构建志愿服务常态化发展的现实路径*——基于江苏志愿服务发展现状

张 旻

（南京工业大学 江苏 南京 210007）

志愿服务是一项崇高的社会事业。在坚持科学发展，推进“两个率先”、“建设美好江苏”进程中，我省坚持把发展志愿服务事业作为提高精神文明程度、促进社会和谐、实现又好又快发展的有效途径和有力抓手。深入贯彻落实党的十七届六中全会精神，在全省形成志愿服务的浓郁氛围，扎实推进社会主义核心价值体系建设，推动全社会志愿服务事业的常态化发展。

一、志愿服务发展紧迫性

（一）改革转型期社会矛盾突出

步入改革深水区，身处社会转型期的中国，利益结构不断调整，从而导致贫富分化的加剧，由此引发的社会矛盾是不可避免的。政府要兼顾不同群体的利益诉求，大量的问题和矛盾存在于现实之中，而解决办法也隐藏在现实里。从全国看，东西部差距明显，就江苏而言，长江南北发展也呈现较大差异，亟需以志愿服务等方式，完成省财政等资源向苏北地区的转移倾斜和大量青年人才的南北互动。志愿服务在解决政府顾不上、市场管不了的问题上有着独特的作用，为化解各方各类矛盾开辟了现实路径。

（二）普世价值观的缺失

在追逐物质利益的当今社会，人们的价值观发生了扭曲。思维决定行动，志愿服务以自愿、无偿为前提，以弘扬志愿精神为核心，能够把服务他人、服务社会与实现个人价值有机结合起来，引导人们在做好事、献爱心的过程中陶冶情操、提升境界，有利于倡导爱国、敬业、诚信、友善等基本道德规范，提高公民思想道德素质，把建设社会主义核心价值体系和精神文明建设的任务落到实处。

（三）公民意识淡薄

公民身份反映着一个人和特定国家之间休戚与共的关系，意味着在国家之中的完全的政治和社会生活。一方面，公民的权利依赖于国家的保护。另一方面，公民是国家主权的所有者，要作为政府的参与者承担责任。这就需要我们大力弘扬志愿服务精神，引导广大志愿者积极参与重大活动、教育宣传、秩序维护、文明倡导、群防群治、安全文化、禁毒帮教等公益性活动，在帮助他人、奉献社会中感受快乐、增长才干、实现价值、全面发展。

二、江苏志愿服务发展取得的成效及面临的困境

（一）江苏志愿服务发展取得的成效

1994年底，江苏正式启动志愿者行动。自志愿服务事业发端以来，共经历了四个阶段：起步探索阶段（1994年至1995年），巩固提高阶段（1996年至1998年），整体推进阶段（1999年至2002年）以及全面深化阶段（2003年至今）。［1］截至2012年，全省共有注册志愿者330万人，13个市已成立各级志愿者协会273家，150多所高校和部分大型企业团组织成立的志愿者组织共有志愿服务队7000多支，各类志愿服务站（点）13487个。全省志愿者累计向社会提供了4000多万人次、110000多万小时的志愿服务。［3］志愿者行动日益从群众自发向科学组织发展，全省志愿服务组织体系不断完善，对推动我省乃至受援省份、地区的经济社会发展做出了积极贡献，具体体现在以下三个方面：

1.服务内容方面

江苏省志愿服务行动已由过去单一的扶贫救灾向服务大型活动、服务中心工作方向发展，初步形成了四大系列服务项目：一是援助性志愿服务项目，主要面向社会特殊困难群体，志愿者深入基层、深入群众，使最需要关爱的群体得到社会帮助。二是专业性志愿服务项目，主要依靠招募具有专业技能的志愿者开展定向服务。三是公益性志愿服务项目，主要动员、组织志愿者参加无偿献血、植树造林、生态环境保护等社会公益事业。四是专项性志愿服务项目，组织志愿者为政府重大活动及全国性重要事项提供志愿服务。

2.运作模式方面

江苏省各地出现了三种典型的志愿服务运作模式：

一是以南京为代表的“行政依托”模式。依托政府办的社区服务中心建立志愿者服务站，服务站的启动资金、办公场所、所需设备由政府办事机构、社区委员会或民政部门投入。

二是以南通为代表的“社会化运作”模式。“江海志愿者”服务站由企业和媒体共同建设，建站资金和运作经费由企业提供，媒体负责宣传发动，团委负责招募志愿者和开展志愿行动。

三是以江阴为代表的“团组织领办”模式。由江阴市政府出资建立社区求助服务中心，由团市委负责，供电、供水等20多个部门参与，下设500多个服务网点，为广大市民提供各种服务。［3］

3.服务品牌方面

经过多年的努力和积累，江苏实施的志愿服务项目形成了强烈的品牌效应。“苏北计划”、“关爱农民工子女”、“江海志愿者”、“奥运江苏”等大批志愿服务品牌社会影响深远。“莫文隋”、“校外辅导站”形成了特有的“南通现象”。苏州的“网上家长学校”、南京的“诚爱基地”、常州的“阳光新港”等6项关爱未成年人志愿服务工作在中央文明办组织的创新案例评比中获奖。还有，镇江市的青年骨髓捐献的志愿者行动，使镇江成为全国首个骨髓捐献志愿者过万的城市。一大批志愿服务品牌的涌现，加强了志愿服务组织的影响力，奠定了江苏志愿服务事业在全国的领先地位。

（二）江苏志愿服务发展面临的困境

1.非均衡化

由于自然环境、历史、经济、政策等因素的影响，江苏形成了三种发展格局：即以宁苏锡常镇为核心的苏南高速发展带；以通扬泰为纽带的苏中发展带；三是以徐淮盐连宿为广大腹地的苏北发展带。志愿服务在这三个区域的发展呈现出差异，苏南、苏中发展趋势良好，苏北发展较为滞后，主要影响因素如下：

（1）经济原因

江苏存在区域发展不平衡的现象，苏北发展长期滞后于苏南，尤其在经济建设方面，南北差距十分悬殊。据统计，2011年苏北地区生产总值仅占苏南地区的34.02％。经济的发展程度对志愿服务事业会产生一定的影响。殷实的经济基础能为志愿服务事业提供优厚的物质资源，也能吸引公益人才的加入。志愿服务对他们而言，既是施展才能帮助他人的平台，也是展现自我寻求发展的阵地。

（2）政治原因

我省要想实现“两个率先”，必须加紧振兴苏北地区，实现区域共同发展。政府将主要精力投入在加速经济发展上，未把志愿服务事业放在经济社会发展规划的显眼位置。在“江苏百优志愿服务项目”的征集中，苏北地区入选的仅占28％，连云港市竟无一例入选。另外，开展志愿服务活动不可避免地要消耗一定的经费，但政府未将对志愿组织的资助纳入预算，往往存在“重使用、轻支持、重付出、轻资助”的现象。加上靠社会募集的资金有限，导致志愿服务活动难以延续下去。

（3）社会原因

志愿服务的发展有赖于参与主体的推动。苏北地区人口总量占全省人口总数的39％，然而，公民对志愿服务的参与度却很低。除去相关部门组织、宣传不力外，最主要的是公民自身因素。如：受教育程度，收入水平等。受教育程度的高低影响人们对志愿服务的认知，而收入水平直接制约公民是否有闲暇的时间和精力去关注温饱以外的公共生活领域。据悉，苏南地区城镇居民人均可支配收入是苏北地区的1.72倍。宽裕的生活使得苏南居民生存压力减小，从而有更多的时间关爱他人。

2.运动式发展

（1）大学生志愿者

大学生志愿者有着良好的知识背景及个人素质，是2008年北京奥运会、2010年上海世博会及2014年南京青奥会等一系列大型活动及赛事不可或缺的生力军。但是，当志愿者毕业离校后，很多人就放弃了志愿者的身份。有的是因为工作繁忙，无法抽身。很大一部分是找不到有效的组织为其提供服务的平台，高校也未将大学生志愿者的注册信息移交到社会，致使一部分志愿者失去了“门路”，因而志愿服务中断。

（2）“草根”志愿者组织

“草根”志愿者组织的兴起标志着公民社会的壮大。我省存在很多民间自发的公益组织，它们不受政府逻辑的制约，活跃在扶贫济弱的最前线。“草根”组织虽然在活动的开展上具有灵活性，但常常因为资金的短缺，人员的稀疏，管理的松散而中断志愿服务活动，难以形成长效的发展机制。

3.体制

2008年以前，志愿行动大多由共青团发起，团委起指导、协调作用。自2008年起，省政府为响应中央号召，把精神文明建设摆在全局工作的重要位置，志愿行动改由省文明办牵头，成立了省民政厅、团省委、妇联、残联、老龄办等十家成员单位组成的“江苏省社会志愿服活动协调小组”。初步形成了“党委统一领导，文明办组织协调，有关部门各负其责，全社会积极参与”的领导体制。但还有以下问题存在：

（1）文明办的牵头作用没有凸显

2008之后，文明办开始接手共青团的部分职责，对省内的志愿服务工作进行协调、管理，共青团则重点负责青年志愿者的工作。然而，基于旧的工作机制，一些本该由文明办落实的工作，尚未开展。如：全省优秀志愿者、志愿者组织及志愿项目的表彰。青年志愿行动的表彰一直由团省委来承办，文明办无论从覆盖力度还是协调力度较团委都占有优势，省内志愿行动的全面表彰有待提上文明办的工作日程。

（2）各层级组织分开管理，难以形成统一模式

这反映在志愿者的登记注册制度上。为方便公民注册成为志愿者，各级团委下设的志愿者协会及其分支机构和授权组织都可以为志愿者实施登记注册。这意味着志愿者每参加一个单位组织的公益活动，就必须单独注册一次，不同单位可能拥有同一个志愿者的重复注册信息，而每个单位的管理平台功能参差不齐，不利于统一管理。北京市在奥运会之后，打造了“志愿北京”的统一平台，江苏也可效仿北京，整合全省志愿者资源。

4.激励

志愿者的激励体现在两个方面，精神上的激励和物质上的激励。精神上的激励即定期对在志愿服务工作中表现突出的个人和团体给予公开的表彰。如：我省开展的“2011年全省青年志愿者行动评选表彰”活动，包括奖项为：江苏省十佳青年志愿者（10名）、江苏省优秀青年志愿者（200名），江苏省十佳青年志愿服务项目（10个）、江苏省优秀青年志愿服务项目（100个）、江苏省青年志愿服务事业贡献奖（100个）等等；物质上的激励包括：给予志愿者生活上的补贴，为志愿者办理保险，颁布实施针对服务期满的志愿者的优惠政策等。目前，我省志愿者的激励机制还存在以下几方面的问题：

（1）激励方式单一

我省对志愿者的激励以精神激励为主，物质激励为辅。精神激励的方式即为表现优秀的志愿者个人或团体颁发荣誉证书、荣誉徽章等，物质激励主要是生活补助和优惠政策等。这些激励方式沿用已久，旧的方式无论在激励效力还是社会影响力方面都会大打折扣。时代在发展，激励方式也应与时俱进，不断革新。虽说志愿服务是自发行为，不计报酬，但适当的激励可以起到事半功倍的效果。

（2）部分政策缺乏普适性

政府为鼓励全民参加志愿服务，相继出台了众多优惠政策，尤其是针对应届高校毕业生的，如：报考省内高校、科研院所研究生的加分政策；提供定向招录志愿者的公务员职位；选聘村官的优先推荐权等等。但这些政策对于非大学生志愿者就无法适用了。因此，政府在出台相关政策时应考虑全面，做到让各种类型的服务者都能享有一定的权利。顾此失彼，会打消公众的积极性。

5.法律

2005年7月1日，《南京市志愿服务条例》开始施行，2007年5月1日《江苏省志愿服条例》颁布实施，由江苏省志愿者协会起草的《江苏省志愿者管理办法》（试行）也开始在全省范围内同步执行。这虽然标志着我省的志愿服务事业进入到一个有法可依的阶段，但立法仍有诸多不足之处：

（1）对“草根”志愿团体缺乏必要的法律保护

近几年，民间的慈善活动日益活跃，许多非正式登记的志愿者个人及团体如雨后春笋般涌现。这些“草根”组织尚处于原始的自发状态，发展方向随意，组织形式粗放，活动内容多样化，我省现存的法律法规未对这样的组织有明确的界定。如何保护和规范“草根”志愿者组织，以法律条文来明确这些组织的性质、职能、地位、权利、义务、组织形式、活动范围、经费来源等成为我省下一步完善志愿服务立法的一个重点。

（2）现有法律条文不够细致、全面

我省志愿服务立法工作滞后于志愿行动的发端，法律条文还需细化，尤其是志愿行动的社会角色、服务对象及范围、权利与义务关系等要尽可能明晰，这对后续的修订工作提出了更高的要求，否则极易引起志愿服务中的纠纷。根据一份针对大学生志愿者的调查发现，在开展志愿服务过程中感到偶尔权益受到侵害的占受访对象的42.5％，总体来看，60％以上的受访对象或多或少地感觉到权益受到过侵害［4］。这反映了我省在志愿服务方面立法的欠缺，志愿者的权益得不到有力保障。

三、实现江苏志愿服务常态化发展的建议和对策

（一）区域发展均衡化

要想从整体上推动我省志愿服务事业的发展，必须实现江苏13个省辖市均衡发展。而推进苏北地区志愿服务事业的发展又成为实现均衡发展的关键。政府需通过制定一系列政策来调控发展的失衡。（1）宣传。政府可以通过播放公益宣传片，张贴公益海报，发放公益宣传册等形式鼓励公民积极参与志愿服务。（2）资金。政府应将对志愿组织的资助纳入财政预算，可加大拨款力度扶持志愿者组织的起步和日常运行。同时，以优惠的税收政策来引导更多的社会资源向志愿服务领域输送。（3）教育。大、中、小学要增设有关志愿服务方面的学分，提倡校团委每学期尽可能地创造条件，给学生提供开展志愿服务实践的机会，将此作为一项长期的教学实践计划。（4）人才。为吸纳招募来自各地各领域的公益人才，政府可以给出诸如升学、就业、晋升等一些优惠政策，以此来促进人才向苏北地区流动。

（二）剔除运动式发展

剔除运动式发展要做到：（1）树立理念。19世纪法国伦理学家孔德认为，人既有利己的冲动，又有利他的冲动。当利他的冲动内化为人的一种品质、一种信仰、一种认同，成为人的一种自觉行为时，志愿服务理念便形成了，理念支撑行动。美国社会注重从小培养志愿服务的理念，把志愿服务作为一项学业来考评，并以考评的结果判定是否及格和具有升学资格。据统计，早在1999年，美国56％的18岁以上成年人就参加过志愿工作。（2）借鉴经验。我省志愿服务事业历经18年的发展，出现过许多可持续势头良好的志愿服务项目。如：“江苏省大学生志愿服务苏北计划”，自2005年实施起，7年来3300名大学生奔赴苏北五市开展为期一至二年的志愿服务。截至2011年7月，共有571人扎根苏北，有711名志愿者在苏北服务。［5］苏北计划的成功实施得力于政府的大力扶持，从计划的周详拟定到经费充实保障，加之地方各级组织到位的宣传、配合，因而逐步建立起长效发展机制，并且不断完善。（3）整合资源。尤其要注重整合人力资源。长期存在这样一种现象，很多大型赛事和活动过后，一些经过培训的专业志愿者就闲置了，活动结束，志愿服务随即停止。相关部门应当注意整合这部分资源，在日常生活中继续启用。

（三）实施信息化管理

省文明办要尽快全面接手、统揽全省志愿服务工作，推进我省的志愿服务事业向着信息化、科学化、规范化的轨道发展。强调利用信息手段来搭建供需对接的互动平台，相较于原有的网站，在功能上要有新的突破，囊括志愿服务日常管理所需的各项基础功能和志愿者互动交流的高端应用。一方面，志愿者可以通过平台进行登记注册，系统根据志愿者填写的个人资料及服务意愿自动跳转到所属类别的服务组织中去。同时，一些经过授权的志愿服务团体也可以通过平台发布招募信息，从而迅速、有效地吸纳自己所需的成员。关于发布信息的权限和一些涉及到法律责任方面的问题，还有待细细斟酌。

（四）优化激励方式

来自哈佛大学的威廉.詹姆士的一项研究表明，在无任何激励措施下，人仅能发挥工作能力的20％-30％，而当他受到激励后，其工作能力可以提升到80％-90％。因而，适当的激励对于提升志愿服务的质量起到不可或缺的作用。（1）建立多元化的激励方式。以往的激励手段虽效果显著，但已沿用多时，亟待创新。比如可以给每位志愿者建立特殊的“档案”，通过刷卡计时等多种形式记录志愿服务时间，以此来做为困境时或年老后优先享受志愿服务的依据，形成我为人人，人人为我的互助机制。（2）激励公平化。美国亚当斯的“公平理论”给我们的启示是：激励应力求公平。首先是优惠政策的制定上，要考虑全面，尽量使政策能惠及参加志愿服务各层次各领域的人。其次，在志愿者的奖励上，可以实行志愿者“评级”制。综合考虑志愿服务对象、志愿组织其他成员、志愿组织管理人员三方评价及特定时间段中累计的服务时间来评定级别。拉开奖励档次，使表现突出者获得应有的殊荣和奖励。

（五）志愿服务法治化

志愿服务立法是志愿服务可持续发展的法律保障。通过志愿服务立法推进和保障志愿服务事业的健康发展已经成为一种世界潮流。西方发达国家大多通过法律手段，将志愿服务纳入规范化、制度化、程序化的管理轨道上。如：美国政府在1973年就制定了志愿服务法，随着环境、社会等变化历次修正法案内容以法律形式确定了志愿者的地位和志愿者活动的发展。目前，美国现存的志愿者法律法规主要有：《国内志愿服务修正法》、《国家和社区服务法案》、《全美服务信任法案》、《志愿者保护法》等。同时，美国在其他的相关立法和政策优惠上都显示出了对志愿者活动大力支持的态度，对志愿者个人的物质保障方面也有很多相关政策法规。［6］如联邦与州都设有开展志愿服务的专门管理机构，每年有专项资金。同时对志愿者绩效进行评估，志愿者的经历可以享受升学、就业、晋级等多方面的优先考虑和便利。

在我国，1999年，广东省颁布《广东省青年志愿服务条例》成为我国志愿服务立法的第一家。《条例》明确了志愿服务和志愿服务组织的非营利性质；志愿服务的组织协调单位；志愿者、被服务单位和个人及志愿者组织三方的权利、义务关系等，为今后其他各省市的立法树立了典范。在我省，随着经济社会的发展，志愿服务参与人数越来越多，专业化程度越来越高，涉及的资金数额越来越大，加强立法是促进我省志愿服务事业持续发展的重要举措和有力契机。我们应借鉴各方经验，完善志愿服务立法，及时预防和化解服务中的各种风险，进而确保志愿服务的常态化发展。

［1］江苏省志愿者服务综述［EB/OL］.http://www.jszyz.org/zcms/zyz/about/fwzs.jsp？pid=5217154＆cid=5271394，2011.

［2］吕宁丰.18个在宁志愿者和志愿服务组织获全国全省表彰［N］.南京日报，2012-03-02.

［3］江苏省志愿服务事业三年行动纲要［EB/OL］.http://www.jszyz.org/zcms/Docs/news/5/html/5776342/1298706871796.shtml，2009.

［4］李晓晖.国家立法保障志愿者权益的探讨-以北京市大学生志愿者为例［J］.经济研究导刊2010，（21）.

［5］沈海斌.江苏大学生志愿服务项目实施情况介绍［EB/OL］.http://www.jszyz.org/zcms/Docs/news/5/html/5776342/20110816170242417.shtml，2011.

［6］叶松竹梅.发达国家志愿者服务的立法研究［J］.法制与社会，2008，（14）.