关于攀枝花市工程项目代建制实施中有关问题的探讨

何安爽 赖娣红

1，攀枝花市仁和区建设工程质量安全监督站， 四川 攀枝花 617000 2，攀枝花市仁和区住房和城乡建设局，四川 攀枝花 617000

关于攀枝花市工程项目代建制实施中有关问题的探讨

何安爽1赖娣红2

1，攀枝花市仁和区建设工程质量安全监督站， 四川 攀枝花 617000 2，攀枝花市仁和区住房和城乡建设局，四川 攀枝花 617000

工程项目代建制度作为一种新的政府投资项目管理模式,在攀枝花市得到迅速发展和推广，基本实现了规范政府投资项目管理、提高政府投资效益等预期目标。本文就代建制在攀枝花市实施中存在的问题进行阐述，并有针对性地提出对策措施。

代建制；管理；对策；规范

2004 年国家出台了《国务院关于投资体制改革的决定》。在决定第三部分就政府投资项目明确了代建制概念，要求完善政府投资体制，规范政府投资行为，加强政府投资项目管理，对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。代建制是指政府委托专业管理公司对工程建设进行管理，形成投资人、使用人、项目法人三者相互制约的政府投资项目管理新模式，2006年四川省及攀枝花市也分别出台了《四川省政府投资非经营性项目实行代建管理的暂行办法》、《攀枝花市政府投资项目代建制暂行办法》等，攀枝花市还成立了代建处，推行代建制。

代建制作为一种管理制度创新，对传统的建设模式进行了大胆创新，去芜存精，并结合了时代发展的需要，故其优点十分明显：首先减少了国家公务人员职务犯罪行为的发生，它使管理权和决策权相分离，又相互制约，在一定程度上遏制了工程建设领域腐败温床的产生。其次是有利于发挥专业管理单位专业化的优势，严格控制项目投资及工期质量，有利于提高工程的整体建设管理水平。再者它有利于明确政府投资项目参与各方的职责，实行“投资、建设、管理、使用”相分离的原则。攀枝花市代建制管理的特点主要表现在：（1）通过公开招标选择代建单位，实现了政府投资建设项目运作市场化，不仅有利于代建市场的培育，使其健康发展，有效地铲除了产生腐败现象的土壤。（2）未设立任何代建制组织协调或管理等中间机构，减少代建制管理的中间环节，进一步提高了政府投资项目代建制管理效率。（3）市政府授权的主管部门或投资主管部门组织项目业主与代建单位签订双方代建合同，市政府授权的主管部门或投资主管部门负责代建制的组织实施和协调工作。

1 攀枝花市代建管理现状分析

通过近几年来的工程实践，攀枝花市代建制管理取得了不错的效果，但作为一项新生事物，由于代建制度配套法律法规建设还不完善，实践经验积累不足，总体上还处于试行和完善阶段，在实践中也暴露出一些体制、机制和管理方面的问题。

1.1 实施《攀枝花市政府投资项目代建制暂行办法》效力不强，代建人的法律定位不明确

首先，虽然攀枝花市出台了代建制的相关规定并实施了一些代建项目，但其层级较低，协调力差，法律地位问题未得到根本解决。实行代建制的依据只是部门性规章，还不是一项法定的制度，约束力不够强，代建制在制度层面上还存在较多问题。同时由于《攀枝花市政府投资项目代建制暂行办法》和现行基建法规中没有明确授予代建单位履行职责的法律地位，使其在办理各种项目建设手续时，身份难以被有关行政管理部门认可，独立开展和承担相应法律责任的能力受限制，工作起来比较被动。有些使用单位对于代建工作存在一定的抵触情绪，或是不积极主动配合，或是过多进行干预，影响了代建工作的顺利开展。另一方面，代建单位从项目立项后开始介入并与项目业主签订《代建合同》，明确建设工期。事实上，由于征地拆迁等问题涉及协调范围广、难度大、不确定因素多，往往不能按《合同》规定的时间完成，因此，代建单位要承担相应责任并不合理。

其次，代建人是被委托人还是承包人应加以明确，这涉及代建各方责权利的划分。在民法中，“代理”是指代理人在代理范围内，以被代理人的名义或自己的名义独立与第三人进行民事行为，由此产生的法律效果直接或间接归属被代理人的法律制也就是说代理所产生的法律效果是由委托方承担的。而在建筑行业采用的代建制中，代建人接受业主方的委托，承担建设项目全过程的管理工作，在此过程中产生的民事责任是由代建方承担的，这与民法中规定的代理的含义相违背，因此可以认为代建人是以承包人的身份出现在代建活动中，而不是按民法中的被委托人身份。

1.2 风险转移问题尚未解决

所谓风险转移是指通过合同或非合同的方式将风险转嫁给另一个人或单位的一种风险处理方式。 目前合同法或其它有关法律并未对项目代建是一种什么样的合同关系做出明确的规定。在实际操作中, 大部分业主或投资方不愿意将建设期法人职权委托给代建公司, 虽然合同写明代建单位为建设期法人, 但实际上，业主单位从自身利益出发，在项目管理过程中会多方干预，如资金拨付、招投标以及建设规模、标准、投资等，导致代建单位要承担项目业主的责任，却难以行使其权利，无权有责的情况时有发生。

同时又规定诸多事项必须由业主批准,造成代建单位根本无法正常履行法人职责,另一方面又采用合同形式将法人责任转移代建方, 造成代建公司即使取得了法人的地位可以行使法人职权后也并不愿意承担法律规定的建设单位全部责任, 这样造成在建设实施过程中, 业主并没有从项目建设管理中脱出身来, 时时要处理项目实施过程中的各种问题, 而且代建项目建造起来之后, 业主仍然要面对使用过程中的各种琐碎问题，这就形成业主或投资方付出了风险转移的费用但风险并未能全部转移或转移失败。

1.3 代建单位工作的职责不够明确

由于代建制相关规定及代建合同约定的责任和义务不够明确，代建单位与项目业主的责权利问题界定不明晰，致使代建单位履行工作职责过程中，存在工作职责不清或无法准确界定各自工作职责的问题。一是代建单位与监理单位及使用单位工作内容存在交叉现象。对前期工作包括项目审批、招投标、对外协调、设备材料考察等工作内容分工以及发生的费用由谁承担，都没有明确规定。代建单位与监理单位在“三控”以及工作协调上职责不清，有的代建单位借口质量及安全责任应由监理负责，自己只负责投资控制与协调，减小了自己应尽的工作职责。二是存在代建单位直接参与代建项目的监理、招投标代理及造价咨询工作的现象。由于《暂行规定》对代建单位参与项目设计、监理、咨询等没有限制性规定，而现有代建单位多具有设计、监理、咨询一项或多项资质，造成在监理、咨询等招标过程中存在代建单位自己组织招标，自己中标现象，有违招投标公平原则，且不利于互相制约与监督，违反了《建筑法》的基本要求。

1.4 代建费用取费标准偏低，对投资总额小的项目影响较大，代建单位缺乏内在动力

代建制《试行办法》规定代建费用取费标准约为项目总投资0.6～2%，对于总投资10亿元以下的项目，与其他智力型服务如设计、咨询、监理相比，代建费用还是偏低。由于建设单位管理费不包含项目开工前的前期工作管理费，以及代建单位必须支出的工资、税金和应获得的合理利润等内容，与代建单位缴交履约保函、控制投资分担的责任不对称，影响了代建单位的积极性，不利于吸引优秀企业参与代建，不利于加快培育代建市场。

1.5 各管理部门工作脱节，难以形成监管合力

在工作中，各管理部门相互之间的工作缺乏足够的衔接，监控的合力始终难以形成。项目审批部门在项目审批时，审查深度不够，与专业部门联系欠缺，批复的投资不能准确反映工程实际成本；项目建设标准无章可循，对设计所提要求全凭业主喜好，行业主管部门缺乏监管；审图中心对施工图审查时往往只注重技术、安全审查，对于施工图预算是否超初步设计概算并不关注；项目招投标阶段，项目审批部门对工程招投标的标底价制定过高提出异议，而代建单位不予回应；有些建设项目工程还未完工已经超概算，且未经原审批部门同意调整概算，为赶工期继续施工；在施工阶段对设计变更、工程增量管理不规范，为赶工期，经常发生“先干后算”的情况，致使现场计量、变更签证这些重要环节没有得到有效控制；项目决算审计中，审计部门一方面从不参与工程计量复核(包括隐蔽工程)，同时对中介机构的审计结果不予审查，另一方面把未经发改、财政审批同意调整的设计变更、工程增量也作为计价依据，审计结果直接与施工单位见面，代建单位匆忙付款，财政如有异议不予付款，稍有不慎就会引发施工单位群体闹事或围攻的恶性事件；项目支出缺乏财政评审依据，财政在项目资金上被动给钱的局面没有得到根本的扭转。

2 对策和建议

2.1 完善相关法律法规，尽快建立一套完整严谨的制度，进一步明确“代建制”的法律地位

为了有效地推行“代建制”,应加快制定和出台相配套的法规性文件,比如对政府投资工程项目的分类管理、项目法人的管理规定等。要进一步明确代建制在建设领域的法律地位以及各方应承担的法律责任及享受的权益。对代建单位是仅作为项目管理者还是具有短时项目法人权利和责任的身份,应在法律上给予明确,并依此对后期项目代建过程各环节中代建人身份加以明确,据此讨论代建人的责、权、利。

2.2 完善责任追究机制，提高项目建设管理水平

一是加强对代建单位的管理。对项目管理混乱、随意变更合同、未经批准擅自超规模、超标准、超概算的代建单位，要给予通报批评，并与代建管理费挂钩；情节严重的，转纪检、监察部门处理。代建在实施过程中能积极主动采用新机制、推广新技术、优化设计方案、合理节约投资，应给予通报表扬，且根据工程投资的结余额度给予适当的奖励；引入市场机制，打破一家代建的局面，委托有资质的专门管理机构，实行专业化、社会化的全程代建管理。二是强化招投标管理。政府投资项目从方案设计开始，勘察、监理、施工等各个环节必须向全社会公开招标。招标必须严格按照初步设计的批准内容进行，标底价(指导价)编制必须控制在批准的概算之内，凡超过的必须由项目审批主管部门批准。同时要提高标底的编制质量，保证标底价与决算价的衔接。加强招投标的监管力度，克服在招标投标中各种不正当行为，发现问题，必须严肃查处。三是完善监理制度。对项目实施过程中，擅自提高建设标准、扩大建设规模、改变建设方案的行为，监理单位要及时制止或上报有关主管部门。对于不履行监理职能的单位，视情况给予劝诫或限制其承担政府投资项目的监理任务，并建议有关资质管理部门给予相应处罚。

2.3 充分发挥项目使用单位的监督作用，加快推行项目后评价制度

建立健全有关管理规章制度。以市政府名义印发实施代建制管理办法，进一步明确代建单位与项目业主之间的责、权、利，特别是代业主权利，以利于代建单位对项目总投资的有效控制。充分发挥项目使用单位的监督作用。项目使用单位的监督内容包括:项目前期对代建人准入和退出及代建人选择各承包单位的招标、代建项目建设程序报建的监管；在项目实施阶段对施工阶段的实体质量、进度及安全，有无违法分包、转包,以及竣工验收、验收备案等方面的监督；项目使用阶段,对代建项目的产权和代建城建项目的移交管理监督等等。同时,项目使用单位要参与代建项目的全过程管理,从项目之初的初设评审及项目功能定位上,要充分表达使用单位的具体要求。在项目完成后,参与工程项目的验收，重点验收项目的使用功能。

建立项目后评价制度。为更好地对项目建设进行全过程监控，实时评估代建方的绩效，并将评估结果作为今后代建方招投标的重要衡量指标，因此有必要在项目流程的初、中、末三个阶段，结合时间、成本、质量三大工程目标，建立完整的代建方绩效评估体系，并在项目投入正式运营后，对其使用功能进行全面测试检验，对设计及施工的综合结果进行综合验收，确认是否达到项目之初所设定的各项指标（有些指标只能在运行一定时间后方可得出），并根据各项指标对该项目进行最终评价也就是项目后评价。

2.4 建立科学的激励机制，完善奖惩制度

业主单位可以通过激励的手段间接地对代理单位进行监督。例如,采用设立投资节余奖励规定,或通过适当提高代建管理费用的办法鼓励代建单位控制投资,节约建设资金。需要注意的是单独的成本控制可能使代建单位为赢取奖励而降低工程建设标准,这一方面这可以通过适当增加代理费用和加强政府监督的方式来解决。采用这一方法,不但能够给代建单位充分发挥其管理才能的空间、调动其工作积极性,而且还能真正建立与代建单位工程项目管理绩效相适应的有效的激励机制。

在代建费与奖惩制度这一环节上，应尽快制订切合代建工作实际的收费标准，明确代建费内容，列入明确科目，若代建工作按预定目标完成（主要是投资控制，参考质量和工期），就奖励代建单位以具体数额的奖金，而不是节余分成。同时防止代建管理费的过度竞争。许多地方将代建管理费列入招标选择代建单位的主要竞争指标，攀枝花市也是采用这种模式，这是一个需要慎重考虑的问题。目前，代建制在攀枝花市尚处在推行阶段，社会对代建制还未完全接受，代建主体也未充分发育，代建单位资质标准、相关法规及制度尚未颁发完全，代建单位的素质差异较大。在此背景下，将代建管理费作为选择代建单位的主要竞争指标必将使代建制的发展象当年刚执行监理制时陷入低价恶性循环的困境。另一方面代建管理费是智力劳务报酬，与工程施工承包价格的评价完全不同，代建管理费仅占工程项目投资总额仅3%左右，但通过代建方在工程项目管理中科学、有效地控制和节省投资所产生的效益却可能是代建费的几倍，甚至几十倍。如果收益过低，工程项目管理企业将无法吸纳和稳定优秀管理人才，也就无法支撑和发挥代建单位统一管理协调的地位和作用，势必制约代建制的健康发展。

3 结语

攀枝花市的代建制推行至今，尽管在实践中出现了诸多偏差和问题，但只要在实际操作中不断总结经验教训，完善管理制度及相关规定，并及时对代建单位加以引导、统一，相信信代建制一定会在非经营性政府投资项目建设管理中起到预期的作用，而各代建单位也应找准市场定位，发展企业的核心竞争力，在加快推行“代建制”的今天，抓住机遇，壮大发展，也为政府投资建设项目的管理营造一个健康、公平、竞争、有序的市场环境做一份贡献。

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10.3969/j.issn.1001-8972.2012.09.023

何安爽（1969.7-）男，国家注册监理工程师，注册安全工程师，毕业于昆明冶金高等专科学校，现任攀枝花市仁和区建设工程质量安全监督站副站长。

赖娣红（1969.9-）女，工程师，毕业于攀枝花大学房建专业，现任攀枝花市仁和区住房和城乡建设局，从事村镇规划管理工作。