环保法庭在突破环境侵权诉讼困局中的挣扎与困境

刘 超

面对遏制和解决环境侵权纠纷的现实需求，现行的法律制度体系颇为尴尬。法制追求相对稳定，但我国正处于社会转型时期，环境侵权纠纷的频繁出现是社会利益在短时期内以剧烈的方式被重新分配的结果，它是社会主体之间因关系失衡而导致的、不见容于现行秩序的冲突，却被放逐在现行法制体系的边缘。对此，不少论者主张完善立法，以重新划定权利的边界，另有论者主张加强环境执法，以改变“违法成本过低，守法成本过高”的窘局。事实上，我们也在进行这方面的综合努力，但效果并不尽如人意。在制度出路面临僵局时，视角开始转向从司法制度革新上寻求出路。当今的学术界和理论界积极倡导通过普遍设置环保法庭受理环境公益诉讼案件，以解决现行环境侵权诉讼的困局。本文通过实证研究表明，突破环境侵权诉讼困局的创新实践，基于环境侵权诉讼深陷于现行的诉讼机制体系而产生了诸多制度障碍。从制度逻辑和实际效果看，设置环保法庭来受理环境公益诉讼案件以改进环境侵权救济现状的愿望陷入困境。

一、现行环境侵权诉讼困局的两个维度

当下社会，环境诉讼在全国范围内已经有了一定程度的展开。从立法上看，实体法与程序法都对环境诉讼作出了相应规定；从司法上看，最高人民法院就环境诉讼颁布了一系列司法解释，为解决环境诉讼的具体司法问题提供了指导性意见；从实践上看，环境诉讼在全国范围内已经有了一定范围的尝试。但是，从现实效果看，环境侵权纠纷的司法救济途径远未顺畅，司法对环境纠纷介入的深度与广度都有待进一步提升。质言之，现行环境侵权诉讼存在着难以破解的困局，我们可以从两个维度来予以剖析。

（一）环境侵权案件在所有类型案件中所占比例的量化分析

环境侵权纠纷已经成为了日益增长的一种纠纷类型，但从各地法院系统调研所获资料显示，环境侵权类案件基本上可以忽略不计。从对频发的环境侵权纠纷的直接感观的角度可以得出的结论是，现实生活中通过诉讼途径解决的环境侵权纠纷非常有限。表1与表2将山西省2003－2007年受理的环境民事案件数量与受理的所有案件数量进行了比较；表3与表4将海南省2003－2007年受理的环境类案件与受理的所有案件数量进行了比较。

表1 山西省法院系统受理／审结案件数据统计（2003－2007年）

表2 山西省法院系统受理／审结环境民事案件数据统计（2003－2007年）

表3 海南省法院系统受理／审结案件数据统计（2003－2007年）

表4 海南省受理／审结环境相关案件统计数据（2003－2007年）

以上是从个案上比较了山西和海南这两省2003年至2007年受理的环境类案件和所有案件的数量。从各省高级人民法院统计和公布的数据来看，每年受理的环境类案件的比例非常低。以海南省为例，2003年，环境类案件占案件总数的0．06%，2004年为0．008%，2005年为0．05%，2006年为0．06%，2003年至2007年环境类案件总数所占的比例为0．04%。

（二）环境侵权诉讼案件在所有环境纠纷中所占比例的量化分析

要比较环境侵权诉讼案件在所有环境纠纷中所占的比例，其前提是要获取每年全国环境案件和环境纠纷的具体统计数据。但是，现有的环境年鉴、环境状况公报等统计资料仅有对于全年环境纠纷的概括统计，而无每年全国环境纠纷的具体数据。因此，对于环境侵权诉讼案件在环境纠纷中所占比例的量化分析，可以转换分析视角，即以每年的环境案件与每年环境信访的数据统计来进行比照。很明显，环境信访的数量一定会少于社会环境纠纷的数量。表5展示了每年全国环境案件与每年全国环境信访数据的具体比较：

表5 全国环境类案件与环境信访数量比较（2003－2006年）①《全国环境统计公报》（2003年）仅统计了“环境行政诉讼案件”和“环境犯罪案件”数量，没有关于环境民事诉讼案件数量统计，所以，这里的数据是推算出来的。推算的方法和依据是：《最高人民法院报告》（2004年）公布了全国法院系统2003年全年受理的民事案件、行政案件和刑事案件的数量，其中民事案件／行政案件＋刑事案件＝4834781：850731＝5．7：1，《全国环境统计公报》（2003年）统计的“环境行政诉讼案件”和“环境犯罪案件”数量分别是579件和1件，所以概括推算2003年全国环境民事案件数量为（579＋1）×5．7＝3306件。首先必须承认，这样的推算方法是不精确甚至是误差很大的，这基于环境纠纷与传统类型纠纷性质的不同，在进入诉讼渠道难易程度上也有差异。比如，在最高院公布的数据统计中，刑事案件数量多于行政案件数量，但基于环境侵权纠纷的特性，环境刑事案件数量少于环境行政诉讼案件。但是，现有的资料不能提供环境民事诉讼案件数据，只能采用这种推算方法来计算现实环境案件数量。基于与2003年同样的理由和计算方法，《最高人民法院报告》（2005年）公布了全国法院系统2004年全年受理的民事案件、行政案件和刑事案件的数量，其中民事案件／行政案件＋刑事案件＝5014779：736946＝6．8：1，《全国环境统计公报》（2004年）统计的“环境行政诉讼案件”和“环境犯罪案件”数量分别是616件和2件，所以概括推算2004年全国环境民事案件数量为（616＋2）×6．8＝4202件。基于与2003年同样的理由和计算方法，《最高人民法院报告》（2006年）公布了全国法院系统2005年全年受理的民事案件、行政案件和刑事案件的数量，其中民事案件／行政案件＋刑事案件＝4374145：783740＝5．6：1，《全国环境统计公报》（2005年）统计的“环境行政诉讼案件”和“环境犯罪案件”数量分别是616件和2件，所以概括推算2004年全国环境民事案件数量为（399＋2）×5．6＝2246件。基于与2003年同样的理由和计算方法，《最高人民法院报告》（2007年）公布了全国法院系统2006年全年受理的民事案件、行政案件和刑事案件的数量，其中民事案件／行政案件＋刑事案件＝4383080：799477＝5．5：1，《全国环境统计公报》（2006年）统计的“环境行政诉讼案件”和“环境犯罪案件”数量分别是616件和2件，所以概括推算2004年全国环境民事案件数量为（353＋4）×5．5＝1964件。

从表5显示的数据可知，总体上说，从2003年至2006年，我国每年的环境信访数量呈现不断攀升的趋势，但每年的环境类案件的数量却基本上呈现不断减少的趋势（除了2004年比2003年略多）。由此，从2003年至2006年，环境类案件数量与环境信访数量的比例分别为0．64%、0．71%、0．38%、0．28%，这表明通过诉讼途径解决环境纠纷的比例越来越低。

二、环境侵权诉讼困局产生的双重原因

环境侵权诉讼困局的产生，其原因首先根源于机制缺陷。现行环境侵权诉讼救济机制是民事侵权诉讼救济机制的一个分支，基于环境侵权行为的特殊性，在具体的制度构建上有所区别，但在价值理念和基本原则上都与传统侵权诉讼救济机制保持一致，其遵循的一个隐含的前提是保护私人合法权利和利益不受损害。但是，环境侵权行为所侵犯的环境权是一种典型的为弥补外部不经济性而发展的新兴权利，是国家运用各种手段和措施限制、禁止个人有害环境或社会公共利益的行为的法律依据，具有浓厚的公权色彩②吕忠梅：《沟通与协调之途——论公民环境权的民法保护》，中国人民大学出版社2005年，第43页。。从机制的内在逻辑上即决定了现行环境侵权诉讼产生的困局，也即它不能契合环境侵权救济的内生性的需求。

从制度设计上而言，虽然我国的《侵权责任法》也认识到了环境侵权行为的特殊性及环境侵权救济的特殊需求，由此规定的环境污染责任呈现出以下特征：（1）规定环境污染责任是适用无过错责任原则的特殊侵权责任；（2）环境污染责任保护的环境属于广义概念；（3）污染行为人是污染者的作为或者不作为；（4）环境污染责任保护的被侵权人范围不仅指自然人的人身损害和财产损害，还包括更为广泛的损害；（5）环境污染责任的方式范围广泛③杨立新：《侵权责任法》，法律出版社2010年，第477～478页。。但是，对于环境侵权，《侵权责任法》制度体系中规定的是“环境污染责任”，这就从根本上使得现实生活中的以生态破坏为代表的新型的环境侵权纠纷不能通过诉讼途径予以解决。

在既有的诉讼实体法和程序法框架下，现行的环境诉讼机制能规制环境污染引致的环境侵害行为。但是，若行为人的行为给生态造成破坏——虽然并没有即时的受害人，却在生产生活过程中对于生态系统施加外部影响的范围和强度超过生态系统的自净能力、环境容量和承载限度，破坏了生态系统机构功能的协调稳定时，能否纳入司法视野予以规制？对于该问题，我们对大量法官进行了访谈，各地法官对“生态破坏”能否作为环境侵害的一种类型纳入诉讼机制，大体可以概括为“完全赞成”、“有保留赞成”和“完全否定”三种观点。对调研问卷和访谈资料的定量分析显示：不赞成生态破坏环境侵害司法救济的占有大多数，比例为54%，有保留赞成的其次，比例为31%，完全赞成的最少，仅为15%。反推之，法院不会受理生态破坏型环境侵害的比例占85%；赞成法院受理生态破坏型环境侵害案件的基本上是从应然角度总结的，认为这是一种社会必需和发展趋势，而持有保留赞成或者完全否定观点的则重在从实然角度总结。大体而论，法官们不赞成或者不大赞成生态破坏型环境侵害行为纳入诉讼机制的原因在于：生态破坏会带来严重恶果，从应然上看应纳入环境侵害救济诉讼机制，但或者是出于现实法律约束，或者是认为如果受理会“带来混乱”，或者认为“赔偿对象和赔偿标准也不明确”；也就是说，法院在实际上应该倾向于拒绝受理生态破坏型环境侵权纠纷。

现实中，以生态破坏为代表的新型环境侵权案件不能纳入诉讼程序予以处理，其原因可以从可见的现行法律制度的约束和潜行的法制机理的约束这两个方面去理解。

（一）可见的法律制度约束

1．法律上有难点

法院要解决新型纠纷，需要提炼出裁判规则。现行的法律体系并未就生态破坏型侵权行为作出规定，这是生态破坏型侵害游离于法律调整之外的原因。

2．操作上有困难

现行的环境诉讼适用的是传统诉讼机制，处理的是传统类型的纠纷。而生态破坏型侵害行为是因人们的环境不友好行为超过了生态系统的承载能力，但这些行为在传统的法律观念下大部分都是被认可的。所以，有法官就认为，生态破坏行为造成当事人的损害，当事人应该提起诉讼，维护自身的合法权益，但对于此类案件的损失认定和因果关系的推定，需要相应的法律和技术支持。

3．实践上有争议

在实践层面，有法官认为环境案件就是因为环境污染等问题而导致的民事、行政和刑事案件；有法官认为在现阶段条件不成熟的情况下，如果受理则会带来许多混乱；还有法官认为生态破坏不是可以诉讼的。生态破坏最根本的原因是经济过快发展，这个应该由国家解决，属于政策的范围。可见，对生态型侵害的称谓、概念、构成要件以及法律适用等都存在较大争议。

总之，如表6所示，生态破坏等新型环境侵权纠纷不能纳入诉讼途径解决，其可见的、外显的原因可以从规范层面、操作层面和实践层面这三个角度予以归纳。

表6 新型环境纠纷不能纳入诉讼机制的原因

（二）潜行的法律机理的约束

进一步深入分析法院系统和法官在司法实践中之所以倾向于不受理生态破坏型环境侵权纠纷，其潜行于背后的法律机理上的约束有：

1．生态破坏型侵权中的损失和因果关系难以认定，赔偿对象和赔偿标准难以明确，法律性质、构成要件没有规定，这些是法官们对于生态破坏类环境纠纷纳入诉讼机制的现实忧虑。法官们并非主张法律的保守，但担忧在没有法律依据前提下的创新，会引起现实混乱。

2．法院法官倾向于不受理生态破坏型环境侵权纠纷，深层次原因还在于法官的有限理性，法官知识有限，所以，司法要自我约束。一般而言，法官最为擅长的是法学知识，通过逻辑推理和各种构成要件理论运用法条推出案件结果。但这种司法知识（体制）虽以应对社会纠纷为指向，却经常难以迅速回应社会生活的变化。尤其是在现代社会充分、细密分工背景下，环境类案件处理要涉及到非常专业的复杂的科学技术问题①刘 超：《论环境法律的科技内因性》，载《山东科技大学学报（社会科学版）》2008年第4期。，这与法官们所擅长的专业知识关系不大。法官们在处理司法问题时所具有的优势不在于其专业知识，而在于其权威②侯 猛：《中国最高人民法院研究——以司法的影响力切入》，法律出版社2007年，第92～94页。。既然如此，法官们就要慎用这种权威，根据获得（习得）的知识进行判断，或者干脆不予受理，这是保持司法权威优势的必要性。

3．更广泛的范围内进行分析。法院是社会众多公共部门中的一种，它也有自己的部门利益。法院的功能是要公正地处理社会纠纷，它的终局裁决和“最后防线”的地位是与权威优势同构的。依法裁决纠纷是法院承担的社会公共职能，但“依法”本身也是法院实现部门利益的保护机制，尤其是我国法制语境下，我们分享的社会共识是法官不能造法。因此，司法机关倾向于不受理新型的生态破坏型环境案件，可以使得法院能不直接接触和处理社会纠纷，不用置身于社会冲突的风口浪尖，而实现终局裁决的地位。

三、破解环境侵权诉讼困局两种制度创新的尝试及其绩效

为了突破现行环境侵权诉讼的困局，我国当下的环境法学界和环境保护实务界进行了两种环境保护理念和制度创新上的尝试，即建立环境公益诉讼制度和设置环保法庭。这两种制度创新是联系在一起的，二者都是以理念和制度创新的方式来满足当下社会需求。并且，当下理想的环境法治图景是，通过广泛设置环保法庭来受理环境公益诉讼案件，以加大诉讼途径解决环境侵权纠纷的范围和力度。我们可以对这两种制度创新实践予以考察，以分析其在突破环境侵权诉讼困局中的绩效。

（一）构建环境公益诉讼机制面临的困境——以司法机关的态度为切入视角

环境公益诉讼制度从根本上应对的是环境侵权行为的负外部性特征和环境侵权救济行为的正外部性特征③叶俊荣：《环境政策与法律》，中国政法大学出版社2003年，第234页。。在理念上，环境公共利益诉讼作为实现环境正义和环境民主的制度化手段，通过推进公众参与，寻求法律的改变和适用方式，从而改造甚至重塑整个社会；在制度构造上，环境公共利益诉讼是以环境公共利益的维护为基点，以适格原告的诉讼为起点，以法官的裁判为指向的一种利益平衡协调机制④陈 虹：《环境公益诉讼功能研究》，载《法商研究》2009年第1期。。从研究主题出发，这里选取的视角是从调研资料来考察我国司法机关对于环境公益诉讼的态度。

根据法院获取的关于环境公益诉讼制度的访谈资料，可将法官们表述的对于环境公益诉讼的认知和态度的各种观点，概括地将其分为“不了解”、“不赞成”、“审慎赞成”和“赞成”这四种基本观点。其中，“审慎赞成”的比例为53%，“不赞成”的比例为21%，“不了解”和“赞成”的比例均为13%。具体而言，“审慎赞成”环境公益诉讼制度的法官为53%，这部分的观点类型最为丰富。总体来说，持有这种基本态度的法官们或出于防治严峻环境问题的考虑，或出于有效解决环境纠纷的考虑（尤其是群体性纠纷），或出于保护公民权益的考虑，个人赞成或不反对建立环境公益诉讼制度。但对于环境侵权救济机制实施的客观效果和环境侵权救济预期来说，重要的不是法官作为普通公民是否“个人赞成”这种制度创新，而是他们在既有的法律体系和制度约束下是否接受环境公益诉讼。法官作为社会公民的角色可能赞成环境公益诉讼，但从其作为法官的身份和代表法院的立场而言，实际上是不赞成或不大会受理环境公益诉讼的案件。赞成环境公益诉讼的仅有13%，占有次位的观点是反对环境公益诉讼制度的比例为21%，不了解环境公益诉讼的占有13%，也就是说，在司法实践中，明确赞成法院受理环境公益诉讼案件的法官比例仅为13%，其他或“不了解”或“不赞成”，即使是“审慎赞成”，其基本思路也是作为社会公民赞成，作为法官认为于法无据，认为在理想的发展趋势层面实有必要，而在实务层面则难以操作。

（二）环保法庭对于环境公益诉讼的实践及其绩效

设置环保法庭是我国近几年环境法制建设的热点，不少地方正在进行设置环保法庭的积极探索，也得到最高司法机关的认可。2010年7月1日，最高人民法院公布的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》规定：“在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平。”就正式挂牌成立的环保法庭来看，贵阳市中级人民法院环保审判庭和清镇市人民法院环保法庭、无锡市中级人民法院环保审判庭、昆明市中级人民法院环保审判庭、玉溪市中级人民法院环境资源保护审判庭等几家环保法庭（审判庭）在司法实践和整个社会范围内最有影响力。环境公益诉讼被认为是环保法庭的生命力和未来发展方向①高 洁：《环境公益诉讼与环保法庭的生命力——中国环保法庭的发展与未来》，载《人民法院报》2010年1月29日。，我们可以对之进行考察。

从传统法庭和环保法庭的差异以及法官对于受理环境公益诉讼态度的比较可知，预期通过设置环保法庭来受理环境公益诉讼的实践与理想存在着较大差距：（1）就司法机关一般认知和态度而言，法院和法官倾向于拒绝受理环境公益诉讼案件。（2）环境公益诉讼法律实践状况很不理想。现有的环境公益诉讼案件有4个，分别是：2007年12月贵阳市清镇环保法庭审理的贵阳市“两湖一库”管理局诉天烽化工有限公司的案件；2009年9月清镇环保法庭受理的中华环保联合会诉清镇市国土资源局的案件；2009年7月无锡环保审判庭受理的中华环保联合会诉江阴港集装箱有限公司的案件；2009年4月云南澄江县人民法院受理的澄江县人民检察院提起公诉的阳宗海砷污染案件。这4个案件中，有2个民事案件、1个行政案件和1个刑事案件；有的与环境公益诉讼关联度高，有的与环境公益诉讼相去甚远。四个环保法庭在各自文件对于案件受理范围的规定中，都提出了要受理环境公益诉讼案件，但结果与预期有较大差距。

设置环保法庭受理环境公益诉讼案件，以突破现行环境侵权诉讼的困局，但实践与理想相去甚远，其原因主要有以下几个方面：

1．环保法庭受理环境公益诉讼案件突破了现行的法律框架

环境公益诉讼制度关注的是对“环境”的损害而非对“人”的损害，它突破了传统民事诉讼机制所保障与救济的个体权利与个人利益，彰显了社会责任与公益补偿。由此，它具有诉讼理由前置、请求内容以预防性救济为主、裁判效力扩张等特点②吕忠梅：《环境友好型社会中的环境纠纷解决机制论纲》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2008年第3期。。而传统诉讼模式是民事、行政和刑事诉讼这三大诉讼机制分离的模式，秉持了个人责任与个体补偿原则，根据现行《民事诉讼法》第108条规定，提起的环境民事诉讼必须是人身或财产权益直接受到他人民事不法行为侵害的社会主体。根据现行《行政诉讼法》第2条规定，只有私权遭受行政机关之不法行为直接侵害的相对人才能提起行政诉讼。环境公益诉讼坚持社会本位和环境公益原则，突破了现行诉讼机制体系所赖以建立的基础。即使是设置专门的环保法庭，但其适用的仍然是传统的诉讼机制体系，这使得环保法庭受理环境公益诉讼的案件缺乏法律依据和支持体系。

2．现行的环境公益诉讼制度实践带有功利性和实用主义

构建环境公益诉讼制度，使之成为一个长效机制而具有持久的生命力，必须具备坚实的现实基础和制度基础③刘 超：《反思环保法庭的制度逻辑——以贵阳市环保审判庭和清镇市环保法庭为考察对象》，载《法学评论》2010年第1期。。由此，必须从内在机理上予以更新，改变传统诉讼模式下私益救济、个人责任和个体补偿的基本逻辑。但是，已设置的环保法庭在案件受理范围的规定中都强调要“积极探索公益诉讼”、“受理民事、行政环境公益诉讼案件”等，其目的是为了现实社会治理的需求。比如，贵阳市环保两庭成立的直接目的是为了保护其水源区“两湖一库”，无锡市环保审判庭的成立也直接催生于严峻的太湖蓝藻事件，都有明显的为水而设的特点。

3．现行的制度创新是理性建构的规则而非制度自生自发的演进

当下实施的环境公益诉讼制度遭遇的困境，根本原因还在于它不是一个自生自发的规则，不是法律制度在实现自身循环构造的自创生系统内演进而产生的④贡塔·托依布纳：《法律：一个自创生系统》，北京大学出版社2004年，第39页。，而是附加了社会政治背景和社会治理的需求。近两年来，我国努力构建和谐社会要求实现人与人、人与自然的双重和谐，但现实社会中环境问题不断涌现，此时，通过法院环境公益诉讼司法实践的创新，附加了社会的政治诉求。

4．现行环保法庭的设置缺乏坚实的专门诉讼机制作为依据

法院设置审判庭的直接依据是法律规定的三大诉讼机制。但是，我国现行的法律体系并没有建立起专门的环境诉讼机制。在专门环境诉讼机制缺位的情况下，现今努力去尝试的设置环保法庭的“制度创新”，仅在于将以前归属于各法庭的环境类案件统一交由环保法庭审理，但依然适用三大诉讼程序。

由此，现行诉讼机制中出现的诸多问题依然存在。这根本上还是源自于现行的环境公益诉讼制度构建和环保法庭设置中坚持的实用主义路径，没有重视环境公益诉讼制度内在机理和配套制度以及支撑系统上的系统变更。从诉讼的目的与程序间的关系考察，构建专门环境诉讼机制应成为专门环境审判组织的基础与法律依据，专门的环境审判组织应当成为实现程序机制的组织载体。专门的环境审判组织是环境诉讼良性运行的逻辑前提，是环境纠纷解决的技术要求①吴 勇：《专门环境诉讼：环境纠纷解决的法律新机制》，法律出版社2009年，第104页。。也即，预期发挥环保法庭的制度创新功能，其前提要求构建专门的环境诉讼机制。环保法庭是作为专门环境诉讼机制的重要组成部分——组织载体，才能发挥其在受理环境公益诉讼案件，促进环境侵权纠纷的诉讼解决中的作用，而这恰恰是当前的制度创新中尤为欠缺的。

四、结语：制度出路的关节点

环境侵权纠纷是社会转型时期，社会利益以激烈的方式被重新分配，但现行法律体系对于新型利益诉求难以全面涵摄的结果。我们尝试过完善环境立法、严格环境执法、引入公众参与等手段，但总体而言，现行的法律制度在应对环境侵权纠纷中的效果不尽如人意。通过诉讼途径解决环境侵权纠纷，效果更是与设想相去甚远。设置环保法庭来受理环境案件的制度和实践创新，在法律上没有依据、在操作上有困难、在实践上不被司法机关所接受。因此，重要的是如何调整现行的法律机制，以更好地兼容新型的利益诉求、规制新型的利益冲突。

那么，制度出路的关节点在哪里？当前制度创新是在既有的诉讼机制的理念和制度框架下进行的，这使得环保法庭在审理环境类案件时仍然适用传统的三大诉讼机制，所进行的不过是“新瓶装旧酒”的尝试。而在传统的三大诉讼机制分立的制度语境下，民事诉讼机制所审理的侵权案件体现的是私权救济、私益维护、自己责任和事后救济的特性，这根本上与环境公益诉讼所要求的私人为公益的理念不符。因此，现行的制度创新在突破环境侵权诉讼的困局下苦苦挣扎，却收效甚微，陷入困境。制度出路的根本关节点在于，探析环境侵权行为的特殊性属性和环境侵权救济的内在机制诉求，突破传统三大诉讼分离的桎梏，设计出全新的专门环境诉讼机制。