晋江构建流域和区域水资源管理模式

卢友行

（福建省泉州市水利局，362000，泉州）

晋江流域位于福建省东南沿海，北与闽江流域接壤，西及西南与九龙江流域相邻，东南毗临台湾海峡。流域面积 5 629 km2，河长 182 km，从源头至入海均在泉州市境内，占泉州市地域的51.8%，流域内的人口和GDP约占全市的80%以上。流域多年平均年地表水资源量为51.2亿m3，可利用量为25.04亿m3，可利用率为48.9%，占全市年供水量31亿m3的80%。晋江水源对泉州市水资源供应保障和国民经济可持续发展起着至关重要的作用。

一、建立水资源统一管理体制

①成立泉州市水资源管理委员会作为市政府的全市水资源管理和流域的议事协调机构。泉州市水资源管理委员会（下称水资委）主任由市长担任，常务副主任由分管水利的副市长担任，成员由市委宣传部和市水利局、发改委、科技局、经贸委、财政局、国资委、国土资源局、住建局、市政公用事业局、环保局等23个部门以及各县（市、区）政府分管领导组成。各县（市、区）相应成立县级水资源管理委员会。

②成立泉州市政府水资源管理办公室（和市水利局合署办公），作为水资源管理委员会和流域管理的日常办公机构。泉州市政府水资源管理办公室（下称水管办）的主要职责为：负责承担和处理市水资委和流域管理的日常工作和事务，具体负责统筹协调和监督检查市直有关部门和各县（市、区）依法实施水资源管理以及供水、排水、节水、污水处理及回用、水资源保护和水污染防治等水资源统一管理工作，负责会同有关部门开展水资源节约保护宣传教育活动，实施全市节水型社会建设工作。

二、明确流域和区域的事权划分

1.流域事权实行“四统一”

（1）统一规划

根据泉州市国民经济和社会发展总体规划，统一制定全市水资源开发利用、配置节约和保护，节水型社会建设，跨流域调水，地下水开发，海水淡化等规划以及水资源中长期计划和年度计划，并统筹协调、指导监督各级各部门组织实施，保障全市经济社会持续发展的用水需求。

（2）统一管理

实行全市水资源的宏观统一管理，统筹协调供水、排水、节水、水资源保护、水污染防治等水资源管理中的重大问题。组织实施最严格的水资源管理制度，负责确立“三条红线”，制定具体管理规定和方案，执行水资源“三条红线”和“红、黄、蓝”分区管理。组织实施水资源管理考核制度。协调解决县市区间、部门间、行业间的涉水管理有关问题。组织实施节水型社会建设。

（3）统一调配

科学合理配置水资源，组织制定全市水量分配方案，统筹协调全市水资源的统一调度和配置工作，统筹协调解决跨地区、跨流域调水的重大问题，统一制定和组织实施水务管理体制改革方案，建立和完善水权交易市场，监督指导水权交易工作。

（4）统一监控

统一监控全市水资源的水质、水量、水情，按水资源“三条红线”和“红、黄、蓝”分区管理的原则，组织制定应急预案。

2.区域事权实行“四负责”

（1）负责区域水资源规划及实施

根据区域国民经济和社会发展总体规划，制定区域水资源开发利用及配置节约、水资源保护、水污染防治、节水型社会建设、地下水开发利用规划以及区域水资源中长期计划和年度计划。经市水资委审查通过后，由各县（区、市）组织实施。

（2）负责区域水资源管理及监控

负责区域水资源管理和“三条红线”的控制，具体落实“红、黄、蓝”分区管理措施，完成水资源管理考核年度目标任务。负责区域水资源动态管理系统建设和维护，并统一接入流域水资源监控管理平台。

（3）负责区域水资源配置及调度

负责统一调度和管理分配到各县（市、区）境内的水量和所辖范围内的水资源，并负责将有关的调配情况抄报流域管理机构。区域根据用水定额、经济技术条件以及年度水量分配方案和水量调度计划确定的可供本行政区域使用的水量，制定本区域内年度用水计划，对本区域的年度用水实行总量控制。

（4）负责区域水资源节约及保护

负责区域节约用水工作，把节水工作贯穿于经济社会发展和群众生产生活全过程。负责区域水资源保护和水污染防治，确保水功能区和行政交界断面水质达标。具体落实流域水资源保护补偿机制，上游区域负责编制水资源保护规划和组织实施，下游区域按水量分配方案分担补偿资金。

三、构建流域和区域统一协作机制

单纯靠事权划分不能解决流域与行政区域“如何结合”的问题。许多问题需要流域与行政区域之间进行沟通和协商才能得到解决。因此建立完善的分工协作机制是实现流域和区域和谐统一的关键。

1.流域水量分配和水权交易机制

1996年制订并颁发《泉州市晋江下游水量分配方案》，对晋江流域金鸡闸以下的水资源量按县级行政区进行分配。2010年泉州市政府对晋江下游水量分配方案进行修订，并对上游水量进行分配。为了促进水权流转，2008年出台 《泉州市水资源调度配置管理规定》，明确流域上下游、各县（市、区）、各引水工程因超出或结余水量分配方案的分配定额，经批准可以进行跨流域、跨县（市、区）、跨工程水权转让，并对相应的县（市、区）或水利工程管理单位进行补偿。

2.流域重点水利工程建设资金分摊机制

流域根据规划需建设的重点水利工程，经市水资委批准同意，可按照水量分配方案将建设资金分摊到有关县（市、区），由共同受益的区域出资共建。

3.流域上下游水资源保护补偿机制

为实现水功能区控制目标，协调上下游关系，调动上游地区保护水资源的积极性，2005年建立了晋江和洛阳江流域下游地区对上游水资源保护补偿机制。市政府出台了《晋江、洛阳江上游保护补偿管理暂行规定》和《晋江、洛阳江上游保护补偿专项资金管理暂行规定》,依据水量分配比例，每年从下游受益县（市、区）筹集1亿元，用于上游地区水资源保护项目建设。

4.水资源红黄蓝分区管理机制

（1）水资源红黄蓝分区动态管理机制

根据“三条红线”控制指标和红线值，将各区域划分为红、黄、蓝三类水资源管理分区，并对红、黄、蓝分区采用分类管理措施，建立红黄蓝分区管理制度。

（2）实时水资源红黄蓝应急响应机制

通过整合水利、防汛、市政公用、环保、水文、气象等各部门涉水信息资源，建立水资源监控调度中心，对全市水源点、取水点、水质监测站、入河排污口（污水处理厂、城镇排污口、工业污染源）的水量、水质达标情况，进行实时在线监控，并分别以“红、黄、蓝”三种颜色信号显示水质、水量实时状况。

5.水资源保护和水污染防治协调机制

对于需流域和区域紧密协作配合的水资源保护和水污染防治工作，按照“属地管理”和“谁主管，谁负责”的原则，在市水资委的统一领导下，明确各成员单位和相关区域的水资源保护和水污染防治责任，启动“建立领导机制、明确工作职责、细化工作任务、限期完成整治、强化督察考评”机制。根据这一机制，泉州市政府2009年出台了《泉州市重点流域水环境综合整治工作方案》《泉州市近海水域环境污染治理工作方案》，2010年制定实施了《泉州市北渠水源保护方案》。在方案实施和督察考评过程中，充分发挥同级人大和政协的监督作用，年度整治工作成效和考评结果除了向市水资委报告外，可同时向人大常委会和政协报告。

6.水资源管理责任监督考核机制

根据水资源红黄蓝分区，建立分类考核目标，明确各县（市、区）政府水资源管理的目标和任务，落实责任主体，由市水资委与各相关县 （市、区）政府签订目标责任状，实行年度考核。对成效显著的单位和个人，由市政府予以表彰奖励，对工作任务完成不好、措施不落实的单位追究领导责任，给予通报批评，确保年度水资源分类管理目标任务的实现。

四、创建流域和区域统一监控平台

市水资委整合水利、防汛、环保、市政公用、气象、水文等涉水相关信息，加强流域重要控制断面、水功能区、饮用水水源地的监测能力建设，实现对水资源的取、用、排过程的水质水量进行实时监测，建立水资源“红、黄、蓝”动态分区标准，开发水资源动态管理系统，实现流域和区域水资源的实时评价、实时预警、实时调度和实时管理，创建流域和区域水资源统一监控平台。

平台主要具有六大功能：一是收集水利、防汛、气象、水文、环保、公用事业等涉水部门相关水资源信息，整合建设水质水量自动监测系统、入河排污口管理系统和取用水监控系统，实现水资源供水、取水、用水、排水整个社会水循环过程的实时监控。二是实现水资源红黄蓝动态管理，按照“三条红线”，对各地水资源和水环境状况进行综合评价和红黄蓝分区，实现全市水资源的动态管理。三是实现流域水资源的优化配置和实时调度。四是实现自动应急响应，当出现水污染或严重缺水等紧急情况时，可迅速查明原因，启动应急响应预案，进行有效处置。五是建立全市水资源资料数据库，收集整理涉水基础信息，为水资源管理提供系统全面的数据支持。六是建立水权交易和水资源保护补偿平台。实现市县间水权交易、自来水企业和用水户等水权交易功能，查询历年上下游水资源保护补偿资金的分配和使用情况。

五、晋江流域水资源管理模式的启示

1.有利于流域和区域水问题的解决，实现水资源和经济社会可持续发展

一是全市可供水量明显增加，用水总量得到有效控制，有力保障经济社会快速发展。2006—2010年，全市可供水量增加10%，用水总量增加3%，GDP增长87%。

二是水资源保护和水生态环境得到有效改善。水功能区达标率从2007年的89%提高到2010年的92%，饮用水水源达标率从2006年的97.5%提高到98.7%，县界断面达标率连续5年保持100%。

三是节约用水水平持续提高。万元GDP用水量从2006年的155 m3降低到2010年的97 m3，万元工业增加值用水量从2007年的166 m3降低到2010年的98 m3，农业灌溉水利用系数从2007年的0.47提高到2010年的0.51。

2.有利于按“三条红线”实行最严格水资源管理制度

泉州市通过抓水资源红黄蓝动态分区管理试点解决了三条红线“如何划”和“如何管”的问题，即通过确定“三条红线”的控制指标和红线值，对区域水资源现状进行红黄蓝分区，对红黄蓝分区分别制定最严厉、较严厉和常规管理措施，对管理成效按年度实行目标考核，构建最严格水资源管理制度体系，使“三条红线”真正落到实处。如对列入红区管理的晋江市和石狮市通过实行上收水资源论证报告审批权，限制和关闭高耗水、高污染企业，推广中水回用，开展近海污染整治，建设污水处理厂、垃圾焚烧厂，实施节水改造工程、第二引水通道等工程或非工程措施，有效解决缺水问题，并使其水污染问题得到改善，保障当地经济社会的可持续发展。对列入黄区管理的惠安、泉港等地，通过实施近海污染整治、“两江”流域水污染综合治理，加强对“取水、用水、排水”环节的监管，通过对取水许可、水功能区和节约用水管理等实行黄区管理制度，防止黄区水问题恶化。对列入蓝区管理的德化、永春等地狠抓水源保护，通过结合“两江”流域水资源综合保护，建设污水处理厂、垃圾焚烧厂，河流两岸实行禽畜禁养，开展水土流失治理、生态涵养林种植等，切实保护好水资源，防止蓝区向黄区或红区转化，确保下游水质安全。

同时建立水资源管理综合考核评价制度，层层签订水资源开发利用、节约保护主要指标责任状，把落实水资源红黄蓝分区管理的情况作为领导干部实绩考核评价的重要内容，确保水资源管理目标全面实现。

3.有利于实现经济发展方式的转变和区域均衡发展

流域管理必须平衡区域的权利和义务，做到公平公正。晋江流域在水量分配的基础上，又建立了水权交易机制，既解决了公平与效率问题，又促进了经济发展方式的转变。如石狮市引进重点项目——鸿山热电厂，申请每天增加5.6万t用水。因石狮市分配水量已用完，被列入红区，泉州市不再批准新增用水指标，而要求石狮市从自身的水量配额内进行内部调剂。这一调剂使石狮市启动用水效率应急响应预案，采取调整优化产业结构，实行工业节水、中水回用，并关闭了80多家小印染企业，保证了鸿山热电厂的用水需要，有效提高了用水效率，又促进了产业结构优化调整。

晋江流域通过水量分配、水功能区划分、水质水量监控，建立了水资源保护补偿机制等措施，有利于解决用水矛盾和区域的均衡发展。

4.有利于实现流域和区域水资源统一管理目标

泉州市通过成立水资源管理委员会，作为全市水资源管理议事协调机构，负责水资源的宏观管理，统筹水资源和流域管理中的重大问题，对全市水资源实行“四统一、两确保”，水资源管理委员会下设水资源管理办公室，与市水利局合署办公，承担市水管委和流域管理的日常工作。

一是建立了事权清晰、行为规范、运转协调的水资源管理体制，既解决了水务一体化管理问题，又解决了流域与行政区域“如何结合”问题，同时行政首长担任委员会主任，确立了管理机构的权威性。

二是明确划分流域与行政区域水资源管理事权，既解决了流域和区域职责分工的问题，又理顺了涉水部门关系，调动了积极性。

三是构建流域和区域统一协作机制，既有利于妥善处理流域和区域的关系，形成平等协商、分工负责、沟通顺畅的工作机制，又有利于应急处置突发事件。在发生缺水及水污染等突发事件时，市水管委及水管办将作为应急处置指挥部和应急处置办公室，迅速启动应急预案，协调各涉水部门和突发事件发生地政府组织力量，迅速解决缺水或水污染突发事件。

2011年市水管办通过监控平台，及时监测到多起水质水量预警事件，市水资委在接到报告后，先后多次下发应急供水调度令，有效处置了新安水库、泗州水库和湄南供水公司的应急供水以及泗州水库锰元素超标等问题，确保各地供水安全。

[1]卢友行.泉州建立水资源红黄蓝动态管理系统的探索[J].中国水利，2011（21）.

[2]洪泽生.泉州市水资源综合管理改革探索与实践[J].中国水利，2011（6）.

[3]岳中明.推进流域综合管理 加快绿色珠江建设[J].中国水利，2011（21）.

[4]杨桂山，王德建，等.太湖流域经济发展·水环境·水灾害[M].北京：科学出版社，2003.