党建科学化视野中的选人用人问题研究*

赵 耀

(中共中央党校党建教研部 北京 100091)

党建科学化视野中的选人用人问题研究*

赵 耀

(中共中央党校党建教研部 北京 100091)

本文以党建科学化为视角，从认识和把握规律的高度，深入研究执政党选人用人理念、方式和机制的演变，分析和阐释了科学化的语境、特性及功能，并对选人用人科学化的趋向及发展路径作出了前瞻性思考和设计。

党建科学化;规律;选人用人;党内民主;制度建设

党的十七届四中全会提出了“提高党的建设科学化水平”的重大命题和重大任务。以党建科学化为视角，分析选人用人面临的新形势、新任务和新挑战，正确理解和把握科学化及其对于选人用人的影响具有重要的理论价值和现实意义。只有在党建科学化指导下，选人用人才能实现科学化，与时代发展大势相适应。

一、科学化的宏观背景及执政党的应对

党建科学化这一命题的提出，是以党的历史方位转变为前提的。只有深刻剖析这个宏观背景，研究党的执政理念、执政环境、执政方式、执政体制的深刻变化，才能更为深入地研究选人用人理念、方式和机制的演变及其科学化趋向。

(一)在历史方位转变中，执政党始终坚持思想解放

党建科学化的一个重要体现就是党能够具有生机和活力，能够不断实现自我提升和超越。而解放思想、大胆创新正是党保持生机活力的根本条件，在党从革命党到执政党历史方位转变的进程中，始终凸显了解放思想的鲜明特征。

1．思维范式:党管干部和扩大民主的有机统一

中国共产党从革命党到执政党历史方位的转变，实质上是一个政党现代化进程。现代化预示和决定从革命党思维到执政党思维的转变。这种转变表现在党的组织功能上，就是由动员型革命范式，转换为宪政民主治理范式。在这个转换过程中，可以清楚地看到选人用人的历史痕迹和时代印记。党管干部是中国共产党选人用人制度的根本原则。这个原则有利于党组织吸收大多数社会精英，保证党对政治资源分配的控制权，巩固党的执政地位。在计划经济背景下，干部任命制从主导政治资源分配的角度出发，适应了动员型的需要。但是，把党管干部狭隘理解为任命制，就扭曲了党管干部原则。在宪政民主发展过程中，传统的党管干部观念影响依然很大，人治色彩浓厚，尤其与民主政治所强调的民众选择权的主旨存在着矛盾，一定程度上影响了选人用人竞争性选拔机制的深入。政党是现代政治系统得以顺利运作的基本工具，其功能的有效发挥有赖于如何破解政党现代化进程中政治参与扩大与政治制度改革滞后的矛盾。对执政党而言，就是要找准角色定位，而科学的选人用人方式是执政党角色定位的重要标志。这就要求执政党深入推进选人用人制度改革，引入选人用人竞争性选拔机制，试点和推广形式多样的选举制，逐步摆脱任命制或变相任命制，真正把党管干部和扩大民主有机统一起来。

2．角色认知:“先锋队”和“工具”逻辑的双重并行

从革命党到执政党的历史方位的转变，还表现在党对自身性质的清醒认识和把握。党章明确规定，中国共产党是工人阶级和中华民族的先锋队。党的领导地位来源于党的先进性和代表性，即党的先锋队性质，决定了党有资格实施领导。党的领导反映在对公共权力的领导方面，实质上就是执政方式的科学化问题。党的十三大明确提出，党的领导是政治领导，向国家政权机关推荐干部是党的政治领导重要内容之一。推荐干部，前提是党内和社会公认。推荐不具有“指定”性质，而只是一种“协商”或“意向”式，政治领导不是包办代替。党只有正确对待公共权力，才能保持先进性和科学执政。党的先锋队性质决定党对自己的组织、成员的要求和管理较之其他社会组织更加严格。由于党处在执政地位，各级组织和各级干部掌握着公共权力。而公共权力固有的扩张性和腐蚀性，所带来的直接后果就是选人用人方面的腐败行为屡屡发生，跑官要官、买官卖官屡禁不止。这就必须加强对权力的监督制约，进一步提高管党治党水平。党执政的本质是领导和支持人民当家作主。“马克思主义权力观概括起来是两句话:权为民所赋，权为民所用。”［1］在长期执政的历史条件下，党要控制公共权力，必须首先取得民众授权。共产党“自觉认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”［2］党要取得民众授权，必须满足并体现民众的利益、愿望和要求。随着市场经济不断深入，媒介民主迅速发展，公民社会逐渐形成，民众作为政治参与者的主体意识日益觉醒，政治人的角色定位趋于理性。面对这种新的态势，党必须建立与民众之间的畅通渠道，加强信息与能量的交换，实现良性互动，这样有利于社会系统内政治输入与输出，保持一种动态平衡。在选人用人时，党要充分顾及民众的要求，通过向民众提供合格满意的人选获得支持。同时，民众对选人用人权力的制衡，可以矫正公共权力因扩张而畸形，有效抵御选人用人腐败行为的侵入，为保持党的先进性和科学执政设置合法的政治空间。

3．理论创新:客观规律和价值理念的高度契合

从革命党到执政党的历史方位的转变，另一个突出表现就是理论创新。科学是对规律的正确反映，规律不以人的意志为转移。党固有的价值理念、价值追求带有主观色彩。科学化意味着如何把握客观规律与价值理念的关系。党的理论创新就是要通过党的价值理念、价值追求的转变，解决传统思维、传统模式所不能解决的新问题，使价值理念、价值追求合乎社会需求和时代发展潮流，符合客观规律。这种转变在一定意义上就是解放思想。改革开放以来，中国共产党最大的理论创新是逐步建立了中国特色社会主义理论体系。邓小平理论的一个核心理念就是“解放思想”，鼓励人们“克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”，［3］大胆破格提拔中青年优秀干部。“三个代表”重要思想的提出，突破了党的组织构成上的限制条件，扩大了党的执政基础和意识形态的包容性。科学发展观为科学政绩观提供了理论支撑，将领导班子和领导干部贯彻科学发展观、促进科学发展的能力以及发展速度、质量、代价等内容作为科学考核的依据，力图建立体现科学发展观要求的综合考核评价体系。可见，具有解放思想意义的理论创新，推动了党的干部路线、方针、政策的与时俱进，而路线、方针、政策就是规律的认识和价值追求统一的外在表现。同时，理论上的创新，直接指导了选人用人实践，促进执政党在选人用人方面取得新的发展。

(二)在执政环境变化中，执政党始终保持变革视野

从世界政党视野看，党建科学化实际上就是政党现代化问题。在全球化和信息时代，执政党面临新的机遇和挑战，必须予以回应，只有通过自身变革，才能适应变化的执政环境。

选人用人方式的演进从一定角度映射了民主政治的渐进式发展，选人用人的实践过程始终贯穿着任人唯贤与任人唯亲的博弈。从“以人选人”到“以制度选人”、从“伯乐相马”到“赛场赛马”、从“评官”到“考官”、从“少数人选人”到“让群众更多地参与”、从“暗箱操作”到“阳光作业”，这五种转变实质上蕴涵着理念的更新，破除了依靠领导者个人选人的“伯乐相马”观，力求在全党确立依靠科学的选人用人机制选贤任能的观念。同时，在选人用人上更加强调以人为本。因为干部是执政党赖以生存的重要执政资源，也是选人用人制度改革的推动者、实践者和重要依靠力量。制度的建立和执行的逻辑起点必须立足于人力资源开发和对干部个体的激励，实现潜能最大化、配置最优化。通过这几种转变树立以人为本，按照民主、公开、竞争、择优原则，在制度设计上创造有利于优秀人才脱颖而出的、健康成长的环境和条件。这几种转变还从程序设定到环节衔接、从选人用人要素谋划到要素内涵把握、从考评指标设计到指标权重分配等方面，实现了选人用人方式的转型，而这种转型又是以强调选人用人效用为导向，确保选出最合适的人选，选人用人方式更加趋于科学化。

执政环境发生改变，执政党选人用人的视野更为宏阔。改革开放路线确立之后，对干部专业知识和综合素质提出了新的要求。顺应这个要求，党内政治精英结构发生阶段性更替。年迈体弱、缺乏良好教育和专业知识的老干部离开工作岗位，在历次政治运动中凭借激进的意识形态和革命热情进入领导岗位的政治精英退出政治舞台。代之以一大批中青年知识—技术型官僚。［4］随着经济体制改革和社会转型的深入，“单位人”向“社会人”转变，干部对单位的忠诚转向对职业的深度思考，干部职业发展由人力资源扩张转向人力资本提升，这就要求执政党选人用人必须体现促进干部全面发展和能力发挥的目标。尤其是新的社会阶层的出现，使党的执政基础发生了改变。新阶层是改革开放和市场经济的受益者，拥有丰富的资本，参与政治热情和能量较之传统的工农阶层、知识分子阶层大。对此，在庆祝中国共产党成立80周年大会上，江泽民作了深刻分析和战略思考。随着社会阶层分化，干部群体内部也更加多样化。传统的“干部”涵盖“党、政、军、企、事、群”六大领域，构成多样。社会分层使得这个群体内部趋于多样化。除了原有的地域、职业、职级差异，收入、财富以及享受的公务福利越来越成为干部群体内部分化的物质力量。利益差别必然加剧价值认知上的分化。［5］为了应对社会阶层分化对于领导人才构成和价值观变化的挑战，2002年中国共产党提出了党管人才，这一重大战略原则反映了执政党对第一资源——人才资源的重要价值和作用的深刻理解和把握，在一定意义上，是对党管干部原则的发展，拓展了选人用人的空间。

(三)在制度机制转换中，执政党始终体现理性尝试

十六大明确提出，社会主义民主政治发展的根本目的是实现党的领导、人民民主与依法治国的有机统一，认为党内民主对人民民主具有示范带动作用。因此，自十六大以来，党员群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权不断扩大，普遍推行竞争性选拔方式。2002年颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》，对少数主要领导干部特别是“一把手”的选人用人权进行规范约束，对其权限、程序作出规定，其目的是避免少数人凭自己的“模式”选人，而多数人缺少选择权，导致由于选人用人渠道单向运行，干部的识别、推荐、考察等程序和方式受少数人好恶影响的状况。2004年颁布了《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》等六个法规性文件，2006年颁布了《党政领导干部职务任期制暂行规定》等五个文件。产生了“票决制”、“公开选拔”、“竞争上岗”等创新举措，推行了基层党政领导“公推公选”。我们可以看到，这些选人用人制度方面的改革实质上是一种导向问题。从实际上反映了选人用人过程中，克服传统选人用人制度的弊端、力求提高选人用人科学化程度而做出的种种理性尝试。选人用人改革虽然还是局部性试验，但是改革所体现的竞争择优原则，日益成为选人用人的核心原则。还应该看到，“公开选拔”的意义不仅仅在于其选拔性，更在于其开放性和平等性，虽然存在凭一时的考试不足以发现人才的可能性，却大大增加了选拔到人才的概率。

二、科学化的语境分析及功能释义

科学化就是要抓住事物本质，既包括理性认识事物的层面，也包含合规律地解决问题的层面。但是，对规律的认识是一个复杂的过程，不能超越特定的历史条件。在不同形势下，党的中心任务变化，呈现出新的特点，这就需要认清和把握规律。要有效运用科学化功能，就要不断发展、提升科学化。

(一)在理性精神层面，科学化着眼于讲求规律、遵循规律

提高党建科学化水平，最本质的要求就是在总结经验的基础上认识规律、把握规律、按规律办事。采用什么样的选人用人方式更科学，不仅要看这种方式是不是反映和符合执政党执政规律和人才成长规律，而且还要看经济社会发展程度、权力结构和文化传统等等。

推动经济社会又好又快的发展是党的重大执政使命。因此必须准确把握经济社会发展规律，执政党的干部政策要保持与社会发展方向一致性。选人用人归根结底是为党的中心工作服务的，要确保选出的人才对党的中心工作的认同度和执行力，能够胜任、有效实现党的目标任务，促进中心工作的完成。长期执政是党面临的最大的政治现实，也是对党的执政能力的重大考验。因此必须把握执政规律，将之运用于政治实践，实现科学执政、民主执政、依法执政。提高执政过程的科学性，涉及到领导班子结构、组织机构科学设置，党内权力运转，以及领导人才资源的优化配置等。执政科学化还表现在选人用人方式上，选人用人方式的选择既是加强执政能力建设的必要组成部分，也为提高执政科学化水平提供切实的支持。推进选人用人科学化，就必须研究各类人才成长规律，使选人用人更加符合经济社会发展和党长期执政的需要。要注重人才成长的内在因素和外部条件，贯彻科学精神，掌握科学方法，使选人用人的标准、程序、方法、机制符合领导人才成长的规律。

(二)在制度机制层面，科学化着力于推动党内民主

民主和科学不是同一范畴，民主反映的是利益关系，科学反映的是事物的规律。但是，二者并不排斥。科学的理论、科学化的制度，只有在民主的环境中才能真正确立。同时，民主的规则、制度需要科学化，只有这样，才能实现民主功能的最大化。具体就选人用人而言，选人用人规则、制度、机制都存在着如何使之更具有科学性的问题。规则、制度、机制的科学性越高，党内民主发展程度也就越高。

科学化本身蕴涵着党内关系的民主意义。从党内权力授受来看，领导者的权力来源于党员的权利。而选举制与政治授权、赋予领导者合法性密切相关。上升到政治体制层面看，我国是以人民代表大会为制度载体，选举民主是实现人民当家作主的基础。目前对完善选举民主，大都持审慎的态度，选举的竞争度还不够，差额比例偏低，带有“计划政治”的色彩。这种状况也不同程度地反映在党内选举上。从党内选举实践看，候选人遴选机制、选举信息公开制度、竞争性差额选拔、公开竞争制度中的民主程序还有待完善。从民主选择本义上讲，选举就意味着竞争，“从某种意义上说，民主的发展过程也就是人民政治选择的范围不断扩大的过程，是由更少的竞争性选择到更多的竞争性选择的过程。”［6］因此，基于宪政民主治理范式的党内权力配置必须尊重个体的意愿，为其提供公开、公平的党内竞争机制。同时，科学化既然反映党内关系的本质联系，就必然要求把握党内民主的趋向，并以科学的制度保障党内民主的有序发展。继十六大提出要“扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权”，十七届四中全会提出，党员享有“知情权、参与权、选举权、监督权”等“四权”，“四权”体现了党内民主的核心价值，落实“四权”是发展党内民主的重点。要加大党内选举制度改革力度，充分尊重党员的参与权和选举权，在选人用人上不断扩大民主，为党的执政提供合法性。

(三)在具体实践层面，科学化着手于解决问题

在不同历史时期，党所处在的执政环境不同、肩负的政治任务不同，党的建设面临的主要矛盾和需要解决的突出问题也不同。从这一角度看，在选人用人方面表现为，根据时代主题变化和发展要求，围绕党的政治路线和中心工作，不断破除选人用人的框框和障碍，大胆改革创新。

比如，干部“年轻化”问题。由于“文化大革命”造成年轻干部的断层，而老干部仍居于重要职位，这阻碍了年轻干部进入更高的行政层次。改变领导干部职务终身制和党政干部年轻化就成为干部制度改革的重要目标。党适时提出干部“四化”方针，通过干部队伍的快速更新，来贯彻新的政治路线。再比如，针对长期以来干部能上不能下的问题，2000年颁布的《深化干部人事制度改革纲要》提出，“建立能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的用人机制”目标，《2010－2020年深化干部人事制度改革规划纲要》强调要建立健全“公正有序的竞争激励机制”。迄今为止，“能上”的探索积累了“公开选拔”、“竞争上岗”等行之有效的做法，“能下”方面出台了领导干部职务任期制、辞职制等制度规定。还比如，选人用人的以德为先问题。在2008年全国组织工作会上，胡锦涛首次提出“德才兼备、以德为先”的选人用人标准。2009年，“德才兼备、以德为先”被写入《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》。在庆祝中国共产党成立90周年大会上，胡锦涛又再次强调“要坚持把干部的德放在首要位置”，“形成以德修身、以德服众、以德领才、以德润才、德才兼备的用人导向”。这些体现了执政党对于干部队伍“先进性和纯洁性”现状的忧虑和加强“官德”建设的紧迫性，也反映了在选人用人中，更侧重于社会评价、公众舆论的要求，对于选人用人公信度、人民群众满意度的高度重视。

发现问题，以改革的办法解决问题，体现了党对规律的把握，也是党的建设取得成功的一条基本经验。但是，对规律的把握不可能是一蹴而就的，会受到理论思维、社会环境以及实践发展等诸多因素影响。在选人用人改革整体推进过程中，有些问题研究探索得还不够，制度供给不足。比如，干部“能下”制度的完备性和有效性，有待于进一步完善。再比如，由于干部道德要求的理想化、概念化、笼统化、空心化、泛道德化，而直接导致的干部道德考评的困境问题。尤其是在选举制度建设方面，还存在着薄弱环节和制度盲点，比如，上下结合的候选人提名制度、候选人差额选举制度、党内候选人竞争制度、直接选举和间接选举制度等都亟需加强探索创新。总的说来，在选人用人实践中，单项政策的出台固然必不可少，但是整体统筹规划更加重要。只有这样，才能有效避免干部政策“碎片化”现象，解决供给不足或供给“过剩”的制度非均衡问题。

三、科学化的前瞻及发展路径

在一定意义上，科学化是目标与过程的统一。这就既要从整体上把握科学化特性，又要把握科学化动态的渐进的过程，从而增强选人用人科学化设计的针对性、可操作性和适应性，科学设置选人用人发展的基本路径。

(一)科学化设计必须认知和把握科学化特性

1．合法性和合规律性

科学化是不断发展、不断提升的渐进过程，那么实现科学化就必须进行改革，只有改革才能推动科学化进程。综观执政党建设历程，改革和完善党的领导体制和执政体制贯穿始终，包括选人用人的决策机制，民主决策、科学决策，加强对选人用人权力的监督等。但是，改革“应当最大限度的符合现存的政治法律框架，具有法学意义上的合法性，不能违背现有的宪法及其他法律。”［7］党章明确规定，党必须在宪法和法律的范围内活动，党组织和党员的活动都不能同宪法、法律相抵触，只有遵守宪法和法律的义务，没有超越宪法和法律的特权。同时，改革的本质是利益的调整，而公共权力又是调整利益的强有力手段，这就涉及政治学意义上的合法性。因此，更重要的是，改革只有对于促进社会进步和公共利益具有正当性，才能为绝大多数公民所自觉认同。事实证明，缺乏民意基础的干部在行使公共权力过程中，也难以做到有效率，最终执政党在合法性和效率方面都会遭受损失。改革不应是非常态举措。在推进选人用人改革过程中，由于主要领导的意向、特定环境和事件需要等因素，往往出台一些非常态的措施办法，以吸引眼球，制造轰动效应。甚至一些措施只是起到了调动少数人积极性的作用，在事实上造成对于干部政策的破坏，少数人的非常态得利，引起大多数人不满，不公平也不稳定。总之，科学化最为根本的是理性回归和对于规律的把握，必须尊重人才成长规律和选人用人自身规律，遵循经济社会发展规律和执政党建设规律，并不是一味追求改革的标新立异。

2．继承性和全面性、系统性

从继承性看，按照俞可平教授的观点，中国政治发展模式是增量民主，在这个过程中形成一种“路径依赖”，不能离开先前的历史轨道，而是历史发展的某种延伸。必须在原有的制度存量基础上有新的突破，形成新的“增量”，但是这种增长不是简单的数量累积，而是要有质的突破。选人用人制度改革实际上正是沿着这个路径，在既有的实践成果基础上，从单项突破到整体推进，再到重点突破，不断深化。只有解决了深层次的和长期困扰的“瓶颈”问题，选人用人制度改革才能深入。当前，最紧要的是，要找准改革的“核心”部位和攻坚的突破口。

从全面性看，有一种观点认为，在中国这样一个有着长期中央集权传统的大国推行民主，必须上下互动，自下而上与自上而下同时进行，中国现阶段民主政治的重点和突破口是基层民主。［8］按照这个逻辑，选人用人改革也必将通过基层试验，逐步向上推进。通过梳理选人用人制度改革所取得的突破性进展，其成果主要体现在基层的改革尝试，“公推公选”、“竞争上岗”等都表现出竞争性选拔的民主性。相对而言，更高层次的竞争性选拔仍受到诸多控制和干预。同时，也要看到基层的选人用人改革实践，还存在形式单调，吸引力不强，受到人为因素干扰，需要进一步探索更为有效的途径，规范行为，提升质量的问题。总体而言，选人用人的实质性改革进展相对缓慢。

从系统性看，制度改革必须有顶层设计，而不是简单的修修补补，甚至裹足不前。“中国的政治制度，相沿日久，一天天地繁密化。一个制度出了毛病，再订一个制度来防治它，于是有些却变成了病上加病。”［9］制度具有根本性、全局性、稳定性、长期性，应避免制度短视，片面追求“短平快”。要遵循选人用人制度建设规律，整合协调指导机制层面的改革，处理好局部与整体，单项突破与整体推进的关系。

3．开放性和包容性

向现代化政党转型，从革命党向执政党角色的转变，要求执政党及时进行功能调整，更加强调政党的建设功能、发展功能和利益协调功能，更加注重增强意识形态的包容性。顺应全球化、民主化的进程和趋势，执政党必须树立开放意识，勇于和善于学习其他国家政党的经验。

科学化需要研究和了解从一般到特殊的政党运作规律。政党政治有着共同的客观规律，有着不同于其他社会组织、政治组织的质的规定性。政党都承担着政治录用这一重要功能。同时，在不同政治环境和特定的历史条件下的政党，又有着区别于其他政党的特殊规律。西方政党是以选举竞争、政党更替为特质的执政逻辑。对此，不能盲目照搬照抄。按照马克思的观点，“权利决不能超出社会的经济结构以及经济结构制约的社会的文化发展。”［10］民主的发展必须符合社会发展阶段的实际。这就要求我们在借鉴西方政党政治的民主提名、秘密投票、差额选举、竞选制度、民意调查、第三方监督、信息发布、听证会等制度程序元素的同时，发掘自身制度存量的潜力，注重制度的中国化改造和创新。

(二)科学化有赖于党内民主、人民民主的深度发展

如以上分析，科学化与民主是并行不悖的。“人民民主是中国共产党始终高扬的光辉旗帜。”［11］党的十六大、十七大确立了以党内民主带动人民民主的民主政治发展战略。强大的政党需要一定规模民众的制度化参与。民众政治参与和民主的实现程度、实践效果息息相关。尤其是随着改革的不断深入，人们日益对合理公正地使用公共权力包括选人用人权力提出更高的要求。执政党如果不能动员民众进行有序、有效参与政治，那么政策制定、实施就会局限在狭小的自身组织范围内，就选人用人而言，会影响选人用人的科学性及知人善任的有效性，从而不能真正提高执政能力。

在基层民主自下而上推进的同时，党内民主还由核心向外围扩散。中国共产党是中国的政治权力核心，作为拥有8000万党员的大党，聚集了中国社会的精英。注重党内民主的培育，扩大党员有序的政治参与，意义重大。党内民主，就是指“全体党员在有关本党的一切问题上有最终决策的权利。”［12］党员的政治参与，在相当大程度上表现在党员的“知情权、参与权、选举权、监督权”等“四权”的行使上，并且体现在政党选人用人机制上。政党选人用人机制与政治录用精英密切相关。发展党内民主为政党录用政治精英提供了便利渠道。精英对政党执政的影响意义重大，能否广泛录用政治精英，把政治精英选拔出来，在一定程度上关系到政党的兴衰。民主、公开、多渠道的选人用人机制有利于党员中的精英分子脱颖而出，能够增强党员的认同感。因此，广泛吸纳精英必须完善选人用人机制，使之民主化、公开化。同时，选人用人程序是否民主公正也涉及被录用精英的合法性，进而影响其政治生命。

真正实现以党内民主带动人民民主，党内选举必须有一定程度的突破。而改革完善党内民主制度，重点就是要改革党内选举制度。对此，上文已多处论及，进一步具体展开而言，就是要明确党内选举和非选举类干部的范围，对应当由选举产生的党代表、党委成员和书记，通过制定强制性的党内法规禁止把选举变成任命或变相任命。在党内直接选举方面，提升党代表直接选举层次，试行基层党委成员和书记直选。扩大差额选举的幅度和适用范围，允许党代表或党员自下而上联名提名候选人，对党代表中干部过高比例加以限制。选举过程严格遵循秘密投票原则。

(三)科学化还必须加强制度建设

科学化，归根结底是制度化、规范化的问题。按照党的建设运行逻辑，就是要保护和鼓励创新，改革体制机制，为科学的选人用人提供有效的制度供给，增强制度的合法性。选人用人科学化的过程，就是制度产生、变化与转换的创新过程。在制度层面，科学化的程度主要表现为制度本身的理性诉求和程序环节的科学架构。

1．增强制度的完备性，解决制度缝隙的问题

严密、完备的制度体系，应该是实体性和程序性制度的有效衔接及协调运行。要使理性尝试变为现实，还必须借助于科学的方法。因而，程序和环节的科学架构便成为选人用人制度科学化的基本保障。只要是制度设计，程序和环节便是其中的核心要素。一个制度体系，既有原则性规定，也有程序化、操作性强的细则，才能实现制度要素的联动化。因此，出台单体新政策，应充分考虑与现有制度的有机衔接。如果目标单一，就会造成与系统目标衔接不紧。

制度设计要处理好局部与整体关系。以健全党员民主权利保障为基础，切实保障党员选人用人上的“四权”，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，推行党代会常任制，发挥全委会的作用，改进全委会选人用人票决制。

修订完善制度是动态的过程。在新的历史条件下，要及时跟进更新，废止不合时宜的制度。当新的制度规定与现行法律制度、党法党规冲突时，应当通过法定的程序对相关法律法规做出相应的修订。

2．强化制度规则的合法性，解决程序违法失范的问题

要不断强化制度规则法学意义上的合法性，实现干部管理科学化。《公务员法》是选人用人最基本的法律依据，为选人用人程序的公平、公开、公正提供了法律支持。在党管干部原则下，事实上存在着法制化滞后于制度化，执政党主要通过党的职能部门，而非通过立法机构，来制定具体的条例、办法规范选人用人。这些制度规定在效力、适用范围以及使用频率等方面均大于《公务员法》。［13］对于干部管理的全面系统的支持，在本质上是党内自我约束而非第三方约束，实践运行是以党内规则形式。要实现“党在宪法和法律的范围内活动”，其中一个重点就是要把选人用人的党内法规纳入国家法律体系，避免党纪高于国法。要探索建立以《公务员法》为核心的干部科学管理制度体系。在《公务员法》总体框架内进行分类管理，这样才能做到依法科学管理干部，依法执政、科学执政，才能切实解决干部权力来源问题，最终实现选人用人科学化、规范化、制度化。

3．突出制度的权威性，解决制度执行力不足的问题

制度的权威性体现在对制度的重要性和效用性的认同和遵循上。一套真正有效的制度体系，必须完成从制度设计向制度实践的转换，这取决于制度本身是否具备问题的针对性、观念认同性和实际操作性，否则不能形成。

当各种制度规定不断出台时，执政党要把重点转移到提高制度运作效力上。制度执行不力，会直接制约选人用人科学化运行。认真解决这个问题，有利于强化制度的权威性。要加大惩戒性制度建设，建立完善弹劾和罢免党内领导人领导职务制度、选人用人失察失误责任追究制度。

要培育制度意识和选人用人的“规则意识”，破除克服特权思想，摈弃因袭个人决策决断的习惯做法。要通过政治社会化途径，强化制度规定的认知和遵循，使干部能够作出现有制度预期下的理性选择。旧有的革命党思维，过分强调集中权力，这种影响至今依然存在。选人用人主体是少数人甚至“一把手”说了算的机制还没有发生实质性变化。从选人用人决策看，主要领导意图占据主导地位，未能严格按照制度化程序，导致程序虚置、空转、失灵。潜规则盛行，制度缺位，必然诱发选人用人过程中的非制度化行为。

［1］习近平．领导干部要牢固树立正确世界观权力观事业观［N］．学习时报，2010－09－06．

［2］邓小平文选:第1卷［M］．北京:人民出版社，1994．218．

［3］邓小平文选:第2卷［M］．北京:人民出版社，1994．326．

［4］徐湘林．后毛时代的精英转换和依附性技术官僚的兴起［J］．战略与管理，2001，(6)．

［5］［13］杨雪冬．新世纪以来中国共产党的干部制度改革:基于制度文本的研究［J］．北京行政学院学报，2011，(3)．

［6］［7］［8］俞可平．思想解放与政治进步［M］．社会科学文献出版社，2008．23、19、23．

［9］钱穆．中国历代政治得失［M］．北京:三联书店，2005．157．

［10］马克思恩格斯选集:第3卷［M］．北京:人民出版社，1995．305．

［11］胡锦涛．在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话［M］．北京:人民出版社，2011．21．

［12］王长江．现代政党执政规律研究［M］．上海:上海人民出版社，2002．218．

D262．3

］A

1672－1071(2012)04－0074－07

2012－06－12

赵耀(1969－)，男，河北冀州人，中共中央党校党建教研部博士研究生，研究方向为政党理论与政党比较。

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