关于促进自主创新政策落实的若干思考

苏靖

（国家科技基础条件平台中心，北京 100862）

关于促进自主创新政策落实的若干思考

苏靖

（国家科技基础条件平台中心，北京 100862）

本文从全面促进自主创新政策落实这一目标出发，探讨了自主创新政策落实的基本情况，分析了制约自主创新政策落实的主要因素。在此基础上，本文提出要从建设服务型政府的要求出发提高政策落实的质量和效率，要把政策的制定和实施作为一个有机结合的整体，要在政策的实施中及时调整和完善政策，要做好政策实施重要一环的政策评估，要重视和建立政策实施的成本补偿机制等建议，力图从理论和实践的角度努力促进自主创新政策的落实。

自主创新；政策；落实；思考

为深入实施 《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》，国家制定发布了《配套政策》及其实施细则，综合科技政策和经济政策措施，逐步形成了覆盖面广、政策力度大的自主创新政策体系，对于提高自主创新能力，建设创新型国家具有重要的促进和保障作用。政策的关键在于落实。及时掌握政策落实情况，进一步促进自主创新政策的全面落实，充分发挥这些政策的重要作用，并在实践中不断改进和完善政策，是一项十分重要的任务。

1 自主创新政策的制定与落实情况

1.1 自主创新政策是建设创新型国家的重要基石

2006年，国务院发布了《配套政策》，提出了科技投入、税收激励、金融支持、政策采购、引进消化吸收再创新、创造和保护知识产权、人才队伍、教育与科普、科技创新基地与平台、加强统筹协调等十个方面60条创新政策。为使《配套政策》进一步得到全面落实，从2006年4月开始，在国务院的统一领导下，科技部、发改委、财政部等16个部门根据各自的职责分别牵头制定相应的实施细则。

这些政策措施，符合当前世界科技政策发展的趋势，适应科技创新规律的内在要求，在政策的对象上，更加普惠，更加公平，综合运用财税、经济、科技等多种政策工具，注重对科技创新实现全过程的支撑，注重科技成果转化和运用，注重调动广大科技人才的积极性，注重加强对企业技术创新，特别是支持广大中小企业技术创新，已经成为营造良好政策环境，支撑创新型国家建设的重要基石。

1.2 政策的实施是取得成效的关键

随着《配套政策》及其实施细则的陆续出台，科技部与有关部门积极推动各项政策的落实。组织开展政策宣传，全面解读相关政策措施，积极做好政策培训工作。在各地方、部门的共同努力下，各项政策措施都得到了不同程度的落实。一些地方在政策落实中大胆探索，形成了很好的做法，例如上海依托专门机构建立工作网络，提供创新政策的“一站式”服务。江苏在科技系统遴选出1000多名企业科技政策辅导员，为企业提供政策咨询服务等。

据调查，政策的落实取得了明显的成效。在科技投入方面，自2006年以来，中央财政科技投入年均增幅超过20%，部分省市财政科技投入年均增幅在30%以上。在知识产权方面，近两年我国创造知识产权的数量和质量都有了大幅提高。在2009年授权的国内专利中，发明专利65391件，占13.0%，同比增长40.4%。在税收激励方面，鼓励企业创新的税收优惠政策作用比较明显，激励了企业研发活动。据26个省市的不完全统计，2008年度，这些省市共加计扣除（按50%口径）企业应纳税所得额584.54亿，减免企业所得税额（统一按25%的税率折算）146.1亿［1］。

1.3 政策落实中存在一些不可忽视的制约因素

一是重政策制定、轻推动落实的现象仍然存在。相关方面均把发布了相关政策措施作为重要的工作业绩，而对政策的落实情况关注度不够。一些省市在落实政策中没有形成组织保障机制和监督考评机制，对政策落实情况缺少监督评估。二是部分政策文件本身操作性不强。配套政策实施细则中有不少是属于指导性文件，指出了政策的方向和总体要求，具体的实施还需要相关的配套办法。一些政策缺乏量化考核，难以具体操作实施。三是政策宣传和指导服务还不到位。尽管调查显示企业对相关配套政策与实施细则知晓度有所提高，但仍有部分企业对自主创新政策的具体内容不甚了解。

2 思考与建议

2.1 从建设服务型政府的要求出发提高政策实施的效率和质量

建设服务型政府，要求政府改变原有的社会经济管理体制和管理方式，建立与市场经济体制相适应的政府职能和履行职责的途径、形式和方法，正确、充分和有效地履行职责，提高为社会公众、企业服务的能力和水平。在政策实施中贯彻建设服务型政府的要求，必须改变传统政策实施片面追求效率而不计成本、不重视效果，企业和社会公众也难以从政策实施中受益的情况，而必须满足政策对象的需求，要强调政府的回应性，提高政策实施的联动能力。

要摒弃政府管理公共事务的强制色彩，更加注重政府、社会与市场三边的合作与互动，重视政府与企业等参与主体在政策实施中的合作。通过切实有效的政策服务扩大政策的受益面。要加强政策服务机构和工作机制的建设，开展个性化和规范化的服务，开展政策的宣传和培训，满足企业对政策咨询各种需求，使企业有效地利用政策，提高创新的能力和自觉性。地方科技管理部门应提高服务意识，创新工作方法，选择有条件的机构开展政策服务。通过各种信息交流渠道和宣传平台，及时收集和反馈政策执行中的各种问题，促进政策的调整和完善。

2.2 把政策的制定与实施作为一个有机的整体

要充分认识到政策制定与政策实施不再是完全毫无关联相互分离的两个部分，而是有机的、紧密的统一［2］。其次，政策的制定和实施并非是简单的直线关联关系，而是一种复杂的、微妙的相互依存关系。政策的最终落实也来自于政策实施过程中不同参与主体的碰撞与博弈。这就要求我们必须把政策的制定和实施作为一个有机整体，这也就意味着政策的形式、政策的类型、实施机构人员，目标群体的组织与制度化程度，以及先前政策实施的经验，都是政策实施过程中影响其成败所需要考虑的重要因素。

要形成明确一致的政策目标，即政策目标的语言表达必须明确、具体、清晰，内涵不能有歧义，外延要界定清楚。政策目标应包括实现目标的时间期限，政策目标应有明确的约束条件。同时，政策目标还应当是可衡量的，政策目标具有可行性、规范性。在政策制定时要把易于落实作为重要的工作目标，增强政策的可操作性。能够量化的要尽可能量化，能够写明具体期限的要尽可能写明具体期限，能够明确实施对象的要写明实施对象。要建立政策实施的反馈机制，实施中出现的问题要及时反馈、收集，及时调整相关政策措施，既要保持政策的连续性和稳定性，又要及时反映最新的现实情况和存在的问题，使得政策能够更加完善、合理。政策实施的情况和效果有可以量化考核的指标。

2.3 在政策的实施过程中及时改进和完善政策

现代公共政策理论中一个十分重要的观点是，政策的实施是实施者与受影响者相互调适的过程。政策实施者与受影响者之间的需求和观点并不一致，基于双方在政策上的共同利益，从而彼此放弃或修正自己的立场而主动进行协调、妥协，以达成双方都可以认同的政策实施方式。事实上，这种相互调适过程是一种双向的平等交流互动过程，而不是传统的自上而下的单向命令过程。实践也表明，成功的政策实施依赖于成功的相互调适过程，政策实施的有效与否在根本上取决于二者相互调适的程度。

在政策实施中要把不断改进和完善政策措施成为一种例行程序，特别要从管理体制和机制上予以保障。尽快建立推动自主创新政策落实的部门联席会商制度，建立部门和地方的联络员制度。要充分考虑政策实施者与受影响者的互动，综合考虑受影响者的反应和政策实施的实际效果。加强政策需求研究和跟踪落实，建立动态调整机制，及时改善政策落实中的各种问题。对于操作性不强和制定过程就缺失的政策，增补操作措施和相关实施细则。对于企业提出的政策要求，加强反馈机制和政策研究，争取在新出台的政策中有所体现。

2.4 做好政策实施中重要一环的政策评估

一个完善的政策过程，不仅应包括合理的政策制定和有效的政策执行，还应包括科学的政策评估。实施政策评估，无论是在发达国家还是发展中国家都是一项相对较新的工作，目前相关方面已经开展了积极的探索［3］。所谓政策评估，是由一定的政策评估主体，依据一定的评估标准和程序，采用科学的方法，对政策的方案、政策的执行过程以及政策的效果和所产生的影响进行评价，以判断政策结果是否达到预期目的，是否满足需要的一项专题工作。近年来科技部政策法规司与评估中心已经在系统调研的基础上，组织开展了《规划纲要》配套政策及其实施细则的评估。

进一步落实做好自主创新政策的评估工作，需要着力建立和完善评估指标体系。把相关部门、地方的政策落实情况纳入到政策评估体系中。结合政策评估工作，适时开展对有关部门和地方政府各项政策落实情况的检查、督促和考核，并将其纳入地方党政领导的绩效考核和地区科技进步的考核内容。通过检查、督促和考核，引导地方政府建立和完善创新战略导向下的绩效评价制度，增强落实政策的动力和责任感。

2.5 重视和建立政策实施的成本补偿机制

自主创新政策的一个重要特点是经济政策占有重要地位，发挥着重要的作用，更多发挥经济调节的手段引导和激励企业等创新主体加大对创新的投入。同时，在政策实施的全过程中，经费和物质自始至终都是政策实施不可缺少的资源。因此，在政策实施中，必须十分重视政策实施的经济意识和成本意识，只有这样才有助于政策的有效实施。

针对目前不少经济欠发达省市落实政策缺少财力支持的情况，建议建立落实政策成本补偿机制。在欠发达地区的政府财政转移支付资金中设立科技政策落实专项经费，补偿落实政策的成本。改变科技管理中的“重硬轻软”思想，在相关科技经费中拿出一定比例经费，补偿中小企业落实政策的成本。

政策的落实是个永恒的话题。推进自主创新政策的落实需要从提高自主创新能力，建设创新型国家的高度予以重视，并贯穿在创新型国家建设的全过程。要把政策的制定与落实作为一个不可分割的整体来系统谋划、持续推进。要深入研究政策制定与落实的规律和特点，把握政策制定与落实的重点、难点和关键点，确保每项政策措施落到实处，让各项政策措施真正惠及各创新主体，为自主创新营造良好的政策环境。

［1］科技部政策法规司，评估中心.科技政策制定和实施情况［Z］，2009.

［2］张骏生.公共政策的有效执行［M］.北京：清华大学出版社，2006.

［3］赵彤，范金，周应恒.长三角地区企业研发费用加计扣除政策实施效果评价与对策建议［J］.中国科技论坛，2011，（6）：68-73.

Considerations of Promoting the Implementation of Innovation Policy

Su Jing
（National Science and Technology Infrastructure Center，Beijing 100862，China）

In order to promote the implementation of the innovation policy,this paper discusses the situation of the formulation and implementation of the innovation policy,analyzes the main factors which restrict the implementation.Based on this,the paper puts forward to improve the quality and efficiency of the policy carrying out,to integrate the formulating and the implementing of the policy,to adjust and improve the policy during the implementation,to carry out the policy evaluation,to pay attention and build up the cost compensating mechanism of the policy implementation,and to promote the implementation of the innovation policy from the view of theory and practice.

Innovation;Policy;Implementation;Consideration

2011-11-29

苏靖（1968-），男，山西朔州人，国家科技基础条件平台中心副主任，副研究员；研究方向:科技政策，技术创新。

G31

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（责任编辑 迟凤玲）