黑龙江省地方国有林场林权制度改革的对策

张於倩，李占兴，姜 良

（1.东北林业大学 经济管理学院，哈尔滨 150040；2.吉林省三岔子林业局，吉林 白山 134702）

近年来，国务院高度重视林业发展，颁发了《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》（以下简称《决定》），召开了全国林业工作会议，不断加大林业投入，有力促进了林业的快速发展。随着林业“六大工程”的不断推进和社会主义市场经济体制的逐步完善，林业发展的一些深层次问题也日益显现，尤其是林业产权归属不清、权责不明、利益分配不合理、经营机制不活、产权流转不畅和不规范等问题，严重制约了林业的健康快速发展[1]。《决定》明确提出要“进一步完善林业产权制度。这是调动社会各方面造林积极性，促进林业更好更快发展的重要基础”。加快林业发展，一方面要靠资金的投入和政策的支持，另一方面需要各种机制的激励，以此来建立和完善以“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范顺畅、监管服务有效”为主要内容的林业产权制度，从体制和机制上激活林业发展的新动力。

1 黑龙江省地方国有林业基本情况

1.1 森林资源现状

黑龙江省是林业大省，森林资源极为丰富，有林地面积和木材产量均居全国首位，是国家重点林区之一。黑龙江省地方林业系统经营面积1 100多万hm2，占全省林业经营总面积的37.5%，年产商品材160万m3，森林覆盖率达46.9%，森林蓄积4.6亿m3。全省天然林中主要是次生林和过伐林，由于更新造林历史较短，人工林中幼龄林、中龄林面积居多，成过熟林面积较少，仅占人工林总面积的0.75%。而且造林树种单一，主要以落叶松和杨树为主，人工林多为同龄纯林，少有异龄混交林。单位蓄积量低，林分质量差，生态效益难以得到充分发挥[2]。

1.2 林业经营及社会经济状况

2008年，黑龙江省地方国有林业创造总产值250亿元，完成人工造林7.93万hm2，封山育林4.1万hm2。实施林业重点工程项目以来，国家累计投入资金40亿元。截至2009年末，全省共有地方国有林场369个（生态公益型林场357个，商品型林场12个），国有苗圃64个。地方国有林业职工69 041人，其中在岗职工38 500人，离退休职工18 568人，混岗职工11 973人。应参加养老保险41 298人，实际参加养老保险33 485人，尚有7 813人未纳入养老保险。离退休人员养老保险总额为34 136.3万元，其中社保负担16 855万元，林场负担17 281.3万元。地方国有林业在岗职工年人均工资11 769元，不足黑龙江省在岗职工年均工资26 535元的1/3[3]。截至2009年底，地方国有林场债务总额高达320 940.85万元，拖欠职工工资57 417.4万元，拖欠退休金11 728.3万元，拖欠社保费64 237.65万元，金融机构贷款35 620.8万元，其他应付款、借款等108 143.85万元。

2 黑龙江省地方国有林场林权制度改革中存在的问题

2.1 林权改革对森林生态功能的影响

林权改革后，由于是个人对林业的小规模经营和管理，很难顾及到森林类型、种类对生态环境的影响，容易形成树种单一、盲目造林的现象，林分质量较差，从而引起森林病虫害的大面积发生，造成巨大的经济损失和生态危害。

2.2 林权改革中的公平性受到挑战

在林改过程中出现的部分林业工作者凭借自己在权力和信息方面获得的竞争优势，利用林地资产盘活的机会，收购聚敛林地和森林资源，剥夺了普通林业工作者获得林地和森林经营权的平等机会；另一类的不公平现象和乡村生活的潜规则有关[4]，部分弱势职工家庭在林改中的公平权益不能够得到很好的保障。

2.3 改革后个人对风险规避和承受能力不足

林权改革后，由于个体经营者的经济和技术能力不高，不能进行集约的、兼顾全局的大规模化生产，一旦出现大的自然或病虫灾害，往往缺乏有效的应对和防范措施，从而对林木生产造成毁灭性打击。

2.4 扶持性政策措施不够配套

林权改革过程中，由于贷款政策不完备，保险措施不明晰，营林防火公路等基础设施历史欠账多、条件差，不同程度地影响了职工参与改革的积极性。同时，已取得承包经营权的职工一方面急于开展整地、清林和低质量低价格造林作业，另一方面又由于目前尚未正式颁发林权证书而举棋不定。

3 黑龙江省国有林场林权制度改革的对策建议

3.1 林权改革的总体思路

①将国有林场区划界定的国家重点生态公益林和深山区或中心区的林地、林木资源及培育大径材、珍贵树种的商品林实行封护，严格禁止商业性采伐，由林场统一经营管理。

②将国有林场的商品林地，特别是浅山区的商品林林地、林木和布局分散、林农交错的商品林地分包给林场职工，实行职工家庭承包经营或职工联合经营、股份经营等制度。

③职工承包经营的林地，在不改变林地性质和用途的前提下，引导和鼓励职工开展森林立体经营、发展林下经济。职工可依法自主决定经营方向和经营模式，自主经营、自我发展，生产的木材产品和林副产品自主营销，以增加职工收入。

3.2 林权改革的对策建议

林权改革的核心内容是明晰产权、放活经营权、落实处置权、确保收益权，主要可以从以下几个方面完善和解决林权改革过程中存在的问题。

①承包经营，让利于职工。

一是实行地方国有林场职工或职工家庭承包经营林地。按职工工作年限测算确定承包面积，每户可控制在5～10 hm2，承包期限以70年以下为宜，签订承包经营合同，以此来维护林地承包经营的长期性、稳定性。承包合同到期后，根据本人意愿，可优先续包，也可以采用联户承包的形式。在按户家庭承包的基础上，职工可自愿以亲情、友情、资金、技术为纽带组建家庭林场、股份合作林场等，实现规模化经营，获取规模经济效益[5]。

二是林权登记，发放《林权证》。按林权改革程序，签订承包合同的林场职工，可以向县级以上人民政府申请林权证，以获得林地和林木处置权，使其成为职工经营、转让、收益的生产资料[6]。此外，还要强制规定承包期5年内不得转让，以确保职工利益不受损失。5年后，承包人可依法对拥有的林地使用权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押，或作为出资、合作条件。

三是承包人可以拥有承包经营林地所获得的一切利益。在不改变林地用途前提下，职工对承包林地有权进行合理开发利用，植树造林，对生长期内的林木进行培育，在承包林地上发展养殖、种植、旅游等经营项目，实行立体经营[7]。承包人对生产的木材产品和林副产品，可以自行销售，以增加收入。此外，还要给予承包范围内的公益林一定的补偿政策。

四是职工对承包的林地林木要做好森林资源保护工作，不得随意改变林地用途。不得发生森林火灾、火警，但遇有森林火情等重点紧急情况，需要按照合同规定出工出劳，不得发生乱砍乱伐、乱扑乱猎、乱挖乱占等破坏森林资源的事件，对森林病虫害要及时预防和防治，确保资源的增长增量。

②安置分流职工，重新确立与林场的劳动关系。

第一，承包林地的林场职工，与林场解除劳动关系，根据职工参加工作年限，以承包的林地抵顶劳动补偿金。第二，重新确定林场人员编制，林场的管理人员和专业技术人员一般可控制在5～8人，纳入全额事业单位管理，不得参与承包。第三，离退休人员统一进入社保，由社会保险机构统一支付基本生活费用。欠缴的保险，由退休单位的林场补交。第四，不参与承包，又不适应林场新工作岗位需要的，林场可以与之彻底解除劳动关系，所需要的费用可以由林场改革收益支出（由当地政府根据政策进行补偿）。

③完善配套措施，促进林业发展。

第一，完善林木采伐管理制度。一是限额指标可结转使用，使林地承包人随时可处置林木资源。二是健全林权抵押贷款制度，给林权人延伸产业发展提供融资渠道。三是推行森林保险制度，帮助林地承包人获得政策性森林保险制度的待遇，提高抵御风险能力。四是林场要设立林业技术指导服务站，积极做好林权改革后的各项服务工作，指导林地承包人制定科学的森林经营方案，帮助他们做好育苗、造林、抚育、采伐、更新等设计方案和林下经济发展计划，在生产各环节给予技术支持，并监督生产作业质量，组织承包人参与林业知识培训，使他们尽快掌握林业专业知识和产业发展技能。

第二，建立林权制度改革试点专项发展基金。各级政府要建立林权制度改革试点专项发展基金制度，从林业改革收益和部分财政收入积累部分，建立专项发展基金重点用于支持林场的困难承包职工，从事营林生产和发展林业多种经营多方位促进林下经济的发展。积极探索诸如无偿分给困难职工预留林地和发放造林苗木、为职工垫付造林资金和“无息不限期”借款等多种途径和方法，为参与林改的困难职工提供有力的政策和资金支持。

第三，规范承包程序。承包过程中，公开各种信息，组织资源调查、评估单位对试点单位的森林资源进行清查、评估，县级林业主管部门组织当地的森林资源调查队伍对拟承包地块进行划分和界定。统一调查技术标准，减少误差，明确承包地点的界限。职工承包情况要进行公示，公示期为10～20天，待无异议后，国有林场与承包职工签订承包合同，明确双方权利和义务关系，合同样式由黑龙江省林业行政主管部门制定。

第四，规范林权流转，搭建交易平台。各级政府可以成立林业产权交易中心，向社会公开招标、拍卖林地使用权和林木所有权，进一步盘活森林资源资产，活化林业生产要素。对承包后剩余的商品林资源，可对职工和社会企业（个人）进行公开拍卖转让，流转收益上缴同级财政，政府通过转移支付形式，用以解决社会保险和资源保护以及林场建设发展投资，省级林业主管部门制定林权流转管理办法。

④改革林场体制，创新管理机制。

现有林场统一按国有事业单位管理，人员经费和公用经费以及资源保护经费纳入财政预算，政府全额进行补贴。改革后的林场主要承担防火、宣传、技术指导、监督服务等，管理功能彻底向服务功能转变。

3.3 林权改革的组织保障措施

①强化组织领导，扩大林改宣传。黑龙江省政府可以成立有关部门参加的国有林场和林权制度改革工作领导小组，试点单位的同级政府也要成立相应的议事协调组织，全面负责黑龙江省国有林场改革试点工作，协调解决改革实施中的重点和难点问题。鉴于改革直接关乎到生态文明建设、林区职工生活和地方国有林场长远发展的根本问题，是国家对国有林管理和经营机制的重大改革，要通过新闻媒体大力宣传改革的重大意义和相关的改革规定，使各级干部和林区职工积极参与改革，为积极推进国有林场改革创造良好的氛围。

②扎实推进，确保稳定。黑龙江省的林情复杂，历史遗留问题较多，改革的难度较大，稍有不慎，就有可能导致严重的后果，影响社会稳定。因此，必须进一步改善林业职工生活水平，确保森林资源增量，推动林业经济发展。林权改革要以促进林区和谐作为改革的出发点和落脚点，高度重视林区职工的来信来访，及时解决职工的疑惑，加强调查研究，及时发现和解决问题，以稳定和谐的社会环境，推进林权改革顺利进行。

[1]刘晶梅,郭瑞华.推动林权制度改革发展林业生产力[J].世界林业研究,2009,9(22):261.

[2]黑龙江省林业厅.黑龙江省国有林场调查报告[R].哈尔滨：黑龙江省林业厅,2009.

[3]黑龙江省林业厅.黑龙江省林业厅林业工作报告[R].哈尔滨：黑龙江省林业厅,2009.