我国矿业用地相关制度的分析与完善

武 旭

(国务院发展研究中心资源与环境政策研究所，北京 100010)

矿业用地是矿产资源开发利用的前提和基础，是矿产资源管理和土地管理的结合部，其形式和要求复杂多样，管理难度较大。矿业用地相关制度是协调矿权与地权体系间关系的规范，其核心是矿业用地使用权的获得和矿业权行使的问题。

近年来，随着国民经济持续快速的发展以及经济体制改革的不断深化，现行矿业用地相关制度的不匹配和不协调日渐凸出，这既不利于土地资源的节约集约使用，也不利于矿产资源的合理开发利用，同时也在征地等关键而敏感的环节引发了巨大的争议和矛盾。可以说，完善矿业用地相关制度已成为我国当前国土资源管理中迫在眉睫的工作。本文从我国矿权和地权间关系的基本特征入手，分析了矿业用地相关制度存在的问题，进而借鉴矿业发达国家的经验，提出了完善矿业用地相关制度的原则和建议。

1 我国矿权与地权间关系的基本特征以及矿业用地制度存在的问题

就我国目前矿权与地权间的关系来说，主要包括以下几个方面：

1) 矿产资源属于国家所有，而土地则分国家和农村集体所有，矿产资源的国家所有权不因其所依附土地的所有权和使用权的不同而改变。

2) 矿业权的取得无须以获得土地所有权为前提，享有土地所有权也并不当然拥有矿业权。

3) 矿业权与土地使用权也是独立进行设置的。取得矿业权仅仅是获得工作区块的地下使用权，并不必然包括地表的使用权，固要合法的使用矿地必须再取得以地表为客体的土地使用权。同样，拥有土地使用权也不当然取得其土地范围内的矿业权。

由此可见，矿业权与土地使用权关系的调整是解决矿业用地取得和流转的关键所在。

目前，我国在矿业用地取得方面的规定较为笼统，而在矿业用地的流转方面则基本上是空白。法律将探矿、采矿用地的取得与土地权利的关系分别进行规范。其中，对探矿用地的取得采用临时用地制度；而对采矿用地的取得则没做直接规定，只是将其归于建设用地进行间接规范，以建设用地使用权的相关规定来调整。但由于实行土地用途管制制度，我国土地使用权呈现多功能、多类型和多用途的特点，当开采活动发生在不同类型的土地上时，采矿用地的取得依土地使用权类型的不同而有较大差异。

可以说，我国现有矿业用地制度所存在的问题是多方面的，既有法律的不健全、执法的不严格，还有土地和矿产资源管理的不到位。

1.1 在集体土地上取得矿业用地存在制度盲区

按现行法律规定，任何建设项目必须依法申请使用国有土地。当矿业权发生在国有土地上时，由于此时矿产和土地的所有权属于同一主体，因此获取渠道较为畅通。但法律限制集体土地进行非农用途的流转，当矿业权产生于集体土地上时，就唯有动用征收方式先把集体土地征为国有，即改变土地所有权，然后再以出让等方式将土地使用权让渡给矿业权人。但“征收”这一方式的适用范围被严格限制在“公共利益目的性”之内，矿业权主体的多元化使矿业权的产生不能再像计划经济时期那样统统地强行排除土地使用权，从而制度上的缺陷致使矿业用地的取得无法可依，矿业权的正常行使得不到保障。

此外，由于集体土地所有权主体的虚位，农民缺乏行使集体土地所有权的组织形式、程序，甚至是动机，给基层干部带来滥用职权的机会，造成大量集体土地隐性、无序流转。

1.2 两大类资源管理的不协调影响矿业权的正常行使

土地利用规划、占用农地、征地的审批权被赋予了国务院和省级人民政府，实行两级管理，而探矿权则实行国务院、省级人民政府国土资源主管部门的两级管理，采矿权实行国务院、省、市(地)和县人民政府国土资源主管部门的四级管理。由于审批主体的不一致、两类资源的规划间不协调以及矿业权和土地使用权的独立设置，不可避免地会出现取得矿业权却不能获得土地使用权的情况，甚至个别矿业权申请人先取得土地使用权，最终却没能获得矿业权，从而导致矿业权与土地使用权管理上的混乱无序。

1.3 采矿用地的取得方式较为单一，不符合矿业对土地的需求

目前采矿用地的初始取得基本上是从土地一级市场以出让或划拨的方式获得(且以出让为主)，年限最长为50年。但矿业用地因矿种和开采方式的不同而有不同的使用期限，如一个油田可开采50年甚至更长时间，而一般的露天煤矿或砂石黏土的采矿用地周期只有几年。如果简单规定单一的使用期限，将导致矿业开发中土地成本占比偏高，同时开采结束后也无力进行土地的管理与经营，既浪费了土地资源，也加重了企业的负担。

1.4 矿业用地的流转缺乏相应的规范

目前，矿业权在相关法律规定的限制下可以以多种方式进行转让，而矿业权的流转必然牵涉矿业用地的流转，但现有规定都没有涉及矿业权流转时土地使用权如何处理。特别是一些国有矿业企业的用地大多是通过划拨无偿取得的，这种土地将以何种方式流转，其中的土地收益如何计算，却十分不明确。

1.5 矿业权相邻管理制度不足

矿业权相邻管理制度按分布方向划分，包括横向相邻关系和纵向相邻关系，二者都存在很大不足。

一方面，矿业权横向相邻关系的规定比较薄弱，对矿业权是否可以和土地权利一样设立地役权制度也未加涉及，这严重限制了矿业权的正常行使。调查显示，油田企业在农民集体所有的土地上进行石油勘查开采活动常因通路、通水等问题产生纠纷，不但增加不必要的交易成本，也造成行政权的滥用。

另一方面，以区分矿业权制度为基础的矿业权纵向相邻关系的规定仍属空白。由于我国仅规定了平面、横向的矿业权范围，并未将区块以地表为基础实行纵向分割，实践中产生较多问题。以石油资源为例，在矿业权设置中，由于石油矿区面积大，其与其他矿产上下“相邻”、部分投影重叠的情况很多，影响了石油和其他矿产资源的充分利用。

2 国际上协调矿地之争的经验借鉴

2.1 矿权与地权的关系

大致可归纳为两种模式：

1) 英美法模式。由于英美法系国家从法律上规定了矿产资源为土地的组成部分，所以土地所有权人当然享有土地中所蕴藏矿产资源的所有权，没有矿业权与土地权利的冲突，土地所有权人在制度允许的情况下可按自己的意愿出让矿业权。

2) 大陆法模式。该模式以德国和法国为代表，规定土地所有权人只对依附于其土地的指定矿种或地表矿产拥有所有权，其他矿藏一律为国家所有。但对重要矿产实行矿业权的土地使用优先权，即土地所有权人必须允许该类矿业权的存在，而当一般矿产的矿业权与土地权利发生冲突时，不但要经土地所有权人同意，还须通过设定法定地役权的方式解决矿业用地问题。

2.2 矿业用地制度

国外矿业用地制度包含多个制度因子。

2.2.1 矿业用地准入制度

主要从生态环境保护、军事战略等多角度出发对矿业用地实行公权限制，即什么样的土地、什么人的土地准用于何种矿业活动，或禁止何种矿业活动。

近年来该问题已成为发达国家修改矿法的一个重要方面，矿业用地准入较过去具有更复杂的程序和更多的限制。如美国公有土地上的采矿越来越多地受到限制，加拿大虽然国土辽阔，也禁止在国家公园、省级公园和军事用地等土地上进行采矿活动。

2.2.2 矿业用地取得方式

矿业用地的取得依其所占用的土地用途不同、权属不同和矿业活动的内容及目的不同而准用不同的方式，总体上分为强制矿业用地制度*即无论土地所有人或占有人是否同意，法律优先保障矿业活动用地。和意定矿业用地制度*即法律虽然规定矿业权人有使用他人土地的权利，但能否取得土地进行矿业活动，完全取决于矿业权人与相关土地权利人之间的谈判协商，若土地权利人不同意矿业权人使用土地，矿业权人则无权进入。。

强制矿业用地取得主要分为：征收、征用、设立公共地役权*不是基于民法上的相邻关系产生，只能基于国家利益或公共利益的需要而使不动产所有人或使用人容忍负担，而这种负担还未达到需要征收或征用土地的程度或必要。、依相邻权取得土地。其中，使用征收、征用或设立公共地役权的方式是基于项目具有的公共利益性，其法律关系主要由公法调整，而依相邻权取得他人土地使用权则是基于不动产相邻私法上的役使关系，其法律关系由民法调整。无论是哪种类型的强制用地，其前提是对那些可依强制用地的行为或项目，法律必须有明文规定。

意定矿业用地取得分为土地购用、租用及土地权利入股等方式。该类方式是平等自愿的民事主体间的行为，不涉及公权力的介入。

2.2.3 矿业用地复垦制度

大多数国家均确立“谁破坏、谁复垦”的复垦原则，并建立落实该原则的复垦保证金制度，从而形成了矿区复垦制度的核心。

2.3 矿业权相邻管理制度

2.3.1 横向相邻提供便利关系

主要规定矿业权的相邻通行、相邻开凿井隧等权利义务关系。如《澳大利亚西澳洲矿业法》规定了矿业权人于周围土地上的通行权。该州矿法对矿业权人在一般性用途的相邻土地上通行适用具有强制性的相邻权进行调整,而在具有保护性用途的相邻土地上通行则采用意定性的地役权进行调整。

2.3.2 横向相邻安全防险关系

主要规定矿业权相邻安全防险的内容和损害赔偿制度。比较而言，《韩国矿业法》在该方面的内容较完整，从采矿权相邻安全防险的内容、采矿权相邻妨碍的赔偿方式、损害赔偿的诉讼时效、采矿权相邻妨害的责任划分以及损害赔偿裁定机关等五个方面进行了规定。

2.3.3 区分矿业权相邻关系

由于矿业权具有空间利用权的属性，因此，仿照区分空间权制度，许多国家建立了相应的区分矿业权制度，即地下垂直的存在两个或两个以上矿业权的制度。例如，在加拿大阿尔伯达省，区分矿业权的行使有两种形式：①将一个矿区或工作区的沉积区分为深层或浅层分别出租，由不同的矿业权人支配；②将一个地区垂直地划分为多个地层段或地层区，由勘探、采矿申请人选择地层段或地层区与矿业主管部门订立租赁合同，成为该区段矿业资源的矿业权人。

区分矿业权相邻关系涉及的基本内容同矿业权横向相邻关系一样，理论上也分为相邻提供便利关系和相邻安全防险关系。

3 完善我国矿业用地相关制度的基本原则及建议

3.1 完善我国矿业用地相关制度的基本原则

3.1.1 正确处理矿产资源规划与土地利用规划的关系

矿产和土地都是国家重要的自然资源，解决矿权与地权的冲突需要严格细致的利益考量。一方面，矿产资源具有可耗竭性，是经济社会发展必需的生产要素，甚至个别矿种关系国计民生；另一方面，我国耕地紧缺和人多地少的基本国情愈发严峻，国家实行严格的土地用途管制制度和耕地保护制度。因此，应对二者进行全面综合的利益考量，在规划编制阶段，协调好两种资源的开发利用规划体系间的关系，加强矿产管理和土地管理的合作与信息交流，广泛听取利益相关方的意见建议，全面处理好各方面的矛盾冲突。这是化解矿地之争的根本之策。

3.1.2 矿业权及对应的土地使用权的出让和流转应同时进行

一方面，从国土资源管理部门的角度来说，在出让矿业权之前，应将所需的土地使用权通过预先征收、征用或征购，连同矿业权一同出让。如此，申请人在取得矿业权的同时就取得了土地使用权，从而获得清晰稳定的预期，大大减少了获取矿业用地的不确定性。另一方面，在矿业权二级市场，土地使用权也应同矿业权一同进行转让。

3.1.3 要区分勘探开发的不同阶段和不同矿种科学对待

第一，探矿用地应具有优先权。勘探工作是国家鼓励的“找宝”活动，一般不会破坏土地表层或破坏很小，属临时用地，探矿权人一般经批准并按通常的标准交付了土地补偿费后，无论原土地使用权人同意与否，即可开展工作。

第二，重要矿产的采矿用地具有优先权。该类矿产关系国计民生和国家战略需要，因此只要矿业权人不违背土地综合开发利用的原则和相关法律法规的规定，并按照标准支付土地补偿费，原土地使用权人均不得拒绝矿业权人提出的矿业用地要求。

第三，其他矿产采矿用地按照物权一般原理处理，即先成立者具有优先权。其他矿产的重要程度大大降低，并且一般赋存于地表或浅层，其开采活动大多会破坏土地表层，所以不应赋予其优先使用土地的权利。

3.2 完善我国矿业用地相关制度的建议

3.2.1 加强矿业用地的管理

应将矿业用地作为单独一类土地用途进行管理。由于矿产地具有不可选择性，矿业用地在很大程度不同于一般建设用地，应进行单独规范。制定规范的矿业用地取得、流转、补偿和退出机制，从而使矿业权人明确办理矿业用地的程序和用地成本。

3.2.2 创新矿业用地的取得方式

对于国有土地，不再限定矿业用地必须办理土地出让手续，可以采取出让、租赁、作价入股等多种方式取得土地使用权；对于集体土地，应当建立集体建设用地流转制度，不再限定必须由国家征收或征用，矿业权人也可以以出让、租赁、作价入股等多种方式使用集体土地。涉及农业用地的，须办理农用地转用手续，并严格执行土地的复垦和占补平衡工作。

3.2.3 建立矿业划拨土地流转制度

矿业权的市场化改革已是大势所趋，作为其重要内容的矿业权流转必然涉及到矿业企业原划拨土地使用权的流转，因此，应尽快建立划拨矿业用地的流转制度，规范流转方式以及土地收益的核算。

3.2.4 加强我国矿业相邻关系制度的建设

矿产资源有其特殊性，不能将《物权法》中处理一般不动产相邻关系的规定直接用于矿业权相邻关系的调整，而应由作为单行法的相关法律来进行规范，并且应在矿业权相邻关系的管理制度中增加如下内容：

1) 完善矿业权横向相邻关系制度。增加地役权制度以及相邻提供便利和相邻安全防险制度，并且使全部横向相邻关系制度适用于探矿权人和采矿权人。

2) 建立区分矿业权制度。将一个矿区或工作区的沉积层划分为若干个地层段或地层区，使每个蕴藏矿产资源的地层段或地层区均可以单独地划分矿业权，由不同的矿业权人支配，并对纵向相邻关系进行全面规定。

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