生活垃圾分类减量现状与展望

王震，徐志平

（上海市废弃物管理处，上海200063）

生活垃圾分类减量现状与展望

王震，徐志平

（上海市废弃物管理处，上海200063）

以上海市为例总结了生活垃圾分类工作的发展历程，分析了生活垃圾分类减量工作的重要意义，对上海市2011年以来生活垃圾分类减量工作的目标、方法、存在问题等进行阐述，并提出了下一步加强生活垃圾分类减量工作的发展方向和对策措施。

生活垃圾；分类减量；全过程；分类标准体系；社会动员

生活垃圾分类减量工作是一项系统工程，上海市自20世纪90年代开始探索生活垃圾分类工作，其间经历了几次分类方式的调整、完善，随着工作的开展和认识的不断提高，对生活垃圾分类的目的、意义及与生活垃圾减量间的关系等认识逐步清晰，生活垃圾分类减量工作目标、路径、发展方向等逐步明确。

1 上海市生活垃圾分类减量工作历程

1.1 生活垃圾分类工作历程

上海从1995年开始探索生活垃圾分类，2000年被建设部确定为全国8个“生活垃圾分类收集试点城市”之一，并列入环保3年行动计划，正式在面上展开。至2010年，上海市的生活垃圾分类标准进行了几次调整，出现过有机垃圾、无机垃圾、干垃圾、湿垃圾、可燃垃圾、可堆肥垃圾、可回收物、其他垃圾、有害垃圾、玻璃等多个概念，这些概念和分类标准的调整，反映了上海对垃圾分类认识和目标的深化，从物料的回收、提高垃圾处置效率、市民接受程度等多个方面考虑分类标准的设计。

2010年9月，上海市正式在《上海市人民政府办公厅转发市绿化市容局等十五部门关于推进本市生活垃圾分类促进源头减量实施意见的通知》（沪府办［2010］62号）（以下简称62号文）中提出开展生活垃圾分类减量工作，正式把生活垃圾分类工作与生活垃圾处置减量目标紧密联系在一起考虑，对生活垃圾分类减量工作的目的、意义、目标、实现途径、政策措施等作了系统的思考和论证。

1.2 生活垃圾分类减量的内涵

广义的生活垃圾分类应包括生活垃圾分流和分类，是指生活垃圾从各类产生源头开始，根据一定的标准分类投放、分类收集、分类运输、分类处置的过程。其中，产生源较为明确（如餐厨垃圾通常为饭店、食堂）、产生频率与日常生活垃圾有较大区别（如装修垃圾只有在装修过程中产生，枯枝落叶在绿化修整过程中产生）的垃圾品种，环卫专业部门通常采用相对独立的运输系统和管理方式，形成专项分流系统。日常生活垃圾组分复杂，涉及面广，是狭义的生活垃圾分类对象，一般称为生活垃圾小分类。

根据废弃物等级管理和综合管理理论，生活垃圾应在环境、经济、社会发展情况可接受的条件下，按照避免产生、减少产生、回收利用、资源化处理、末端处置的优先顺序进行管理。生活垃圾分类是在垃圾产生后促使垃圾能够进入回收系统、资源化处理渠道的关键环节，即按照目前的处理技术、社会接受程度等情况，制定合理的分类标准，使能够进行回收利用、资源化处理的垃圾品种规范处理，最终进入末端设施的垃圾处理量尽量减少。

可见，垃圾分类是实现减量目标的手段，垃圾末端处理量的减少是反映整个垃圾分类管理工作成效的关键指标，在工作推进过程中，手段和目标相辅相成，缺一不可，必须综合考虑。

1.3 生活垃圾分类减量工作的重要意义

生活垃圾分类减量工作具有重要意义，可分为3个层次分析。第一层最直观的是生活垃圾处理量减少，减轻末端处置设施压力，避免城市无处处理生活垃圾的危机。第二层是通过分类减量工作，提高生活垃圾管理的整体水平。在减量目标实现的过程中，迫使政府按照等级管理体系考虑各类垃圾在目前的经济、社会、技术发展水平下，最好的处理技术路线是什么，也就是让分流分类出来的各类垃圾能够尽可能的资源化利用，或就地处置，进入末端无害化处置设施只是政府解决垃圾问题的托底手段。在这个过程中实质是提高了政府对生活垃圾管理的水平，让政府有动力把原来政府疏于管理、交给市场解决、而实际效果较差，最终只能混入日常生活垃圾处理系统的品种重新考虑，重新核算各类垃圾处理体系的成本，将成本的投入从原来的只注重末端向前段的投放、收集、运输等环节倾斜，认识到管好垃圾处理需要政府加大投入，垃圾是资源，但必须经过强有力的管理、合理的机制、政府的投入才能进入资源化渠道。第三层是提升整个社会参与生活垃圾处理管理责任感的过程，也是提升社会文明程度的手段。垃圾减量工作打破了原来认为生活垃圾的管理仅是环卫专业部门责任的误区，由于环卫管理部门对垃圾的运输、处置环节控制力较强，导致在关注末端处置的管理方式下，很容易将整个垃圾管理责任推给环卫专业管理部门，而忽略了源头产生者的责任。而垃圾减量的效果要显现，就必须触及源头产生者，要用一定的机制规范产生者的投放行为，虽然目前还不能将责任直接落实到第一产生者居民，责任落实的方式也不能像一些地区一样用按量按质收费的方式，但在垃圾减量工作过程中通过对物业、产生单位等责任的落实，对责任方工作成效采取奖励和补贴等办法，可以逐步在全社会建立垃圾产生者要承担责任的观念，这是下一步以产生者责任为基本原则来进行生活垃圾管理的重要基础。

2 上海市生活垃圾分类减量工作现状

2.1 工作目标

62号文中明确生活垃圾分类减量的工作目标是逐步建立健全生活垃圾分类收集、分类运输、分类处置体系，实现生活垃圾分类工作的全覆盖。以区县为主，用3年时间在上海市城市化地区完成分类收集、分类运输、分类处置体系建设；到2015年在全市完成分类收集、运输、处置体系建设。逐步降低人均生活垃圾处理量，以2010年为基数，每年减少5%，力争到2020年，上海市人均生活垃圾处理量比2010年减少50%。

2.2 工作方式

为实现生活垃圾分类减量工作整体目标，在生活垃圾管理环节，市专业管理部门确定了大分流小分类的基本工作路径，就是要通过将装修垃圾、枯枝落叶、单位餐厨垃圾、大件垃圾等专项分流管理，将日常生活垃圾中的厨余果皮（湿垃圾）从其他垃圾（干垃圾）中分出，在居住区采取有害垃圾、玻璃、废旧衣物等专项分类等手段，使分流分类出的垃圾进入资源化处理渠道，减少生活垃圾末端处置量。

2011年以街道（镇）为试点单位，以居住区为重点，分流分类工作并重，开展分类减量工作。在工作推进的过程中，形成了“指标下达较科学、工作机制较实用、考核评价较合理、政策支撑有突破”的工作推进格局。设计年度生活垃圾处置计划量指标模型，将各区县人口增长、经济发展、现有设施管理情况综合考虑，确定区县年度处置量控制指标，一些区县进一步将市下达指标分解至街镇、运输作业企业等，形成了二级指标管理体系；建立保洁员辅助分拣、志愿者投放点实地宣传指导制度，部分区县探索源头分类计量、分类质量与考核挂钩等机制，取得了较好效果；明确分类减量工作考核细则，考核项目涉及推进进度、全程分类体系建立、推进实效、机制创新、宣传发动等多方面；市相关部门先后制定了环境补偿费上调、节能减排资金支持政策等，逐步加强分类减量工作的政策聚焦和支持。

2.3 工作成效及存在问题

2011年生活垃圾分类减量工作取得了一定成果，超额完成年初制定的1 009个居住区试点工作任务，人均生活垃圾处理量降至0.76 kg/人·d-1，实现较2010年人均处理量减量5%的目标，但也遇到了一些问题及困难。在社会系统方面，垃圾分类需要市民的积极配合，市民习惯的改变是一个长期的过程，宣传工作必须常抓不懈，并且将激励性、制约性措施相结合，根据不同人群运用针对性的宣传措施；政策系统方面，顶层设计还不完善，相关的技术标准、经济激励政策、考核评价体系等还不健全；全程分类物流系统方面，“湿垃圾”处理能力不足是制约下一阶段工作发展的主要瓶颈。

3 生活垃圾分类减量工作发展方向

3.1 逐步明确生活垃圾产生源头到末端的分类责任

生活垃圾从产生到处理处置需经过投放、收集、运输、处理多个环节，每个环节之间存在制约关系，比如分类投放未实现，则分类收集、运输都难以实现，运输至处理设施的垃圾品质就很难达到分类处理要求，资源化利用就难以实现。因此，必须各个环节都能够有效地按照管理要求实现分类，才能最终使各类垃圾进入合理处理渠道并真正实现资源化利用和处理。

生活垃圾分类责任的划分可分为产生源责任、运输责任、处理责任等。其中，垃圾产生源量大面广，类型多样，目前上海市生活垃圾收集运输方式、技术系统很难确定各产生源的实际垃圾产生量，因此产生源头的责任人及具体责任的确定最为困难，需结合管理机制的设计、技术发展创新、社会接受程度等综合考虑确定源头分类责任人。分类运输责任、分类处理处置责任大多为环卫专业运输企业、社会资源化利用企业、市相关管理部门认可的生活垃圾处理处置企业等，范围相对较小，可运用行政管理、行业管理、标准规范管理等抓手，责任确定相对容易，但需完善各环节计量等技术系统，提高管理的规范化、专业化水平。

3.2 逐步建立可自我完善的分类标准体系

3.2.1 台北生活垃圾分类标准体系分析

台北市居民生活垃圾分类类别设置是一个体系，不能简单归纳为几分法，该体系先将居民生活垃圾分为资源垃圾（包括厨余）和一般垃圾，再进行层次化的设计，其合理性主要体现在以下方面。

（1）体系设计与收费机制相对应，即资源垃圾不收费，但要按照要求分类并定时定点投放，一般垃圾要付费处理。

（2）体系具有层次化，这个体系中的分类类别看似只有两类，其实在居民投放的过程中需要掌握3个层次。如第一层次为资源垃圾、一般垃圾；第二层次为厨余、平面类、立体类、大件类；第三层次为厨余，分为喂猪厨余（熟厨余）、堆肥厨余（生厨余）。平面类和立体类又有明细的项目，分为14类33项。

这个体系的第一层次让居民有收费与不收费的意识；第二层次对应不同投放的收集方式，如厨余每日收集，不用袋装，直接倒入一般垃圾收集车后的两个桶中，平面类分类袋装后，一、三、五收集，大件类预约上门收集等；体系的第三层次是用来指导居民的日常投放行为，即每次产生垃圾时明确对应类别，正确投放到家庭收集桶或场所，因此第三层次的类别非常具体，与居民的垃圾品种相对应。

（3）体系是开放的、可自我改进，该体系采取的是一种类似于名录式的管理制度，即大类固定，具体品种分别列出，并发放到各家庭，如遇到资源回收的具体品种有变化，可在不改变大类的情况下，用调整明细类别的方式实现，进行体系的自我完善。

3.2.2 上海市生活垃圾分类标准体系设计方向

通过上述分析，可以认为上海市生活垃圾分类标准应按照可自我完善、名录式、层次化的方向进行设计。即政府按照定期公布可进行资源化处理的垃圾品种名录，该名录根据已经在实行的日常生活垃圾分类、专项分类、废品回收几个大类，列明各大类中垃圾的具体类别，如居住区日常生活垃圾分类的具体类别为厨余果皮（湿垃圾）、其他垃圾（干垃圾），告知源头分类责任人各类垃圾的投放和管理要求，每个源头分类责任人根据本区域垃圾产生品种有效分类投放。

分类名录根据技术的发展、社会的接受程度、管理水平等进行不断发展和完善，政府及时调整3个大类中的垃圾具体品种，并向社会公布及宣传。名录管理的方式可避免技术发展进步造成垃圾分类品种调整时市民接受程度差的问题，既保证分类方式的延续性，又能够实现分类工作的持续改进。

3.3 逐步规范收集、运输环节作业行为

生活垃圾分类工作开展后，各类垃圾的理化性质、产生频率、产生量、产生源头特点等得以逐步显现，垃圾收集、运输的频率要求、作业车辆的选择、作业流程的规范、中转环节的设计等都可进行精细化的设计和管理。因此需根据各类垃圾具体情况，细化各类垃圾的收集、运输作业要求和规范，建立一整套适合生活垃圾分类的收集、运输作业规范体系。

3.4 逐步建立合理高效的分类处理处置系统

各类垃圾的合理处理是全程分类的终点，也是生活垃圾分类减量的最终目标。目前上海市生活垃圾分类处理主要为社会资源化利用企业进行回收利用（如废品回收系统收集的各类可回收物、居住区专项分类收集的废旧衣物、玻璃等）、专业企业资源化处理（如餐厨垃圾资源化利用企业、厨余果皮就近资源化处理企业、枯枝落叶资源化利用企业等）、生活垃圾末端处置（如焚烧、填埋）。但是，目前的资源化利用企业普遍存在处理技术较为落后、规模小、企业管理不规范等问题。

因此，随着生活垃圾分类减量工作的逐步推进，生活垃圾分类量的逐步增加，应逐步建立社会资源化利用企业回收价值较高的可回收物进行再生利用，具有资质的专业资源化处理企业进行餐厨垃圾、厨余果皮、枯枝落叶、装修垃圾等的资源化处理，经过分类后的其他垃圾优先进行焚烧处理，残渣进行填埋的分类处理处置格局。并建立与分类处理处置相配套的资源化利用设施认定标准、各类垃圾品质认定标准、依据垃圾品质的处置费梯度定价标准、垃圾分类计量管理体系等一系列管理标准和管理办法。

3.5 逐步形成完善政策支持系统

生活垃圾分类减量工作是一项系统工程，是对生活垃圾处理系统的整体变革，生活垃圾投放、收集、运输、处理处置环节的资金投入、管理机制、责任划分等都会产生根本性的变化，因此在工作启动初期必须有强有力的政策、机制支撑，才能促使各级管理部门、各相关方调整原有的工作、利益格局。应逐步建立包括各环节责任划分，分拣员、志愿者等相关人员补贴，分类垃圾收运处各环节资金投入标准，覆盖各类垃圾的生活垃圾处理处置费结算制度，针对区县、街镇等层面的工作实效激励制度等一整套生活垃圾分类减量支持政策体系。

3.6 逐步形成有效的社会动员机制

全社会的共同参与，从生产、消费、垃圾产生、投放、收运、处理处置环节全过程综合考虑才是生活垃圾分类减量工作的最终目标，才能使生活垃圾分类减量实效体现和持续推进，因此有效的社会动员机制非常重要。上海市再分类减量试点工作推进过程中，主要的社会动员方式有传统的宣传、绿色帐户、志愿者指导等，但是还存在宣传方式及内容的针对性不足、激励性社会动员工作责任主体的确定及主体行为的可辨识性困难、宣传及激励措施资金渠道不稳定等问题。下一步，应在明确生活垃圾分类减量各环节责任主体和职责的基础上，逐步形成市、区县、街道、源头分类场所等多层面相结合、各种宣传手段综合运用、根据受众类型宣传手段和内容个性化的社会宣传模式；建立生活垃圾分类减量社会公益基金平台，弥补政府资金投入的不足；建立环保志愿者组织参与源头分类项目机制，使志愿者组织参与垃圾分类减量宣传的模式良性发展；建立适合不同源头分类责任主体的评价、激励机制。

Current situation and prospective on classification and reduction of domestic garbage

WANG Zhen,XU Zhiping
（Shanghai Waste Administrative Office,Shanghai 200063,China）

This paper made a summarization of the course of domestic garbage classification in Shanghai.The significance of classification and reduction of domestic garbage was also analyzed.Meanwhile,the goal,methods and existing problems were discussed on domestic garbage classification and reduction in Shanghai since 2011.Thus,further development direction and measures to enhance the classification and reduction of domestic garbage were put forward.

domestic garbage,classification and reduction,whole process,classification standard system,social mobilization

X799.3

A文章编号：1674-0912（2012）10-0017-04

2012－08－06）

国家科技支撑计划课题：特大城市生活垃圾信息化收运与处理技术集成与示范研究（2010BAK69B24）

王震（1975-），女，高级工程师，主要从事生活垃圾的管理和研究工作。