从2007年淮河大洪水防御看如何实施洪水管理

徐英三

（水利部淮河水利委员会防汛抗旱办公室，233001，蚌埠）

2007年，淮河发生了流域性大洪水。面对严峻的汛情，在国家防总统一指挥下，淮河防总协调流域各省防指，坚持以人为本，实施了有效的洪水管理，科学调度防洪工程，取得了良好的效果。分析2007年淮河大洪水防御的实践经验，有利于进一步推进淮河洪水管理。

一、2007年淮河洪水情况

梅雨期暴雨是淮河常见的一种暴雨类型，由于面积大、强度高、历时长，极易造成流域性大洪水。2007年，淮河梅雨期长达37天，比常年多14天。在这30多天里，淮河共出现了6次大范围降雨过程，淮河水系平均降雨量达465 mm。从降雨的量级看，淮南山区、洪汝河、中游沿淮、洪泽湖周边及北部支流的中下游地区超过500 mm，沿淮上、中、下游均出现了600mm以上的暴雨中心，石山口水库上游涩港店站达到919 mm；从降雨的范围看，100 mm、200 mm、300 mm 和400 mm以上雨区覆盖面积为19万km2、18.4 万 km2、15.1 万 km2和 12.4万km2，分别占淮河水系面积的100%、97%、79%和65%。

受降雨影响，淮河干流出现复式洪峰。其中，淮河干流王家坝以上河段出现4次洪峰，王家坝—临淮岗河段出现3次洪峰，临淮岗—淮南河段出现2次洪峰，淮南以下河段出现1次洪峰。淮河水情总体呈现出干支流洪水并发、洪水组合恶劣、涨势猛、水位高、干流中游高水位持续时间长以及洪水量级大等特点。淮河干流水位超警时间在20～30天。其中，王家坝至润河集河段水位超保证水位，润河集至汪集河段水位创历史新高。初步分析，2007年淮河洪水王家坝、润河集、正阳关、蚌埠洪水重现期为15～20年，洪泽湖约为25年，为20世纪以来的第二位流域性大洪水。

由于淮河洪水来势猛，持续时间长，造成了农作物洪涝受灾面积3 748万亩（249.87 万 hm2），成灾面积 2 379万亩（158.6万hm2）， 直接经济损失155.2亿元。但重要堤防未发生较大险情，大中型水库总体运行良好，行蓄洪区群众转移无一伤亡。直接经济损失分别比 1991年、2003年减少54.3%和45.7%。

二、洪水管理在淮河防汛抗洪中的实践

洪水管理是指综合运用行政、经济、法律、工程、技术等手段，采取工程措施与非工程措施，既要防治洪涝灾害又要规范人类自身活动，既要控制洪水又要给洪水以出路，努力减轻灾害损失，实现人与自然的和谐相处和经济社会的可持续发展。2007年，洪水管理工作在淮河防汛抗洪中得到了广泛的实践和创新。

1.提前预报洪水

各级气象、水文部门密切监视雨情水情，及时预测预报，为洪水调度提供了科学的依据。2007年7月9日20时，在濛洼分洪决策的关键时刻，水文部门提前两天预报王家坝将超过保证水位，提前一天预报洪峰水位将达到29.6m，超过濛洼分洪水位0.3 m，为濛洼蓄洪区的及时启用提供了有力的技术支持，为群众撤离赢得了宝贵的时间。

2.运用行政手段

在防汛抗洪关键时刻，温家宝总理和回良玉副总理亲临抗洪一线，慰问军民，视察灾情，召开座谈会，对抗洪救灾作出全面部署。河南、安徽、江苏省委、省政府主要领导带领工作组奔赴一线指挥抗洪抢险。沿淮各级党政领导按照防汛责任制迅速上岗到位，尽职尽责，在组织群众转移安置过程中做了大量工作，确保了群众生命安全和社会稳定。

3.坚持以人为本

各级党委政府、各个部门始终把确保人民群众生命安全放在防汛抗洪工作的首位，有序地组织转移受洪水威胁的群众，全力救助受洪水围困的群众；国家防总、淮河防总和省防指在决定启用行蓄洪区、分洪河道过程中，反复会商，慎重决策。以怀洪新河分洪为例，当时蚌埠以下堤防岌岌可危，抢险官兵又疲惫不堪，还有11万多转移的群众无家可归。在这种情况下，淮河防总审时度势，合理运用了怀洪新河。提前2～4天让转移的群众重返家园，恢复了正常的生活秩序。

4.实施科学调度

2007年，在国家防总统一指挥下，淮河防总协调流域各省防指，采取了“拦、泄、蓄、分、行”等各种措施。 上游18座大型水库拦蓄洪水21亿m3，有效减轻中下游防守压力；启用濛洼、姜唐湖和荆山湖等10处行蓄洪区，蓄洪总量15亿m3，降低正阳关洪峰水位0.45m，缩短了润河集至正阳关河段警戒水位以上时间7～10天；充分利用入江水道、入海水道、分淮入沂和灌溉总渠加快泄洪，洪泽湖最大出湖流量11 400 m3/s，洪泽湖最高水位仅为13.87m，其中入海水道的启用，降低洪泽湖水位0.4 m，有效地减轻了中游和洪泽湖的防洪压力。

5.适度承担风险

水库在防洪减灾中作用明显，但在水库调度工程本身存在着病险、气象预报难以精准，利害得失难以平衡，省际矛盾需要协调的情况下，承担了很大风险。上游河南省宿鸭湖水库2007年最高水位达54.76 m，超过汛期限制水位2.26 m，在确保工程安全的前提下为下游安徽等省拦截了5亿m3洪水，为此库区群众作出了很多牺牲。行蓄洪区运用，2007年比1991年分别少用8个，减少行蓄洪区淹没面积79万亩（5.27万hm2），仅是 1991年的 57%，没有发生因行蓄洪区群众转移伤亡情况，但对洪水调度和流域防洪增加了很大难度和压力。

6.坚持依法防洪

根据防洪法，安徽、江苏两省宣布进入紧急防汛期，各级领导、各行各业全力投入防汛抗洪抢险救灾工作。各省防汛部门密切配合，坚决执行国家防总、淮河防总调度命令，认真落实洪水调度方案和防洪预案。水利、气象、民政、卫生、公安、交通等部门密切配合，各司其职，确保各项防洪工作依法实施。《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》的实施，让行蓄洪区干部和群众心中有底，行蓄洪区运用变得安全、及时、有效。

7.给洪水以出路

淮河流域行蓄洪区是淮河防洪体系的重要组成部分，也是行蓄洪区群众赖以生存的生产生活基地。2007年淮河大水共启用10处行蓄洪区，共分蓄洪水15.8亿m3，增加河道泄量200~1300m3/s。2007年，入海水道共运行23天，分泄洪水34亿m3；怀洪新河运行4天，分泄洪水2.3亿m3。汛后，淮委开展了行蓄洪区调整规划工作，规划经过反复论证，对淮河干流17处行洪区分别采取废弃、退建、合并等措施，废弃了部分低标准行洪区还给河道；退建了部分行洪区以扩大河道行洪能力。这些措施的实施，进一步缓解了人水争地矛盾，促进人与自然和谐相处。

8.努力减轻损失

濛洼蓄洪区用与不用是淮河防洪的重要标志。2007年7月10日10时王家坝水位接近29.30 m保证水位，水文部门预报王家坝将出现29.60m左右的洪峰水位。此时，若不运用濛洼蓄洪区削峰减量，或错过最佳蓄洪时机，洪水将对淮河重要防洪工程构成较大威胁。但若运用濛洼蓄洪区，又意味着要转移3 000多人，淹没12 km2耕地，损坏区内部分基础设施。7月10日，在淮河防汛的紧要关头，回良玉副总理亲自主持防汛紧急会商会，在认真分析研究淮河汛情后，权衡利弊，下达了启用濛洼蓄洪区命令，以较小的代价保障了淮河大局的安全。

9.及时运用补偿

2007年淮河大水期间，温家宝总理亲临濛洼蓄洪区慰问，给当地群众极大的精神鼓励。洪水过后，有关部门按照 《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》的规定，迅速开展了损失登记、核查及补偿资金的发放工作。在补偿工作中，各级政府坚持公开、公正、公平的原则，做到补偿政策和标准、损失财产实物量、分户损失价值、分户补偿金额等“四公示”。2007年淮河大水影响人口67.5万人，共计发放补偿资金4.65亿元，既保证了行蓄洪顺利实施，又使群众的利益得到了保护。

10.优化防洪措施

2007年大水后，按照国务院领导要求，淮河流域各地认真总结经验和教训，先后完成了《进一步治理淮河规划》《淮河流域防洪规划》《淮河干流行蓄洪区调整规划》《淮河流域行蓄洪区及淮干滩区移民迁建实施方案》《淮河流域蓄滞洪区建设与管理规划》《省际重点水事矛盾敏感地区水利规划》等；配合国务院有关部门对平原洼地涝灾和行蓄洪区问题进行调研，对淮河重大问题进行对策研究，完成了治淮19项骨干工程的全面评估，为进一步治理淮河，合理建设防洪工程，实施有效洪水管理提供了科学依据。

三、经验启示

1.继续强化洪水管理理念

尽管2007年淮河洪水管理取得了较好的成效，但仍存在着许多不足之处。今后要借鉴国内外洪水管理取得的成功经验，继续提高各级政府洪水管理意识，加强干部群众的教育培训。要更加重视利益均衡，注重效果优化；要不断规范人类活动影响，更加重视防止人类对水的侵害；要建立风险管理机制，促进洪水资源利用，实现人与水的和谐相处。

2.继续加强预测预报工作

淮河水系复杂，支流众多，人类活动对流域下垫面影响大，加之治淮工程的不断实施，对产流、汇流及洪水传播时间都有较大影响。近年，极端天气事件明显增多，水旱灾害的突发性、反常性、不可预见性更加突出，特别是小范围、短历时、超强降雨不断出现，成为防汛工作中新的焦点、难点。今后，应继续加强预测预报工作，努力提高预报精度和质量。

3.继续完善应急管理机制

淮河防总要加强组织建设，强化各成员单位的联系，及时协商和沟通，为防汛工作提供保障。各级防汛指挥机构要继续完善分级、分部门负责的防汛工作体制，强化部门联动，推进资源整合，加强突发事件预测预警、信息共享、应急响应及调查评估，着力构建统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急管理机制。

4.及时修订和完善防洪预案

淮河防总和沿淮各省要根据治淮工程建设进展情况，按照国家制订的预案编制要求，充分考虑当地的具体实际，继续制订和完善各类防洪应急预案。要进一步明确行蓄洪区、入海水道、临淮岗和重点大型水库等工程的调度运用条件和相关工作程序，提高方案的实用性和操作性。要进一步细化预案启动条件、启动后的组织协调和各相关部门协调配合工作。

5.要努力解决影响洪水管理的深层次问题

目前，影响淮河洪水管理的问题仍有不少，有些是技术层面的，如行蓄洪区运用问题，淮河小洪水高水位问题；也有些是工程、法规、体制等方面的问题，还有一些如观念、思路等方面的问题。解决好这些问题，非一日之功，需要做深入的研究，做大量的工作。各级防汛部门要树立科学的发展观和风险观，努力实践由控制洪水向洪水管理的转变；要及时调整思路，摒弃传统的防洪理念，要从无节制地追求防洪工程的高标准，转变为建立标准适度、功能合理、承担一定风险的防洪工程体系。要依据现有法律法规，制订和完善地方的实施办法和细则，努力通过构建防洪法规体系，达到依法防洪的目的。要加快改革步伐，调整与洪水管理不相适应的管理体制，减少扯皮推诿，着力提高洪水管理能力。

[1]水利部淮河水利委员会.2007年淮河防汛抗洪总结[R].2007.

[2]徐英三.淮河防总在淮河防汛抗洪中的实践与探讨[J].治淮，2008（1）.

[3]徐英三.淮河洪水调度的实践与展望[J].治淮，2011（11）.