发展型社会政策嵌入我国农村反贫困路径研究

姚云云,郑克岭

(东北石油大学 人文科学学院，黑龙江 大庆 163318)

2012 - 01 - 13

黑龙江省教育厅人文社会科学研究项目(项目编号：12522014)

1.姚云云(1978-)，女，东北石油大学人文科学学院讲师；

2.郑克岭(1964-)，男，东北石油大学人文科学学院教授。

发展型社会政策嵌入我国农村反贫困路径研究

姚云云,郑克岭

(东北石油大学 人文科学学院，黑龙江 大庆 163318)

农村贫困问题是困扰我国社会最严重的社会问题之一。我国农村贫困实质是缺少自由、缺少生存发展机会与能力的可行能力贫困。传统的反贫困政策以问题为导向的补缺型公共治理，其直接的目标指向于生存意义上的经济贫困，发展的内涵与意义凸显不足。发展型社会政策是一种与发展理念及目标密切结合在一起的社会政策模式。对我国农村反贫困而言，发展型社会政策的嵌入为我国农村扶贫开辟了社会政策新路径。

发展型社会政策；可行能力贫困；反贫困；路径

一、对我国农村贫困的基本判断

“人类生活一切不幸的根源就是贫困。”自人类进入文明社会以后，贫困便一直是各社会形态中一种常见的社会现象。贫困本身具有丰富的社会含义，是一个涉及社会学、人类学、经济学、政治学诸多领域的复杂问题。

1.对贫困内涵的考察：从经济贫困转向“可行能力贫困”

美国经济学家萨缪尔森曾说，贫困是一个非常难以捉摸的概念。对贫困内涵的界定最初来自经济学。如果从理论渊源上讲，最早对贫困问题进行探讨的是英国政治经济学的鼻祖马尔萨斯。无产阶级思想家马克思和恩格斯从制度层次上对工业革命之后资本主义社会存在的贫困根源进行深刻揭示。他们揭示了资本主义剩余价值的产生，科学地分析了资本主义制度下无产阶级贫困化的根源及趋势。但马克思主义的贫困理论重心并不在于对贫困本身的研究，而在于通过对贫困的分析批判资本主义制度，论证其政治主张。英国经济学家本杰明·朗特里，最早对贫困概念进行了系统的研究。朗特里在《贫困:城镇生活研究》(1901)一书中将贫困界定为，“家庭总收入不足以支付维持家庭成员正常生理功能所需的最低量生活必需品的开支。”[1]奥本海默则提出，贫困是指物质上的匮乏，它意味着在食物、保暖和衣着方面的开支要少于平均水平[2]。另一位著名学者舒尔茨则明确支持经济学家应该将贫困问题的理论纳入经济学的研究范畴，提出“所有居民中那些缺乏获得各种食物、参加社会活动和最起码的生活和社交条件的资源的个人、家庭和群体就是所谓贫困的。”[3]《2000/2001年世界发展报告》扩大了贫困的概念，认为贫困不仅仅是物质需要的未满足，还包括风险和面临风险时的脆弱性，以及不能表达自身需求和缺乏影响力。由此，贫困研究者开始跳出“物质贫困，收入低下”的思维典范。

联合国开发计划署在1996年《人类发展报告》中提出，贫困不仅仅是缺少收入，更重要的是基本生存与发展能力的匮乏与不足，并把能力贫困作为度量贫困的新指标。著名经济学家阿玛蒂亚·森则从社会福利政策的视角对贫困进行发展维度的界定。他在《贫困与饥荒》中创造性的提出了“可行能力贫困”概念，他认为，“贫困不仅仅是相对地比别人穷，而且还基于得不到某些基本物质福利的机会，即不拥有某些最低限度的能力……贫困最终并不是收入问题，而是一个无法获得在某些最低限度需要的能力问题。”[4]他指出，“贫困必须被视为基本可行能力的被剥夺，这才是现在识别贫困的通行标准”[5]85。阿玛蒂亚·森所说的人的“可行能力”(capability)主要指：此人有可能实现的、各种可能的功能性组合，它是实现各种可能的功能性活动组合的实质自由。[5]60-62可行能力标志着个人能做什么或不能做什么。个人的可行能力越大，他过某种生活的自由也就越大。

阿玛蒂亚·森的可行能力贫困是从社会政策视角对贫困根源的解释。使我们重新认识，贫困既是经济政策使然，也是社会政策使然。这些研究，为我们研究贫困的性质、根源及反贫困路径提供了理论依据。

2.我国农村贫困根源于可行能力被剥夺，发展不足[6]

贫困问题是困扰中国社会最严重的社会问题之一,而农村的贫困问题则是我国贫困问题的重中之重。我国是典型的农业大国，农村人口居多。据中国统计年鉴2010统计，截止2009年我国农村人口为7.1288亿(占53.41%)。国务院扶贫办统计，2006年底我国农村绝对和低收入贫困人口总数是5700万。扶贫系统建档立卡的工作对象约为1.07亿人。如果采用国际上每人每天消费1美元的贫困标准，我国在此标准下的贫困人口是1.35亿，其中农村人口1.26亿。农村的发展直接关系全国的稳定、和谐、发展。增加农民收入、遏制农村贫困蔓延已成为解决“三农”问题的研究焦点。我国广大农村贫困人口文化水平和自身素质较低、缺少话语权、缺少民主参与权、社区信息和社会信息知情权、表达个人意愿的公民权以及基本的人权，导致农村人口生存和发展能力缺乏。相当多的贫困人口还缺少就业机会，而现行的户籍制度也限制了农民自由迁徙的权利和享受与城市人口平等的教育权、社会保障等方面权利。我们将阿玛蒂亚·森提出的自由和人的可行能力结合起来分析我国农村贫困问题，可以看到，我国农村的贫困“不仅仅是缺吃少穿或基本需要得不到满足，更重要的是人们不能去实践他们可能的生活方式，他们缺少自由，缺少生存发展的机会与能力，可行能力贫困反映的就是这样的状态。”[7]所以，从根源上来说，我国农村的贫困实质是贫困群体的可行能力不足，生存发展能力欠缺。

二、我国农村反贫困政策发展导向转型

1.传统反贫困政策的缺陷

贫困是西方福利国家所力图要解决的第一个社会问题，社会政策正是以解决贫困问题为重点。几乎所有国家都力图通过不同的机制和政策最大限度地减少贫困的发生，而减少贫困发生和缓解贫困的社会政策无疑成为一个重要的关注点。各国在强调经济发展的前提下在社会政策选择方面基本倾向于“经济导向型政策模式”和“福利导向型政策模式”[8]。

经济导向型社会政策模式假设：保持快速的经济增长会使全社会财富总量快速增长，并最终会使所有社会成员院所分享的财富水平都提高。所以，其出发点是通过发展经济去满足人民群众的各种需要，并解决各种社会问题。这一模式反对扩大福利供给，认为应该通过改革社会政策，使之适应经济发展战略。这一模式对一个国家和地区的经济发展有积极的作用，但其扶贫效果只是暂时的，且返贫的可能性极大，贫困人口自身也不会具有可持续发展的能力。“福利导向型社会政策模式”倾向于通过扩大社会的福利供给，提高社会保护水平来满足社会成员的物质需求和解决社会问题。虽然福利和社会保护的价值高于经济增长的价值，福利的手段优于市场的手段，但其对贫困人口自身能力和素质的提高效果并不可见。

2.我国农村反贫困政策的发展导向

20世界90年代后期，随着经济增长的同时，我国各种社会矛盾激化，三农问题、贫困问题等进一步加剧。对基于可行能力不足的我国农村贫困人口而言，无论是“经济导向型社会政策模式”，还是“福利导向型社会政策模式”，都没能解决我国农村贫困问题，传统扶贫政策导致农村贫困群体的返贫现象难以消除*据2004年7月17日的《人民日报》披露，去年未解决温饱(人均年收入637元以下)的贫困人口不但没有减少，反而增加。其中河南、安徽、陕西、黑龙江等省情况最为突出，四省返贫人口数量超过了200万人，返贫现象在农村尤其严重。。“虽然我国社会政策包含着多方面的目标追求，但是在特定的历史条件下，他们并没有被政府均衡地加以实施。在城市与农村之间，因其出于不同的政治经济地位，而在社会资源的实际占有与使用、收入与社会财富的分配、社会福利与安全保障的提供、风险承担、机会享有与个人行为的自由度等方面呈现出十分明显的等级差别。”[9]43而且立足于区域发展的开发式扶贫政策难以覆盖我国分散的贫困人群，对于占农村贫困人口一定数量因残疾或大病等原因失去劳动能力的人群，开发式扶贫的边际效益几乎为零。更有学者批评说，“我国的开发式扶贫在实际运行中，真正从项目中获取利益的主要不是贫困人口，而是非贫困人口。”[10]很明显，开发式扶贫的局限凸显了社会政策在反贫困战略中的重要性。[11]

于是，西方国家开始从社会政策领域寻求应对挑战的策略，要求社会政策将满足社会成员的发展需要作为优先的目标。正如罗马俱乐部创始人佩西指出的:“惟有人类素质和能力的发展才是取得任何新成就的基础，才是通常所说的‘发展’的基础。”[12]有鉴于此，扶贫政策应当转变工作理念，更加强调保障公民权利，更加注重社会公平，更加突出增强贫困者可行能力的发展，获得发展和自由，以实现个人的主体性回归。发展型社会政策代表人物阿玛蒂亚·森以可行能力为核心对“发展”概念进行了重新界定，他提出可以把“发展”看作是扩展人们享有真实自由的一个过程。“发展不仅包括个人内在的物质能力，以满足个人的内在需要为要旨；同时，还包括了实现人们珍视的功能性活动的转换能力，这一能力最终要实现的是发展向人的主体性回归，目的是主体对过所珍视生活之自由的获取，因此‘发展就是扩展人们享有真实自由的一个过程’。”[13]这种真实的自由是一种实质自由或积极自由，通过它人们可以实现不同的功能组合，过自己所珍视的生活。在此意义上，这种实质自由就是人的可行能力。换言之，人们实现其功能所需之可行能力的获得就是要实现发展。发展的终极目标就是增加人的可行能力[5]1。这种“发展”的维度嵌入社会政策即形成了发展型社会政策。

基于以上认识，我国现有农村反贫困政策应改变问题导向的意识，而辅之以发展内涵的方向。而“社会政策应对反贫困的研究也应该向发展的维度转向，即从以部门化、条块化解决穷人生计和制定政策的方法转到认识到穷人谋生策略复杂性的整体、整合方法；从在经济中处于边缘地位的剩余型或补偿性社会政策方法转到将社会计划纳入更广泛的发展战略的制度方法。”[14]社会政策再也不能停留在传统的救济目标上，而是要以支持和满足社会成员的发展需要为出发点。在经济政策中加入“社会”维度或是在社会政策中嵌入“发展”要素，即是经济社会发展的需要，也是反贫困政策转型的需要，而这正是发展型社会政策题中应有之义。

三、发展型社会政策嵌入我国农村反贫困的机理

发展型社会政策(Social policy for development)的形成经历了一段较长时间的酝酿与发展。1968年联合国第一届国际社会福利部长会议上，提出了“发展型社会福利”的观点。1979年联合国经济及社会理事会通过《加强发展性社会福利政策活动方案》又重申了“发展型社会福利”的理念。由此，“发展型社会福利”逐渐引起理论界的重视。美国福利学者梅志里在《社会发展：社会福利中的发展型视角》(1995年)一书中，提出了社会政策的发展型功能。在《发展型社会政策》(1999年)中进一步把社会政策的发展型功能概括为“发展型社会政策”。发展型社会政策又被称为社会政策的发展型模式或社会政策的社会发展视角。除梅志里外，该理论代表人物还包括：吉登斯、阿玛蒂亚·森等。虽然不同的学者从不同角度对发展型社会政策冠以不同的名称，但在其基本理念上取得了共识。对发展中国家而言，发展型社会政策的提出有重要的意义。

首先，在理念上，发展型社会政策是一种与发展理念及目标密切结合在一起的社会政策模式。发展型社会政策的基本理念注重公民尤其是贫困弱势群体的人力资本的积累，强调福利接受者与弱势群体的劳动参与，注重经济社会的协调发展，认为社会政策是一种投资行为，是推进一个国家或地区可持续发展的重要手段。

其次，在政策内容上，发展型社会政策强调社会政策是生产力，对经济发展有促进作用，强调社会政策与经济的协调发展。在有关贫困问题上，经济、社会、政治政策是相互制约和相互弥补的关系。并且，“发展型社会政策能够实现经济政策和社会政策二者的整合状态。”发展型社会政策“超越了从扶贫济困甚至社会保护来看待社会政策的传统思路,着力探讨社会政策的发展功能,亦即社会政策如何能够为改善民众的可持续生计做出积极的贡献,从而直接推动社会经济的协调发展”[15]402，有利于改变我国政府长期忽视社会政策的价值与作用的倾向性，促使政府在政策决策中更多地考虑经济与社会发展之间的内在联系，从而有力地推动我国农村贫困地区的社会经济发展。发展型社会政策通过对人力资本和社会资本的投资等从根本上改变农村贫困人口的生计发展与代际贫困转移的问题，从长远发展的角度奠定了平等与社会公正的制度基础。

再次，在实施效果上，发展型社会政策致力于个人的参与能力和发展能力的提升。发展型社会政策是在全球化的挑战下对社会政策的调试，这一改变使传统的社会政策将资源用于减轻人们的不幸和摆脱困境，保障他们的基本生活不受影响；而开始走向将社会干预的重点提前到风险的形成环节，通过将社会福利开支重点用于对福利服务对象和经济增长具有投资性的项目上，促进贫困群体及个人的自立自强，提升弱势群体和个体参与社会生活的能力，实现可持续性发展。因此，社会政策的对象不再只是现实的贫困者或不幸人士，而是一种增进全体社会成员经济和社会能力的社会资源再分配机制。发展型社会政策的核心即是通过社会政策来影响个人的竞争力，预防贫困的发生。[16]

作为一种发展实践，发展型社会政策应用于我国反贫困领域、农村发展等领域，其着眼点是实施直接解决农村贫困问题的社会政策。在我国农村发展领域，发展型社会政策主要关注的是我国农村贫困问题的缓解、农民的可持续生计与协调经济发展等问题。发展型社会政策对我国农村扶贫战略的嵌入实质并不是对以往开发式扶贫政策的缺陷弥补，而是在此基础上直接增加能力和权利等发展要素，或者说把发展的现代要素嵌入农村的整体扶贫战略。

四、发展型社会政策嵌入我国农村反贫困的基本路径

1.推动社会政策和经济政策的融合，促进农村社会群体福利的改善和可持续生计能力

当今我国社会发展中最为棘手的一个问题就是经济高速发展的过程中忽视社会福利的改善和自由、平等、公正等人类的基本价值，导致经济富裕环境中的贫困现象的持续存在。尤其是农村社会政策是在与经济发展非协调发展的路径上展开，单向性明显。很多时候，社会政策的地位是以补充经济政策的不足而出现的。且“在农村发展上，农村社会政策滞后于整体社会发展，农村社会政策主体缺位、设计落后于城市、制度化的未定型欠缺”[17]。所以问题不是缺乏经济发展，而是社会政策与经济政策两者之间呈现出严重的不同步和不平衡，未能使经济与社会发展目标相和谐，未能保障经济进步促使整体人口受益，尤其是在衰败的城内区域和贫困的乡村社区。所以，对我国贫困的农村来说，最根本做法就是改变农村社会政策的“经济政策附属地位”，直指农村社会政策目标从缓解贫困转变为增强农村贫困群体维持可持续生计能力。一是开展农村社会政策的整体性和体系化建设，超越农村社会政策滞后性、单向性、非稳定性等局限性[9]45；二是对农村进行社会资本和人力资本投资，尤其强调对农村的医疗、教育、培训等，重点投资于农村的儿童和家庭以切断农村贫困“代际转移”的链条，提高农村劳动力素质；三是积极推进城乡基本公共服务均等化，构建覆盖城乡全体居民的社会保障体系和机制建设，保障农村弱势群体平等享受社会保障权利。

2. 实施农村人力资本投资和发展型家庭策略，实现贫困农民自我发展能力的提升

阿玛蒂亚·森从社会政策的角度考察贫困成因，提出贫困是由于自身可行能力不足造成的，表现为人力资本和社会资本存量严重短缺，不足以产生促进发展所需要的内在动力和能力。发展型社会政策的核心理论正是将社会政策看成是一种社会投资行为，提出“在可能的情况下尽量在人力资本上投资，最好不要直接提供经济资助。”

国内研究显示，人力资本的损失是导致我国农村贫困固化的根本原因。所以，注重人力资本投资，终止“贫困—人力资本投资不足”这一恶性循环怪圈，是我国农村反贫困政策需要面对的大问题。从我国实际来说，对人力资本进行投资：一是要投资于健康、教育和培训等。因为教育和医疗支出已经成为我国城乡居民致贫和返贫的两个主要因素，因而解决教育和医疗问题，不仅对预防贫困有直接的作用，对人力资本投资也有重要的作用。投资于农村的健康可以从以下几个方面努力：改进贫困者的医疗服务费支付方式，由“报销制”转为“预付制”；构建以贫困者为对象的免费“健康卡”，由政府主导、非营利组织参与的发展型农村医疗救助制度。[18]对农村贫困群体进行教育和技能培训，“重点是帮助贫困群体学习新的知识和技术改进其在新的就业和生活环境下的适应能力，并从其自身的知识和技能结构出发，利用其原先掌握的生计能力收集对他们有价值的创新”[9]44，帮助贫困者创新、积累知识和改进传统的生活技巧[19]，减少贫困者的参与障碍，增加其参与能力，从而更好地适应社会。二是要投资儿童和家庭，构建以支持家庭、投资儿童为目标的发展型家庭政策。投资儿童和支持家庭是发展型社会政策的“上游干预”反贫困策略。因为相对于一般人家的孩子来说，贫困家庭中的孩子更需要人力资本投资，他们在贫困中成长，贫困严重阻碍了他们的人生机遇。发展型社会政策倡导应免除学杂费和给予农村中小学寄宿生补贴，并延长我国义务教育的年限为十二年。所以，投资儿童和家庭的社会政策对我国来说不仅是切断贫困“代际转移”链条的措施，也是提高我国劳动力素质和国家竞争力的策略，而这需要我国在教育制度上做出更多的倾斜和让步。

3.倡导社会福利服务专业化模式，为农村贫困群体提供专业服务

自20世纪60年代以来，社会工作*社会工作是social work(在英国指专门从事社会服务的职业性活动)的中文译名。有些国家和地区又称为社会服务，社会福利服务，我国一般习惯以社会工作来简称。《中国大百科全书社会学卷》对社会工作界定为：国家和社会为解决并预防社会成员因缺乏社会适应能力，社会功能失调而产生的社会问题的一种专业助人服务和一项专门事业。专业的引入与发展是众多国家对社会问题的回应。国际经验表明社会工作在反贫困以及其他社会救助领域发挥了不可替代的作用。通过社会工作为农村贫困群体与其他公民提供社会福利服务也是实施发展型社会政策回应我国农村贫困的具体体现。发展型社会政策提出，要开展专业社会福利服务为农村贫困群体提供人本关怀。由于发展型社会政策强调社会福利服务的全面性与持久性，它促使传统的社会工作专业由注重剩余性和治疗性的服务取向转向制度性的和发展型的服务取向。作为专业助人服务，社会工作与社会福利服务不再简单地回应和解决农村贫困群体的物质匮乏等基本问题[20]，而是依靠受过专业培训的社会工作者通过专业方法测定农村贫困群体的需求和困难，寻求贫困产生的根源，并在优势视角理论、赋权理论基础上，充分挖掘农村贫困群体自身优势，激发其反贫困的抗逆力，在为农村贫困群体赋权、增能的基础上构建其正式的和非正式的社会支持网络，提出解决问题的最佳方式和实施项目的最佳方案[15]302-304。另一方面，社会工作者还要通过个案工作、小组工作、社区工作、社会行政等专业方法给予贫困群体提供人本关怀，帮助其改善生存与发展的环境，并倡导、推行、监督对农村贫困群体有益的社会福利政策的制定及实施。社会福利服务专业化模式,不但满足了农村贫困群体的基本需要，更重要的是通过专业化的社会工作和社会服务满足了贫困群体的心理辅导、情感及社会需求。对我国来说，对农村反贫困的治理需要社会工作提供专业服务，为农村贫困群体提供专业帮助。

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1009-105X(2012)02-0044-05