镇安县实施水土保持预防保护工程的实践与思考

卢胜强

(镇安县水土保持站，陕西镇安711500)

陕西省镇安县位于长江中上游汉江流域，地处秦岭南麓腹地，东与郧西县(湖北省)和山阳县接壤，南与旬阳县毗邻，西与宁陕县交界，北与柞水县相连，是一个“九山、半水、半分田”的土石山区县。

1 水土保持预防保护工程简况

根据水利部、长江委确定的监督管理能力与预防保护建设目标，镇安县制定了《镇安县水土保持预防保护工程规划》，规划从2006年至2010年用5年时间完成水土保持设施和监督管理能力建设及云盖寺镇迷魂阵水土保持示范区建设。一是水土保持设施保护。在全县范围内实施水土保持成果管护、天然林草管护，通过对水土保持成果及天然林草的保护，有效遏制人为水土流失的发生。二是监督管理能力建设。建设内容为执法队伍建设、政策法规体系建设、宣传网络建设和技术支持体系建设，通过四大体系建设提高监督管理能力，促进水土保持执法规范化。三是水土保持示范区建设。示范区建设目标是新修基本农田5 hm2，实施退耕还林428 hm2，封育管护1 330 hm2，新建塘堰2座，新修灌、排渠系1 km、沼气池100个、节柴灶200个、圈养工程50个、监测点1处，生态移民12人。通过示范区建设，积极探索治理水土流失的有效途径，为全县大规模治理水土流失提供经验和技术支撑。

2 指导思想与实施效果

2.1 指导思想

以贯彻落实科学发展观为核心，以水土保持设施保护、水土保持生态修复为重点，以水土保持监督管理能力建设为目标，以示范区水土保持综合治理为动力，积极探索新时期水土保持新思路、新方法。最终形成以水行政主管部门为主导、乡镇政府为主体、村民广泛参与的水土保持设施保护机制，形成依法监督、合理开发、文明执法的水土保持监督管理机制，形成坡耕地改造、生态修复、水利水保工程、能源替代协调推进的水土流失治理机制，使水土保持生态建设实现治理理念转变和效益提升。

2.2 实施效果

2.2.1 水土保持设施保护全面开展

围绕工程建设目标，结合县情实际，镇安县人民政府下发了《关于严禁毁林开荒、乱砍滥伐、陡坡耕种等破坏水土保持设施的通告》，制定了《镇安县水土保持设施管护制度》、《镇安县封禁管理制度》、《镇安县退耕还林制度》以及《镇安县水土保持设施管护人员职责规定》等管理制度。制作安装封禁管护标志碑129个，落实管护人员120人，实施水保设施保护1 494.3 km2、天然林草保护708.9 km2。

2.2.2 水保监督管理体系有效建立

按照“执法主体合格化，执法管理目标化，执法行为程序化，执法文书标准化，执法统计制度化，监督检查经常化”的规范化建设目标，强力推进了水保监督管理体系建设。一是组建了由县政府主管副县长任组长，国土、公安等部门领导为成员的水土保持领导小组，成立了镇安县水土保持预防监督站。监督站配备专职水保监督检查员9名，乡镇水务中心站配备兼职监督检查员60名，村设水土保持监督员206名，负责全县的水土保持预防监督工作，逐步建成了一支作风严谨、吃苦耐劳、技术过硬的水土保持执法队伍。二是根据水保法、陕西省实施水保法办法等法律法规，颁布了《镇安县水土保持监督管理实行办法》，同时制定完善了水土保持重大案件通报督办、监督执法公示、档案管理、监督执法人员管理、水土保持“三同时”、水土保持年检、现场监督检查、收费管理、廉政建设等9项制度，形成了完善、系统的政策法规体系。三是工程实施期间制作电视专题片2部，举办水保法规知识竞赛2次，召开县级领导和社会各界代表座谈会3次，举行大型宣传活动3次，召开村民大会18次，制作永久宣传牌40个，悬挂条幅60条，刷写标语260处，散发宣传单2.5万份，形成了以广播、电视等为载体，以县乡村领导为重点，以标牌制作、专题节目、会议等为主要形式的宣传网络体系。四是在工程实施期间，县水土保持预防监督站装备了执法车辆，购置了电脑、数码相机等设备，为违法案件查处、执法档案管理等提供了强有力的支持。

2.2.3 水保监督执法力度显著加大

在工程实施过程中主要采取以下措施加大执法力度，规范执法行为:一是强化开发建设项目监督检查，督促生产建设单位依法编报水土保持方案，采取预防保护措施，完善水土保持设施，明确预防保护职责。二是制定水土保持预防监督规划，做到预防监督有目标、有重点、有措施、有责任人。三是全面贯彻“谁开发、谁保护，谁破坏、谁治理”的工作方针，严格执行水土保持方案的编报、审批和管理制度，将各级水行政主管部门审批的水土保持方案统一管理。四是严格执行水土保持“三同时”制度，要求全县矿山项目、公路建设项目、水利水电工程项目等的各项水土保持措施与主体工程同时设计、同时验收、同时投入使用。五是加大对水土保持违法案件的查处力度，依法清理了176处矿点、189台小电碾，取缔黄金氰化点42处，关闭矿洞27个，摧毁氰化池209座，申请法院强制执行水保违法案件2起。六是依法开展规费征收，根据有关政策规定，依法征收水土流失防治费、补偿费145万元，并严格按照收支两条线进行管理。

2.2.4 示范区的引导效应取得突破

在工程实施期间，水土保持示范区完成新修基本农田5 hm2，实施退耕还林500 hm2、封育管护1 500 hm2，新建塘堰2座，新修灌溉渠系1 km、沼气池100个、节柴灶200个、圈养工程50个、监测点1处，生态移民12人，累计投入治理资金150万元，其中国家投资70万元、地方配套80万元。通过迷魂阵示范区建设的示范引导，全县水土保持综合治理全面推进，工程实施期间全县共完成水土流失治理面积500 km2，其中水土保持综合治理面积14 300 hm2、生态修复面积35 700 hm2，建设小型水利水保工程268座，实施以电代燃1 200户，修建沼气池2 000个、节柴灶8 000个，生态移民1 300人，实现了治理思路、规模、质量、效益的新突破。

2.2.5 水土保持生态环境明显改善

随着预防保护工程的开展，水土保持设施涵养水源、保持水土功能持续显现，增加了植被，调节了气候，改善了生态环境。全县植被覆盖率由治理前的35.1%提高到54.5%，森林覆盖率由31.8%提高到53.4%，土壤侵蚀模数由3 800 t/(km2·a)减少到2 200 t/(km2·a)，年侵蚀总量由1 325.06万t减少到767.14万t，土地利用率由46.3%提高到64.2%。

2.2.6 水土保持产业效益持续提升

预防保护工程的实施改善了农业生产条件，以板栗、核桃、茶叶、蚕桑、特色养殖等为主导的水土保持产业效益逐年提升，壮大了县域经济，促进了农民增收。县财政收入由工程实施前(2005年)的4 606万元增长到2010年的20 026万元，农民人均纯收入由1 538元增长到3 718元。

3 思考与体会

3.1 加大宣传力度、提高全民生态环境保护意识是搞好水土保持的坚实基础

在工程实施过程中，利用广播、电视、报刊等新闻媒体，通过召开会议、举办党员活动和政策宣讲等形式，采取制作标语、条幅、宣传牌，印发水土保持技术、法律法规知识手册等手段，广泛深入地宣传党的各项水土保持路线方针、政策、法律法规知识和水土保持预防保护的重要性，使全县广大干部群众认识到，水土保持是保护生态环境、改善生产条件，增加粮食产量、调整产业结构，发展农村经济、提高群众收入，控制水土流失、减轻水旱灾害的基础工作。只有深入持久地进行以疏幼林地改造、坡耕地治理、面源污染防治为核心的水土流失治理，有效开展水土保持设施保护，才能进一步巩固和保护水土保持与生态建设成果，净化水源水质，改善农业生产条件，防止自然灾害发生，实现农村经济持续稳定发展。通过深入持久的宣传教育，全县人民的水土流失治理意识、水土保持法律意识、水土保持设施保护意识显著提高，全县水土流失治理推进速度达到每年100 km2。

3.2 建立管护制度、发挥生态自然修复能力是一条费省效宏的治理措施

根据工程规划，镇安县政府下发了严禁毁林开荒、乱砍滥伐、陡坡耕种等破坏植被行为的通告，制定完善了镇安县水土保持设施保护、封禁管理、退耕还林、水保设施管护人员职责规定等管理制度，依据法律法规和各项管理制度，遵循人与自然和谐相处的理念，尊重自然规律，充分发挥大自然自我修复能力恢复植被，对境内集中连片的疏幼林区实行封育管护，适时栽植、补植，做到封禁中治理、治理中封禁的有机结合。在生态修复中还注重将生态恢复与发展区域经济、调整农村产业结构、增加农民收入紧密结合，正确处理生态建设与人口、牲口、灶口的关系，提高封育治理水平，实现了生态效益与经济效益的双赢。通过各项制度的建立和预防保护工作的开展，全县破坏水土保持设施和天然林草的趋势得到有效遏制，水土保持效能日趋显现，人与自然和谐理念日渐形成，不仅保护了生态建设成果，而且巩固了经济持续发展的基础。据调查，全县水土保持设施破坏现象较实施前减少80%以上，疏幼林地植被覆盖率较实施前增加20%，水土流失程度逐年递减，充分说明建立严格的生态保护制度，发挥生态自然修复能力是一条费省效宏的治理措施。

3.3 提高土地质量、加快坡耕地综合治理是有效遏止水土流失的可靠途径

土地是农村稳定的基石、农业发展的基础、农民生存的根本。在项目实施中坡耕地综合治理始终坚持以质量为核心，因地制宜地采取退耕还林、新修石坎梯田、低产田改造等多种形式提高土地质量。根据有关规定和镇安实际，对25°以上陡坡耕地实施退耕还林;25°以下缓坡地新修石坎水平梯田，对土层薄、田面窄的坡式石坎梯田或土坎梯田进行改造，全面提高耕地质量，以达到有效控制水土流失的目的。实施退耕还林注重处理好生态建设与农民增收的关系，找准生态改善与经济发展的结合点，突出板栗、核桃等特色水土保持产业建设，增加农民收入。另外，探索性地开展生态移民，对退耕还林后居住在生产条件恶劣、不具备生存环境区域，且特别分散、生活习惯落后的农户，采取异地安置的办法，巩固退耕还林成果。为了既能保护生态建设成果，又能保障移民长远生计，在具体实施中坚持行政推动与群众自愿相结合、生态移民与治理开发相结合、生态移民与产业结构调整相结合、安居与过渡相结合，确保“搬得出、稳得住、能发展”。新修基本农田、改造中低产田时注重水利设施的配套建设，提高耕地质量、生产能力，为发展优质、高产、高效农业奠定基础。镇安县水土保持预防保护工程示范区建设由于采取了切实可行的治理措施，使得石坎梯田面积增加、质量提高，25°以上陡坡耕地退耕还经济林，开展生态移民改善其生存条件，有力地促进了坡耕地综合治理，为全县加快坡耕地综合治理探索出了一条可靠途径。

3.4 配套水保设施、发掘水保设施的防护功能是防控剧烈水土流失的科学举措

镇安县山大沟深且表土结构松散，若遇暴雨则洪水挟带泥沙淤积河床、冲淹农田，危及人民群众的生命财产安全。滑坡、泥石流、垮塌等容易导致河沟堵塞、道路中断、房屋损毁等。在水土保持生态建设实践中，针对全县重力侵蚀危害严重的实际，因地制宜地布设了拦河坝、拦沙坝、谷坊等水利水保设施以稳定河床，防止河床下切;修建了挡土墙、河堤、排洪渠等水利水保设施以防控滑坡、泥石流，保护农田、村庄、道路等基础设施及广大群众的生命财产安全;修建了蓄水池、沉沙凼、截水沟等水利水保设施以疏导径流，保持水土。实践证明，建设沟头防护、排洪沟渠等小型水利水保设施不仅可以有效控制泥沙下泄、稳定边坡、防控滑坡等剧烈水土流失灾害的发育发展，而且还可以美化环境，因此是一项治理剧烈水土流失的科学举措。

3.5 调整能源结构、推进能源替代是增强森林植被水源涵养能力的有力保障

能源替代工程是解决农业、农村、农民问题的主要切入点之一。迷魂阵示范区群众居住分散，农业生产条件差，生活水平低，取暖、做饭、饲料蒸煮等所需燃料均以薪材为主，长期沿用落后的土筑灶台、取暖炉坑，不仅燃料消耗量大，而且薪材采伐方式落后，往往成片采伐造成林地局部水土流失加剧。在这种情况下，示范区因地制宜地兴修沼气池、节柴灶等能源替代工程，从根本上化解了示范区农村能源结构单一的矛盾，减少了农村燃料对森林资源的过度依赖，使封禁治理、退耕还林等水土保持治理成果稳得住、不反弹。通过示范区能源替代工程示范带动，全县能源替代工作已步入以沼气建设为核心，以节柴灶改造为重点，以电代燃料为补充的能源结构调整轨道。据调查，全县能源替代工程年可减少森林采伐面积9 000 hm2，不仅保护了生态环境，减轻了群众劳动强度，而且促进了农村生活方式的转变。

3.6 强化预防监督、提高水土保持执法能力是控制人为水土流失的重要手段

镇安县河沟众多，坡陡土薄，立地条件差，水土流失严重，人口居住分散。近年来随着经济建设的不断深入发展，全县水力、矿产、生物、旅游等资源开发和公路建设等生产建设活动日益增多，由此产生的水土流失量大而分散，因生产建设项目水土流失造成财产损失甚至人员伤亡的情况时有发生，严重阻碍了经济发展和和谐社会的构建，故而有效遏制开发建设项目人为水土流失成为预防监督工作的重点。在水土保持预防保护工程实施期间，镇安县抓住机遇，全力开展了以执法管理体系为中心的监督管理能力建设，实现了水保执法能力的跨越式发展，加速了水土保持执法规范化建设进程。通过水保执法管理体系建设和监督管理工作的开展，全县开发建设项目水土保持方案编报率达到95%，较项目实施前提高了65%，水保规费征收达到历史最高水平，水土保持监督检查实现制度化、经常化，水土保持违法行为明显减少。事实证明，强化预防监督、提高水土保持执法能力不仅是控制人为水土流失的重要手段，而且能够有效促进生态文明建设和经济社会的健康发展。