

悬赏事宜范围的界定关系到行政悬赏主体、处理程序等相关制度的设定，是行政悬赏合法化与合理化建设的核心任务。其确定是以社会发展水平为背景，以行政法律体系完善为基石的。现阶段还无法具体明确行政悬赏的事宜范围，但判断个案可否进行悬赏或参照以下原则：

一是行政效能提高原则。行政机关进行“悬赏”的初衷就是发动更为广大的公民群体参与到疑难、繁琐的行政事务中，帮助减少达到某一行政目的所需的时间、精力等，这是行政悬赏出现及被推广的原因所在。因此，能否提高行政机关的办事效率应成为判断行政悬赏事宜是与否的首要标准。

二是辅助性原则。我国有一个较完善的行政法律体系，法律法规对诸多行政行为已做出具体规定。所以，行政悬赏的适用应严格依据其非普适性特点，只作为辅助手段应用于某些特殊领域。例如，通缉悬赏就是针对个别重大疑难案件，公安机关已经尽职尽力仍无法达到目的，只能通过广大人民群众提供线索来完成任务，这就是合理的。再比如对交通违规的举报，交警的日常巡逻、道路上设置的监控设备等等都要比普通公民的判断更为专业和准确，在现有措施已足够完成行政管理任务时，设置悬赏就是不必要的。简言之，行政悬赏应被作为一种补充方式，而非并列措施或作为独立手段适用。

三是成本收益原则。“成本—收益分析法是一种能科学客观地评估公共政策效率的工具，在公共政策制定的过程中它以货币形式，运用成本收益原理，评估所有与政策相关的成本和收益，从而帮助决策者选择社会净效益最大的决策，以促进社会资源的有效配置。”［12］行政悬赏作为相关部门以支付悬赏金为义务获取所需线索的行政行为，必须要对行政成本进行严格的控制。行政机关确定悬赏金额需估计通过悬赏可节约的行政成本、所带来的社会收益等等。

（二）悬赏金

悬赏金的设置是否得当直接决定着行政悬赏的行政成本、激励效果等问题，应从两个方面进行合法化与合理化建设。

1.悬赏金的来源

行政悬赏的行政性质决定其资金来源于国家行政机关的日常运作费用，对纳税人增加额外的费用显然是不可取的。目前各级各部门实际操作方式不完全相同，多安排在财政预算之中，也有设立专项基金或从其他款项中提取（如罚款所得）的做法。本文认为，设置于财政预算中是最为可取的方式，不但有利于控制行政悬赏的设置频率，还便于悬赏金的信息公开，使行政悬赏行为透明化、合法化。

2.悬赏金的标准

悬赏相对人在掌握、提供行政机关所需线索时会为之付出精力、财力等成本，还要承担一定风险。为了使悬赏金的设置制度化、规范化，建立统一的标准是十分必要的。我们可以考虑分级制度，每一级别的悬赏金根据社会经济发展情况确定合适的跨度范围，再规定不同事宜适用不同级别的悬赏金。每一笔悬赏金的具体数额则由行政机关根据具体情况自由裁量。这样的悬赏金设置构想统一了目前散乱的悬赏金额设置现状，符合等价有偿的悬赏金确定要求，符合合法化与合理化标准。

（三）行政悬赏的处理程序

法律规定行政程序的目的是为了保证行政机关正确及时地行使行政权。悬赏程序设置的合法合理才能保证悬赏行为实质的公正透明。［13］将行政悬赏发展为一个成熟的制度，首先需要对悬赏行为的每一个具体环节都做出明确规定。

1.悬赏承诺的公示应明确

明确的悬赏承诺是行政悬赏行为顺利进行的前提条件。它既是行政机关悬赏行为的承诺和证明，又是向社会正确传达有关部门悬赏目的的重要手段。据此，悬赏承诺中至少应明确指出以下信息：（1）具体行政悬赏的设置机关；（2）悬赏内容和有效期限；（3）悬赏金的具体数额和发放方式；（4）受理机关的联系方式等等。

2.设置便民的信息提供渠道

悬赏内容有时会具有较强的时效性，比如通缉犯某一个时间点在哪里出现过，这类线索若无法第一时间提供给有关单位，其价值将大大降低。所以，为了保证悬赏内容反馈的及时性，最大限度的发挥行政悬赏的作用。应建立通畅、便民的悬赏信息提供渠道。主要有：电话、邮件、传真、便民网络平台、信函、上访等渠道等方式。渠道的搭建在保证通畅性的同时应尽量增加其多样性，保证公民对悬赏信息的提交。

3.对提供线索的审核与确认

为确保所提供信息的真实、合法，有关部门在收到公民提供信息后的首要工作就是对其进行审核。由于悬赏要约中所需信息都是为了达到具体的行政目的，因而对掌握的信息进行实质审查是必要的，即充分核查线索是否确实、是否具有可执行性。对于线索是否采纳应参考行政法与行政诉讼法的相关立法经验，明确一个法定时间（如20个工作日之内）对提供线索的公民进行书面答复。采纳的应支付悬赏金，不予采纳的应说明理由。对于线索的确认同样十分重要，需要建立行政悬赏线索采集的备案登记制度，对公民提供的每一条线索不论是否采纳都应登记在案，确保行政悬赏线索收集的合法性与合理性。

4.建立健全悬赏金发放保障程序

悬赏金能否及时发放体现着政府对所做承诺的履行状况，是政府形象和公民参与积极性的决定因素。建立健全悬赏金的发放保障程序既能避免国家利益遭受不必要的损失，又能使悬赏相对人的权益得到保障。对于悬赏金发放程序的构建应注意以下几点：（1）明确悬赏金发放工作机构。确定悬赏金事宜受理部门能够帮助悬赏相对人更好地维护自身权益，是这一保障程序的前提。实践中，可以尝试规定做出行政悬赏行为的机关来实际受理悬赏金有关事宜。在确定某一部门后还须在政府网站、相关办事条例和具体案件的悬赏承诺中进行公示；（2）明确悬赏金发放期限和方式。例如，可以规定在作出信息采纳决定后5个工作日内作出悬赏金的发放通知，相对人获知信息被采纳两年内可以进行领取等。通过现金支付、银行转账或其他何种形式发放，应与悬赏相对人及时沟通进行明确；（3）明确悬赏相对人的领取规范。规定悬赏相对人应在指定期限内领取，没有在指定期限领取的视为放弃权利。悬赏相对人本人、近亲属或其他被授权、委托的公民可以领取等；（4）授予悬赏金的发放证明。悬赏金发放应同时授予悬赏金的发放证明，这既是相对人荣誉的象征，也是保护国家利益的必要措施。

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