湖南山洪灾害防治县级非工程措施建设探索与实践

汤喜春，曾文刚

（1.湖南省防汛抗旱指挥部办公室，410007，长沙；2.湖南省岳阳市水文水资源勘测局，414000，岳阳）

一、建设项目基本情况

1.山洪灾害基本情况

湖南省位于长江中游以南，全省土地面积21.18万km2，总人口6 805万人。境内山地、丘陵、岗地广泛分布，占全省土地总面积的80.49%，受复杂的地貌条件和不稳定的气候系统影响，极易发生山洪灾害。省内山洪灾害易发区总面积7.13万km2，涉及 109个县（市、区）1 697个乡（镇）620.45万人。

山洪灾害影响范围之广、危害程度之深、人员伤亡之大，触目惊心。2001 年邵阳市绥宁县“6·19”特大暴雨山洪导致直接经济损失5.6亿元。2003 年郴州市临武县“5·13”特大暴雨山洪导致直接经济损失0.25亿元。2004年益阳市安化县“6·23”特大暴雨山洪导致直接经济损失达6.48亿元。2005年 “5·31”特大暴雨山洪袭击娄底市和邵阳市局部地区，导致大量基础设施被毁，直接经济损失22.98亿元。2006年发生在湘东南的 “7·15” 特大暴雨山洪，共造成直接经济损失78.1亿元。2008 年“6·25”特大暴雨山洪致使临武县金江镇林森村发生泥石流灾害。2009年怀化市“7·25”特大山洪灾害冲毁房屋2 377间，损坏房屋1.706万间。2011年岳阳市“6·9”暴雨造成山洪灾害，导致岳阳县毛田镇车洞水库、廖段水库和临湘市白羊田镇栗垅水库溃决（未造成人员伤亡），一大批工农业基础设施损毁，直接经济损失22.18亿元。

2.项目概况

根据规划，湖南省山洪灾害防治县级非工程措施建设项目实施县（市、区）96 个，2010 年、2011 年、2012年分别实施38个、32个、26个，总投资5.76亿元，其中中央补助3.35亿元，需地方配套2.41亿元。项目涉及小流域2 740个，总计新建县级山洪灾害监测预警平台96套、自动雨量站1747个、简易雨量站14 978个、自动水位站356个、简易水位站226个、水位雨量一体站 1 130个、无线预警广播主站2 555个、无线预警广播13220个。

二、项目建设探索与实践

1.试点工作开展情况

2009年，国家防总开展了山洪灾害防治试点工作，湖南省浏阳市、安化县、新化县、桂东县、资兴市、靖州县、永顺县纳入试点项目。试点建设以来，共建成295个简易雨量站、47个人工雨量站、154个自动雨量站、50个简易水位站、23个人工水位站、14个自动水位站，建立了7个县级数据汇集及预警平台，为7个县以及受山洪灾害威胁乡镇和村配置了预警设备，并编制了7个县级、143个乡镇级、801个村级防灾预案。通过试点，确立了以避灾躲灾、确保安全为目标，以宣传教育、增强意识为前提，以强化责任、突出基层为重点，以落实预案、群测群防为关键的防御思路。

2.项目建设的主要做法

（1）及时明确了建设目标

中央补助资金到位后，本着早建成、早受益的原则，湖南省山洪灾害防治非工程措施建设协调领导小组研究决定：三年任务两年完成，即在认真抓好2010年38个项目县续建工作的同时,同步全面启动其余58个县的项目建设工作。所有开工建设项目必须在2012年4月1日前竣工并投入试运行。2012年9月以后按照国家防办要求对96个项目县全面进行竣工验收。

（2）及时成立了专门的管理机构

2010年11月中旬，湖南省成立了山洪灾害防治非工程措施建设协调领导小组，由省政府办公厅领导任组长，水利厅厅长任副组长，财政、国土、气象等相关部门负责人为成员，领导小组办公室日常工作由省防汛办承担。随后，各市州也按照省里统一要求，及时成立了领导小组。

（3）及时出台了技术标准

按照国家防办颁布的《山洪灾害防治县级监测预警系统建设技术要求》和审查通过的单县实施方案，湖南省防办组织专家和技术人员，结合近年山洪灾害防御探索与实践经验，编制了《湖南省山洪灾害防治县级监测预警系统技术要求》，强化了对项目建设的技术指导。

（4）及时进行了强调部署

先后于2010年12月21日、2011年9月20日两次召开全省山洪灾害防治县级非工程措施工作会议，对项目建设工作进行了具体部署安排。2011年9月下旬，先后在耒阳、桃江和溆浦三地采取以会代训的形式，就如何搞好项目建设具体工作分片进行了为期一周的培训。全省14个市（州）防办分管山洪灾害防御工作的负责人、96个项目县（市、区）水利局局长和防办主任参加了会议。

（5）及时完成了审查批复和资金下达

在各项目县和设计单位的共同努力下，2010年10月下旬、2011年9月初，湖南省分别完成了第一批、第二批、第三批项目县实施方案审查工作并获长委审核通过。2010年12月17日、2011年 9月 5日、2011年 12月6日，省财政厅分别以湘财农〔2010〕193 号、湘财农〔2011〕98 号、湘财农〔2011〕187号文件分三批将中央补助资金下拨到项目县。经山洪灾害防治非工程措施建设协调领导小组研究，地方配套资金按“先建后补”原则落实：各县项目完成后，经审计验收合格，除中央补助资金外，超出部分由省、县两级财政按4∶6的比例承担。

（6）及时开展了建设工作

为确保进度，湖南省山洪灾害防治非工程措施建设协调领导小组多次派出督察组，深入部分项目县督促指导。目前，第二批58个项目县已经顺利结束了招标工作并开始进场施工。同时，2010年启动的38个项目县的续建工作也全面展开。

3.减灾效益

截至2011年6月底，首批38个县（市）项目建设一期工程顺利竣工并投入试运行。2011年6月上中旬，湖南省连续遭受4轮大暴雨袭击，局部地区暴雨山洪暴发，新建的监测预警系统及时启动，减灾效益初现。据初步统计，38个县（市）监测预警系统投入试运行以来，累计发布各类预警短信159条，启动预警广播429站次，共有952个乡镇近5.7万名各类责任人接到预警信息，指挥组织转移群众4.7万余人次。

三、存在的问题和对策建议

1.存在的问题

从首批38个县（市）项目试运行反馈情况来看，还存在不少亟待解决的问题，如：省、市（州）监测预警系统未能同时上马建设；乡镇一级没有专门的防汛指挥机构，影响应急联动；县级监测预警系统操作人员专业素质普遍不过关；维护管理经费难以真正落实到位等。这些都对监测预警系统效益的最大化产生了不利影响。

2.对策与建议

为全面提升防御水平和能力，建议下一阶段在做好以山洪灾害监测预警系统为中心的非工程措施建设、责任制的落实、预案编制、宣传培训等基础工作的同时，重点抓好以下几个方面的工作：

①进一步完善山洪灾害防治县级非工程措施建设体系。最好在2～3年内全面完成省级及14个市（州）的山洪灾害监测预警系统建设，形成省、市（州）、县全方位监测预警网络。此外，要重点加强对群测群防体系建设的督察和落实，要达到防御预案及时修订、宣传培训演练到位、明白卡放发不漏一户、防灾意识普遍增强的目标。

②逐步推动基层防汛机构建设工作。山洪灾害防御的重点和重心在基层，若能在乡镇一级成立专门的防汛机构，解决人员编制和工作经费，必将有效地提升面上防御能力。建议省防汛抗旱指挥部加强与省编委和财政部门的沟通，力求成立乡镇一级防汛指挥机构。

③扎实认真地做好县级山洪灾害监测预警系统操作人员的培训工作。为确保已建或即将建成的山洪灾害监测预警系统长期正常发挥效益，要组织专家对操作人员进行专题培训，确保每个县 （市、区）有2～3名业务人员能够熟练操作使用山洪灾害监测预警系统，对于系统出现的常见问题，要能及时排除。

④争取尽早落实县级山洪灾害监测预警系统运行管理经费。按照财政部文件要求，运行维护管理经费由地方财政承担。各地要主动商财政部门制定运行维护管理经费定额或标准，争取列入年度部门预算，解除后顾之忧。

[1]王文川，和吉，邱林.我国山洪灾害防治技术研究综述[J].中国水利，2011（13）.

[2]刘宝林，芮合群.加强山洪灾害防治保障县域经济发展[J].中国水利，2009（13）.

[3]刘怀利，马浩.山洪灾害监测预警系统工程质量检测 [J].江淮水利科技，2011（5）.