完善地方党委民主决策机制探析*

朱江

（中共黑龙江省委党校 黑龙江 哈尔滨 150080）

决策是地方党委领导和执政的重要职责和基本功能，其质量如何直接关系到地方经济社会发展和党的建设全局。民主决策是发展党内民主的重要组成部分，是提高党的决策水平和决策能力的重要抓手，对于提升党的领导水平和执政水平具有重要意义。党的十七届四中全会提出“完善党内民主决策机制”以来，各地积极探索尝试，在民主决策机制构建上取得了一定进展，但是还没有实现系统化、规范化，影响地方党委民主决策的体制性根源还没有得到有效肃清，在民主形式掩饰下的不民主依然存在，比如决策的主观性、随意性和盲目性。这就迫切要求我们必须着眼全局，从地方党委决策的每个必经环节出发，系统构建科学严密的民主决策机制，使地方党委更好地发挥决策职能。

一、构建民主决策多维动议机制

构建民主决策机制的第一个环节就是确定由谁来提出议题，如果议题的提出都不能实现民主，那么整个决策的民主就更无从谈起了。《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》规定“常委会会议的议题由书记确定”，明确了书记有议题的确定权，但并没有指明由谁来提出议题建议。根据笔者考察，各地的具体做法并不整齐划一，但比较普遍的动议来源主要有两个方面：一是来源于书记，即书记依据自己对本地情况的深入研究和思考，提出认为有必要交常委会讨论决策的议题；二是来源于常委，即常委围绕本战线工作，向书记提出认为有必要交常委会讨论决策的议题，并最终由书记确定。这一做法被刘瑜女士描述为，“一个‘问题’在众多问题中脱颖而出，上升为一个‘议题’，背后往往有一个政治过程。在中国，这个过程常常依靠政治家的‘慧眼’作随机性选择。”［1］在地方党委决策运行中，由于书记所处的实际地位，党委决策的动议很大程度上取决于书记的意愿，这自然不能充分反应民主决策的要求。所以，必须在决策议题提出的初始环节就引入民主机制，扩大决策动议的民主性。对此，应建立多维动议机制。

（一）健全常委会委员动议制度

党的决策程序要同党的领导体制相一致才能具有可行性和可操作性。我们党是按照民主集中制的原则组织起来的，不同于行政机关所实行的首长负责制，党的各级地方委员会实行集体领导与个人分工负责相结合的制度，决策程序的设置必须要与党的领导体制相契合。地方党委常委会处于地方党的领导和决策的核心，进行大量经常性的决策。地方党委实行常委分工负责制以来，常委成为常委会领导与决策责无旁贷的主体，必须进一步明确常委对常委会决策的动议权。可以建立相应制度和平台，例如常委可依据对本战线内情况的研究与思考，将决策动议提交党委办公厅（室），由其定期将各方决策动议汇总交书记确定或交常委会讨论确定。以此来保障常委动议的民主权利，提升常委会决策动议的民主性，从机制上防止经常出现的动议来自书记、动议围绕书记的现象，弥补动议的单一化和随意化导致重大机遇的丧失。

（二）完善党代表、全委会委员动议制度

党章规定，“党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会”，［2］承担着对重大问题的决策，同样也遵循集体决策的原则。所以为进一步扩大和保障决策民主，将集体决策落到实处，应改变以往党代会、全委会决策动议只限于常委会提出的方式，赋予党代表、全委会委员以相应的决策动议权。如规定党代表在党代会召开前可以联名向大会主席团提出动议，全委会委员可以向常委会提出全委会动议，由大会主席团、常委会分别进行审议，最终确定提交议题。为保障全委会委员对地方重大问题决策的参与权和建议权，应探索全委会委员通过一定的方式提出常委会动议建议，从而集中各方面的聪明才智，体现常委会决策的民主性。

（三）推行开放式动议制度

为了更好地发扬党内民主，更好地了解各条战线的情况和呼声，更好地发挥地方党委“总揽全局、协调各方”的作用，可以推行开放式动议制度。一是同级不同组织动议，即人大、政府、政协三个党组可以向常委会提出认为有重大决策需要的动议；二是下属部门动议，即党委、人大、政府、政协、群团组织等的所属单位、部门，可以在本系统负责人同意的前提下向常委会提出认为有重大决策需要的动议；三是党员群众动议，即党员群众可以就本地区内重大事项和问题向常委会提出认为有重大决策需要的动议。最后，由党委办公厅（室）汇总筛选，向书记及常委会提出符合常委会决策要求的动议建议，并由书记及常委会确定议题。开放式动议可以最大限度地调动各方面为本地区发展出谋划策的积极性，为地方党委决策增添民主、活力。

二、构建民主决策调查研究机制

决策动议的来源是否科学、是否有价值、是否能反应客观实际的要求，主要依据于掌握的材料是否充分。调查研究就是一直以来我党决策准备阶段最主要的工作方法。毛泽东在建党初期就提出了“没有调查就没有发言权”的著名论断，我党也是依靠调查研究深刻把握中国国情，做出符合实际和规律的决策，一步步地走向胜利。进入新时期以来，社会历史背景发生了很大的变化，我党原本行之有效的一些手段和方法逐渐不能适应新的情况和要求，老式的调查研究效力有了很大减弱和变形，必须依据新的实际和要求对其进行改革创新。民主决策与调查研究互为充分必要条件，没有以调查研究为基础的决策动议，必然是脱离实际的，极容易导致决策的失误和失败，哪怕形式再民主也没有积极意义；而不以民主为导向的决策，即使调查研究再充分也只是一家之言、先入为主的，更使决策提议者掌握最充足的信息和资料，对其他决策者造成天然的强势，所作出的决策只能是压抑民主的决策。因此，必须按照民主决策的要求，依据实际科学构建调查研究机制，为常委会民主决策提供坚实基础。

（一）实行多方参与的专题调研机制

在工作中，党委办公室和政策研究室一般负责常委会的调研工作，党委和政府各部门也有其专门调研力量，经常出现各自为战的现象，不利于调研资源的整合，也影响调研成果的代表性。所以，要形成既有层次，又多方通力合作的专题调研机制。一是要围绕常委会重大决策任务形成调研专题。在常委会确定调研专题内容、方式、组织领导等提出指导性意见后，由专门机关牵头，相关单位参与，多领域结合，组织力量认真制定专题调研的实施方案，以达成共识、明确任务。二是要广泛邀请相关力量参与调研队伍。积极调动社会调研力量，可以吸纳高校及研究机构的专家学者，通过与专门研究机构的结合，做到各有侧重，协调联动，以形成具备理论性、实践性和可操作性特点的调研成果。三是采取外部参与方式。为了防止一方调研可能出现的片面和偏差，尽可能地全面掌握情况，可以在以调研队伍为主的条件下，邀请或委托其他调研队伍进行互相独立和平行的调研，从而形成对比和优势互补，扩大调研的广度和深度。

（二）创新提升质量的良性调研机制

多方参与的调研机制借用民主的理念规避了调研的单一性和主观性，但要全面提升调研的质量，为常委会决策提供依据和基础还要依靠科学和制度来保障。对此，一是要完善调研的领导机制。上级领导的监督和督促是提升调研质量最有力的内在动力。在确定全年的专题调研课题后，常委会相关领导要随时了解调研进展情况，加强督促检查。另外，分管调研工作的主要领导要从召开调研协调会、研究提出具体实施方案，到听取汇报、实地调查、座谈论证、修改调研报告等各个环节全程参与。二是强化调研工作目标管理与奖惩激励机制的落实。要重视调研工作，重视对调研干部关怀，把调研岗位作为培养、锻炼干部的舞台和出成果、出人才的平台，将调研绩效作为评先评优、推荐后备干部等工作的重要标准。三是要积极探索实效方式。有些地方的调研停留在听汇报和走马观花式的考察上，调查地点往往被下级“安排”好，很难听到真话、看到真相，直接影响了调研的质量。要推行以调查方为主导的开放式调研，探索实效方式，如暗访私访等，以求获得真实情况，掌握第一手材料。

三、构建民主决策科学论证机制

首先必须理清在决策中民主与科学的关系。民主是一种价值追求，科学是对事物的客观反映。民主和科学本质上都是为了决策的正确性，但是，民主并不必然导致科学。民主是对各种意见和看法的吸纳，但最后还是要通过少数服从多数的形式来表现出来，而多数人的意见并不一定就是正确的，正如毛泽东所说，“真理往往掌握在少数人手里”。所以，有必要通过科学的手段防止决策的失误和盲目，保障其正确性，达到民主决策的目的。

（一）建立专家论证制度

在地方党委常委会决策中，涉及大量经济、社会中专项领域的决策。由于职业和思考层面不同，领导者更侧重的是其综合性的部分，而对于其中的技术性较强、专业性较强的部分很难迅速把握。所以，应当组织相关领域专家、学者组成论证团队，在调查研究材料的基础上，对拟决策事项进行科学论证。要对多种可供选择的决策方案进行鉴别评估，提出专业建议，并将最终的评估意见作为决策的重要依据。要形成没有专家论证意见，决策不能上常委会的制度。有条件的地方，还可以尝试招标专家论证，即由常委会提出决策议题，在有关范围内进行招标论证，专家中标后所提出决策意见，最终纳入决策内容的，要给予专家以一定的价值补偿。

（二）实行风险评估制度

由于决策是对事件未来的把握和能动反应，很难做到恰如其分、完美无缺。考察历史，很多地方都出现过决策失误和决策失败，常常带给地方难以估量和弥补的损失。这不是说这些决策的出发点就是错的，而是未来千变万化，没有充分的考量，就可能会出现错误。所以，必须在决策前就充分了解失误风险，从而防范、消除消极因素，将失误风险降到最低。常委会的决策事关地方经济社会发展的重大问题，不能不小心谨慎，为了尽可能地科学决策，可以实行决策风险评估制度。这里的风险评估借用的是管理学概念，主要是指在决策前，组织专业人员将该决策会给地方经济社会发展各个方面造成影响和损失的可能性进行量化评估，其结果作为常委会决策的重要参考。这样，常委领导班子就可以以此全面衡量决策利弊，分析利害得失，并对可能出现的风险做好充足准备，从而做出代价最小、效益最大的决策。

（三）引入决策听证制度

科学论证的一个重要方面就是论证决策是否能够推行下去。一个决策即使再科学、再正确，如果推行不下去或者推行下去带来相反的效果，仍然是决策的失败。引入决策听证制度，就是为了避免领导者脱离群众、关起门来做决策。长期以来，我们总是过度依靠精英治理，以为只有领导者掌握的信息是全面的，再经过按部就班的体制内调研论证之后就认为是正确的，是可以代表人民群众利益和呼声的，却恰恰缺少直接向人民群众问计和倾听的手段。这不可避免地带来某些决策由于没有充分反映人民群众的意愿而导致失误，甚至出现决策的出发点是好的却由于人民群众的不理解不拥护而推行不下去。这不能不引起我们的反思。所以，对于涉及广大群众利益的重大事项的决策，都必须按照规定举行听证，对听证会上的意见要认真梳理、分析、对照完善决策方案，或采取小范围试点的办法，及时发现存在的问题，修改优化决策方案，检验决策方案的科学性可行性。

四、构建民主决策议事表决机制

会议讨论并进行表决是地方党委决策的核心环节，也是建立民主决策机制的要害所在。从现实情况来看，不论是全委会或是常委会，党委委员或常委的发表意见权和表决权都最容易受到侵害，会议往往变成了形式，仍然是集体领导外表掩盖下的少数人或个人决定。这就谈不上决策的民主，从而极容易出现决策的偏差和权力的滥用。所以，应当以保证与会者的意见建议权和表决权为重点构建民主决策机制。

（一）明确职责权限，提升全委会决策地位

按照《中国共产党地方委员会工作条例》的规定，全委会的决策权是对“涉及全局性的重大问题作出决策”，［3］而常委会的决策权是对“经常工作中的重要问题作出决定”。一些地方在实践中对于什么是“重大问题”和“重要问题”区分不是很清楚，全委会的作用很难得到有效发挥，其重大决策作用体现依然乏力。这就要求，首先，必须尽快明确全委会和常委会的职责权限，划分全委会和常委会决策的具体范围。同时，在常委会决定重要问题前，应当征求相关全委会成员的意见，充分了解民意。其次，对于常委会分歧较大的“重要问题”，可以移交全委会进行讨论表决，扩大民主。再次，建立常委会向全委会定期报告制度，常委会在全委会闭会期间所作决策及其重大工作要向全委会报告，并接受全委会委员的询问和质询，对于疑议较大的，全委会可以重新表决。

（二）扩大民主因素，健全议事决策规则

一个民主的议事决策规则是民主决策的基础，在常委会议事决策规则中就嵌入大量的民主因素，则是落实民主取向的最便捷方式。首先，充分征求意见。提交常委会集体决策的事项，决策前必须做好政策协调，征求有关部门和党组织的意见。召开常委会时，应邀请人大常委会、政协党组书记列席会议，并根据需要确定党代表、新闻媒体或有关人员列席会议。其次，常委会讨论决定重要事项之前，应当进行充分的酝酿。避免临时动议，酝酿不成熟的议题不得提交常委会会议讨论并决策，会前酝酿不得以任何形式代替常委会决策。再次，推行书记末位发言。以往在常委会讨论决策中，常常发生书记事先发言、事先定调的现象，从而导致其他常委难以或不便再发表不同意见，使会议民主流于形式。所以，要严防讨论变成“一言堂”、表态式的讨论，而要让不同意见先发表出来，形成民主的讨论，让每个常委都能通过讨论形成自己的判断。

（三）加强监督制约，严密议事表决机制

加强决策的监督制约，是保障民主决策的重要方面，可以将许多可能发生的不民主和权力滥用防患于未然。首先，发挥上级的监督制约作用。一级党委的重大会议决策，上级党委可以派员参加，全程监督并将会议记录上报备案；上级党委要监督检查其议事和表决情况，严肃处理违规人员。其次，严密表决程序。根据规定，表决可根据讨论事项的不同内容，分别采取举手、无记名投票、记名投票或其他方式。但为了严肃决策的民主，应当尽可能扩大无记名投票，举手、鼓掌等方式无法量化，而且极不稳定，真实效果最差。真正的民主决策应当是无记名投票的，严格按照少数服从多数的原则决定，并进行现场验票，确保表决真实。再次，进行适度公开。决策的会议纪要送同级不同组织领导班子成员及有关部门，经过审查对不涉及党的秘密的决策内容要适度公开，接受广大党员干部群众的监督。

五、构建民主决策纠错问责机制

现实中，少数领导干部搞重要决策的个人决定，却得不到遏制；决策失误和失败时有发生，却得不到改正和追究；部分决策不能反映民意却大行其道，使民主决策成了一句空话。所以，要使民主决策成为一个完整且严密运行的机制，必须构建纠错问责机制，这是确保决策民主化的关键。

（一）建立决策执行追踪机制

决策执行的效果如何、有无被扭曲、有何不足和缺欠，需要建立决策执行追踪机制获取反馈信息，确保决策主体和广大党员群众及时了解决策落实情况，保障民主知情权，并掌握对决策的完善和修正的客观依据。据笔者考察，各地积极探索了许多新鲜经验，取得了良好的效果。如福建省许多地方都经常性地组织督查组，［4］邀请党代表、人大代表、政协委员、新闻媒体的记者等对上级和本级党委政府的重大决策、重要部署、重点工程等贯彻落实情况，群众普遍关心的热点、难点问题解决情况进行督促跟踪检查。要根据实际建立决策落实评价机制，在决策的执行中再一次彰显民主，在领导班子内、党政系统内和社会公众中充分收集决策落实反馈评价，促使决策更好地推进或加以调整。

（二）建立决策失误分析制度

任何决策都不可能完美无缺，都有可能失误。但是，失误的原因是不同的，可能是正常的失误，也可能是不正常的失误。我们要避免的就是由于决策的不民主产生的不正常的失误，因为，民主决策与不民主决策在执行中最大的区别就是：一个决策如果是以民主的方式产生的，那么在它出现误差之后，决策集体可以坦然正视并容易通过民主的方式加以纠正；而一个决策如果是以不民主的方式强行通过的，决策主导者没有承担责任的勇气或恐于权威的丧失，往往通过更加错误的方式加以掩盖或阻拦纠错，最终造成更大的损害。所以，在对决策执行情况进行追踪检查之后，应当对决策失误原因进行深入分析，找到失误根源。对那些正常失误要找准原因之后对症下药，予以修正；而对那些因为不民主而导致的失误环节要加以严密监控和完善，为以后的决策做好准备。

（三）建立决策纠错问责机制

防止决策失误、减少失误损失的最好办法就是发现一起纠正一起，发现一起追究一起，绝不回避。首先，通畅下情上达机制。分管领导和下级机关在执行决策过程中一旦发现决策失误，要及时向党委进行反馈，以便及时纠错和修正，使决策更加完善。其次，建立追究问责机制。经决策失误分析之后，确定失误原因和失误环节。要从制度上界定决策失误、执行失误与失误主体之间的对应关系，细化责任认定；明确决策失误者所应承担的责任和处罚标准；明确如何启动和由谁来实施决策失误责任追究制。再次，设置警示防范机制。对于决策失误追究问责典型案例，要汇编成册，对决策相关环节的负责人进行警示教育，增强其责任意识和工作使命。

总之，完善地方党委民主决策机制，就是要在决策的各个环节中建立健全民主机制，坚决防止决策的临时动议、脱离实际、少数人或个人主导、失误且得不到追究等，全面增强决策的民主化，进一步提升地方党委的决策能力和决策水平。

［1］刘瑜.民主的细节［M］.上海：三联书店出版社，2009.73.

［2］中国共产党章程［S］.北京：人民出版社，2007.30.

［3］中国共产党地方委员会工作条例（试行）［S］.北京：中国方正出版社，2004.4.

［4］中共福建省委组织部课题组.改革和完善民主决策机制问题的调查［J］.党建研究，2006，（3）.